Законодательство Республики Беларусь в свете Конвенции о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды (Орхусской) (стр. 1 )

Законодательство Республики Беларусь в свете Конвенции о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды (Орхусской).

Конвенция о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды, принятая под эгидой Экономического и социального совета Организации Объединенных Наций на IV Конференции Комитета экологической политики Европейской экономической комиссии 23–25 июня 1998 г. в городе Орхусе (Дания), оценивается политиками как «самый амбициозный шаг в области «экологической демократии»1. Орхусская конвенция вступила в силу 30 октября 2001 года2. На данный момент Конвенцию ратифицировали 27 государств: Азербайджан, Албания, Армения, Беларусь, Бельгия, Болгария, Венгрия, Грузия, Дания, Италия, Казахстан, Кипр, Кыргызстан, Латвия, Литва, Македония, Мальта, Молдова, Норвегия, Польша, Португалия, Румыния, Таджикистан, Туркменистан, Украина, Франция, Эстония3. Республика Беларусь в числе первых признала этот международный документ4.

Орхусская конвенция утверждена Указом Президента Республики Беларусь от 01.01.01 года № 000. В соответствии с белорусским законодательством утверждение международного документа Указом Президента есть форма выражения согласия Республики Беларусь на обязательность для нее международного договора. Нормы права, содержащиеся в международных договорах, вступивших в силу, являются частью действующего законодательства, подлежат непосредственному применению и имеют силу того нормативного правового акта, которым выражено согласие Республики Беларусь на обязательность для нее соответствующего международного договора. Утверждение Орхусской конвенции Указом Президента также означает, что она не устанавливает иных правил, чем те, которые содержатся в декретах и указах Президента, законах Республики Беларусь6.

Действительно общие механизмы обеспечения доступа к информации, участия граждан в решении государственных дел, защиты прав и свобод, в том числе и в сфере окружающей среды к моменту подписания и утверждения Конвенции в белорусском законодательстве имелись. Однако признание Орхусской конвенции потребовало значительных усилий по совершенствованию правового регулирования отношений, закрепленных в международном документе. Процесс формирования законодательства в этой области еще не завершен. В настоящей статье мы продемонстрируем основные направления, по которым пошло развитие законодательства Республики Беларусь после утверждения Орхусской конвенции.

По мнению европейских специалистов Орхусская конвенция представляет собой новый вид соглашения в области окружающей среды. Предмет Орхусской конвенции – это взаимоотношение между обществом и государством по поводу состояния окружающей среды7. В силу этого Орхусская конвенция предоставляет общественности публичные права и налагает на государства – участников обязательства по обеспечению триады прав: доступа к информации, участия общественности в процессе принятия решений, доступа к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды. Конвенция увязывает охрану окружающей среды с нормами в области прав человека.

В соответствии с названным подходом первые изменения, которые затронули законодательство Республики Беларусь, касались имплементации основного элемента, определенного в Конвенции как доступ к информации. Пункт 3 статьи 2 Орхусской конвенции вводит понятие «экологическая информация», под которой понимается любая информация в письменной, аудиовизуальной, электронной или любой иной материальной форме о: а) состоянии элементов окружающей среды, таких, как воздух и атмосфера, вода, почва, земля, ландшафт и природные объекты, биологическое разнообразие и его компоненты, включая генетически измененные организмы, и взаимодействие между этими элементами; b) факторах, таких, как вещества, энергия, шум и излучение а также деятельность или меры, включая административные меры, соглашения в области окружающей среды, политику, законодательство, планы и программы, оказывающие или способные оказать воздействие на элементы окружающей среды, охватываемые в подпункте а) выше, и анализ затрат и результатов и другой экономический анализ и допущения, использованные при принятии решений по вопросам, касающимся окружающей среды; с) состоянии здоровья и безопасности людей, условиях жизни людей, состоянии объектов культуры и зданий и сооружений в той степени, в какой на них воздействует или может воздействовать состояние элементов окружающей среды или, через посредство этих элементов, факторы, деятельность или меры, упомянутые в подпункте b) выше8.

До подписания Республикой Беларусь Орхусской конвенции понятие «экологическая информация» было закреплено в Законах «Об информатизации»9, «О гидрометеорологической деятельности»10. Право на доступ к такого рода информации декларируется Конституцией Республики Беларусь11, Законом «Об охране окружающей среды»12.

Обращает на себя внимание тот факт, что в законодательстве применительно к определению правового режима самой информации (ее доступности, способов фиксирования, оснований предоставления) используется понятие «экологическая информация»13, а применительно к праву на доступ к такой информации используется понятие «информация о состоянии окружающей среды»14. Даже новая редакция Закона «Об охране окружающей среды», принятая после утверждения Орхусской конвенции, не избежала такой коллизии. Так, статья 12 названного закона декларирует право каждого гражданина на получение, хранение и распространение полной, достоверной и своевременной информации о состоянии окружающей среды, статья 74 устанавливает, что правовой режим экологической информации определяется законодательством Республики Беларусь15.

Из анализа определения «экологическая информация», данного Орхусской конвенцией, становится очевидным, что оно по содержанию шире понятия «информация о состоянии окружающей среды», право на которую предоставлено гражданам, и включает как собственно информацию об окружающей среде («состояние элементов окружающей среды, таких, как воздух и атмосфера, вода, почва, земля, ландшафт и природные объекты, биологическое разнообразие и его компоненты, включая генетически измененные организмы, и взаимодействие между этими элементами»), так и информацию, которую мы можем назвать экологически значимой. Эту группу составляет информация о деятельности (в самом широком понимании), которая может повлиять на состояние окружающей среды. Виды такой деятельности, способной повлиять на состояние окружающей среды, определены в п.3 b), c) ст. 2 Орхусской конвенции.

При таком понимании в разряд экологической попадает, например, информация «о состоянии среды обитания и здоровья населения, эпидемической и радиационной обстановке, действующих санитарных правилах; принимаемых мерах по обеспечению санитарно-эпидемического благополучия и их результатах; качестве выпускаемых товаров народного потребления, в том числе пищевых продуктов, а также питьевой воды»,16, как соответствующая п. 3 с) ст. 2 Орхусской конвенции. Требования к содержанию названной информации содержатся не в экологическом законодательстве, а в законодательстве о здравоохранении, а именно в нормах, обеспечивающих санитарно-эпидемическое благополучие населения17.

Статья 74 Закона «Об охране окружающей среды» устанавливает, что перечень сведений, относящихся к экологической информации, определяется Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь18. При этом утвержденный Постановлением Минприроды перечень не является исчерпывающим и в итоге обращается к определению информации, предложенному в Орхусской конвенции19. В юридической литературе высказывается мнение, что подобная норма, является «неудачной попыткой уточнения понятия «экологическая информация», что представляется нецелесообразным, учитывая тот факт, что Орхусская конвенция является частью национального законодательства20.

Исходя из признания определения «экологическая информация», данного в Конвенции, уместно говорить не о перечне сведений, относящихся к экологической информации, а о некотором перечне источников, содержащих такую информацию. В юридической литературе к таким источникам относят государственные кадастры природных ресурсов, регистры потенциально опасных химических и биологических веществ, экологические паспорта предприятий, декларации промышленной безопасности и др.21 Согласно белорусскому законодательству к таким источникам следует отнести также Государственный фонд данных о состоянии окружающей среды и вредных воздействиях на нее22, информационные базы Национальной системы мониторинга окружающей среды (НСМОС)23, Государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (ГСЧС)24, социально-гигиенического мониторинга25.

В соответствии с законодательством НСМОС взаимодействует с ГСЧС и системой социально-гигиенического мониторинга в части обмена информацией о состоянии окружающей среды и воздействии на нее природных и антропогенных факторов26. Сказанное говорит в пользу того, что подобный перечень источников экологической информации должен быть утвержден нормативным правовым актом правительства, а не одного из министерства, располагающих такой информацией. Этот тезис подтверждается тем, что Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь при содействии Датского фонда охраны окружающей среды опубликовало перечень государственных органов и организаций Республики Беларусь, осуществляющих сбор, хранение и распространение экологической информации27.

Еще одна правовая проблема, порожденная обязанностью органов государственного управления предоставлять экологическую информацию, связана с формой запроса такой информации. В соответствии с п.1 статьи 4 Орхусской конвенции каждая Сторона обеспечивает, чтобы государственные органы в ответ на просьбу о предоставлении экологической информации предоставляли общественности в рамках национального законодательства такую информацию, включая, при наличии запроса копии фактической документации, содержащей или включающей такую информацию: а) без необходимости формулировать свою заинтересованность, b) в запрошенной форме28.