Проблемы и пути совершенствования законодательной базы горного права Российской Федерации (стр. 2 )

При переходе к рыночным отношениям в Российской Федерации оказались утерянными целые законодательные блоки ранее действовавшего в России законодательства, которые успешно применяются сейчас в законодательстве развитых стран. Это относится прежде всего к отсутствию законодательных актов, регулирующих условия промышленной эксплуатации недр, норм, регулирующих производственные взаимоотношения внутри горных предприятий, некоторых норм об ответственности недропользователей за нарушения технических и технологических параметров разработки участков недр, за неквалифицированное руководство и выполнение горных работ. В вопросах ответственности существенный пробел составляет блок норм об ответственности недропользователей за неисполнение условий лицензий и заключенных договоров на базе соглашений о разделе продукции.

Причиной такого положения послужило то, что значительная часть их сроком на 25 лет была выдана в 1992 - 1995 гг., когда процесс лицензирования недропользования не был должным образом обеспечен в правовом и методическом отношении. Недропользователи (добывающие компании) и органы исполнительной власти, принимавшие решения о доступе к недрам, не имели методических документов, регулирующих содержание лицензии либо договоров, заключавшихся с недропользователями.

Думается, во многом наши недостатки в недропользовании связаны с утратой функций государственного надзора и контроля за деятельностью горнодобывающих предприятий. Недостаточно законодательных актов, формирующих отношения по исполнению своих обязанностей предприятий, действующих на лицензионной системе, нет обещанного Государственной Думой Положения о порядке заключения и исполнения соглашения о разделе продукции, в котором можно было бы урегулировать права и обязанности сторон по СРП, установить процессуальные сроки рассмотрения проектов создания СРП, чтобы инвесторы не ждали годами решений об их создании.

Иногда, слепо копируя зарубежный опыт, мы в этой области допускаем существенные провалы. Так было на первых порах с отменой всякого контроля в этой области. Были устранены контролирующие и надзирающие органы. Осуждались попытки контролировать недропользователей. Систему контроля мы не смогли наладить до настоящего времени.

Вне контроля органов государственного управления оказались отношения по рациональному использованию разрабатываемого месторождения, порядку ведения горных работ, соблюдению нормативов эксплуатационных потерь, сроков эксплуатации. Не определены условия и основания изъятия неэксплуатируемых месторождений. Крайне запутанными оказались отношения, установленные ст. 72 Конституции РФ о совместном ведении.

Административное законодательство Российской Федерации не закрепляет более или менее серьезных штрафных санкций для юридических лиц за нарушения правил и стандартов недро - и природопользования, ведения горных (добычных) работ, стандартов охраны окружающей среды. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях по-прежнему ориентирует на определенное количество МРОТ как на расчетную базу штрафов при совершении правонарушений в области недропользования, что неэффективно, так как последствия (как, впрочем, и в природопользовании в целом) экономически не сопоставимы с низкими штрафами, применяемыми в отношении юридических лиц.

Такая ситуация сложилась и в результате целого ряда ошибок и несогласованности норм конституционного, гражданского и горного законодательства, противоречий федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации.

Одна из них - отмена существовавшей системы налога на воспроизводство минерально-сырьевой базы (далее - МСБ).

Принципы формирования государственной политики в области воспроизводства МСБ должны прежде всего обеспечивать превышение объемов воспроизводства запасов разведанных запасов полезных ископаемых (основных видов минерального сырья) над объемами их добычи.

Политика государства в области промышленной разработки месторождений полезных ископаемых должна быть направлена не только на полное и комплексное извлечение полезных ископаемых из недр и рентабельность разработки месторождений, но и на рациональное использование и охрану недр, а значит, недопущение выборочной отработки, отклонений в процессе разработки от требований технологических проектных документов, сверхнормативных потерь полезных ископаемых в процессе добычи.

Функции управления в области недропользования сейчас осуществляет несколько федеральных органов, ни один из которых в целом не отвечает за развитие отрасли. Такого положения нет ни в одном горнодобывающем государстве за рубежом. Обычно они сосредоточены в одном ведомстве. Функции управления недропользованием не должны быть разбросаны по нескольким министерствам и ведомствам и федеральным органам исполнительной власти. Их необходимо консолидировать для реализации основной задачи - управления фондом недр и природными ресурсами в интересах государства.

В этом направлении представляется интересным опыт Норвегии, где создано Министерство государственного интереса в недропользовании не только для координации и управления мощными государственными корпорациями в виде публичных хозяйствующих корпораций, но и координации действий в отношении частных горнодобывающих компаний. Почти в каждой нефтедобывающей стране за рубежом такие корпорации созданы.

Однако главной причиной неэффективности горного законодательства является неурегулированность многих основных отношений недропользования, отсутствие необходимых законодательных актов, а в целом ряде случаев и отсутствие концепции развития отдельных, даже важных отношений и нормативных актов, обеспечивающих порядок и процедуру применения законодательства о недрах. Особенно это касается законодательной базы в области добычи нефти и газа.

Имеющееся сейчас законодательство недостаточно для организации нормальной работы в отраслях, и прежде всего ТЭК. Здесь отсутствует как базовый кодификационный закон (проект Закона "О нефти и газе" около 10 лет находится в стадии подготовки), так и нормативные акты о применении действующего законодательства. В силу стратегического значения для страны добычи углеводородов было бы целесообразно принятие Законов "О государственном регулировании деятельности нефтегазового комплекса". В целом для комплекса не выработана позиция развития организационно-правовых форм горных предприятий и организаций. Такое положение сильно затрудняет разработку стратегии и координацию действий в регулировании отношений с крупными горнодобывающими частными корпорациями.

Определиться в этом отношении можно было бы с изданием таких Законов, как: "О естественных монополиях в недропользовании", "Об акционерных обществах в недропользовании и усилении прав акционеров в области недропользования, в том числе государства", "О создании и деятельности вертикально интегрированных структур в нефтегазовом секторе ТЭК".

Помимо базового закона в недропользовании крайне необходимо издание кодифицированных актов в подотраслях горного производства, требующих в силу их специфики специального правового регулирования; таких, например, как Законы "О добыче радиоактивных полезных ископаемых и захоронении радиоактивных отходов", "О добыче строительных материалов" и др.

В области добычи нефти и газа федеральное законодательство почти отсутствует <4>. В такой ситуации можно сказать, что отсутствуют правила игры, не определены права и обязанности недропользователей и органов государственной власти в конкретных ситуациях. Поэтому первоочередной задачей является создание полноценной правовой базы в недропользовании. При этом важные вопросы в этой области часто регулируются не законами, а подзаконными актами, что позволяет часто менять установленные правила.

--------------------------------

<4> См.: Федеральный закон "О газоснабжении в Российской Федерации" трудно отнести к законодательству о недропользовании, так как он в основном регулирует отношения по реализации газа и утверждению монопольной позиции Газпрома.

Эта база должна формироваться на уровне законов Федерации и субъектов Российской Федерации как целостная, ясная и открытая система горного законодательства, с необходимым набором нормативных актов, обеспечивающих применение горного законодательства и защиту прав и интересов сторон в горных отношениях.

Создание такой системы особенно важно для нефтегазовой отрасли, имеющей важнейшее значение для России. При отсутствии федерального законодательства о добыче нефти и газа в течение 10 лет не принят Федеральный закон "О нефти и газе", новый Закон "О лицензировании недропользования" и целый ряд законопроектов в этой области из года в год переносится в планах законопроектной деятельности.

Определенным ориентиром в развитии нашего законодательства может стать зарубежный опыт развития горного законодательства. Интеграция страны и его ведущих отраслей в мировую экономику становится необходимостью. Не случайно, будучи Министром экономического развития, поставил задачу максимально приблизить российское законодательство к мировым стандартам <5>. Выходом из сложившегося положения должна явиться первоочередная разработка концепции законодательного регулирования горных отношений, а главной задачей в развитии законодательства является быстрейшее формирование системы современного горного законодательства, наполнение нормативной базы в области недропользования, прежде всего за счет создания нормативных актов, формирующих механизм применения горного законодательства.

--------------------------------

<5> См.: Инвестиции не манна небесная // Нефтяная вертикаль. 2000. N 10. С. 31.

С выходом ряда законодательных актов об участках недр федерального значения, о федеральном фонде резервных участков недр и оставлением действующим положения в ст. 72 Конституции РФ о совместном ведении значительно усложнилось решение проблемы разграничения права федеральной собственности и собственности субъектов Федерации на участки недр. Не решен в законодательстве вопрос о субъекте права собственности на участки недр общераспространенных полезных ископаемых. С моей точки зрения, оставление в действующем законодательстве положения о совместном ведении создает тупиковую ситуацию.

Без федерального регулирования остается нефтегазовая отрасль, проект закона о которой разрабатывается около 10 лет. При том значении, которое играет для экономики страны газо - и нефтедобыча, очевидно, что регулирование отношений должно здесь строиться на уровне федерального законодательства.