Проблемы и пути совершенствования законодательной базы горного права Российской Федерации


Электронный ресурс, 2010.

В статье анализируются вопросы совершенствования горного законодательства. Автор отмечает, что в законодательстве о недрах и земельном законодательстве осталась неурегулированной проблема предоставления земельных участков для недропользования. Выводы автора могут быть использованы в правоприменительной и правотворческой деятельности.

Ключевые слова: горное право, недропользование, нефтегазовая отрасль, экологическая безопасность.

The article analyses the issues of improvement of mining law. The author notes that the legislation on subsoil and land legislation do not provide for regulation of the problem of provision of land plots for subsoil use. The author's conclusions may be used in law-application practice and law-making activity.

Key words: mining law, subsoil use, oil and gas branch, environmental security.

Проблема совершенствования законодательства о недропользовании, а еще шире - горного законодательства в Российской Федерации является чрезвычайно актуальной по следующим причинам.

Основные законодательные акты этого законодательства были приняты в самом начале перестройки и во многом несли печать закрепления прежних социалистических отношений, трудносовместимых с концепцией перестройки и создания рыночных отношений. Это особенно заметно при анализе основного кодифицирующего закона в этой области - Закона Российской Федерации "О недрах" <1> 1992 г. (далее - Закон "О недрах"), в его последующих редакциях вплоть до 2009 г.

НЕ нашли? Не то? Что вы ищете?

--------------------------------

<1> См.: Закон Российской Федерации от 01.01.01 г. N 2395-1 "О недрах". С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 3 марта 1995 г. N 27-ФЗ, от 01.01.01 г. N 32-ФЗ, от 2 января 2000 г. N 20-ФЗ, от 01.01.01 г. N 52-ФЗ, от 8 августа 2001 г. N 126-ФЗ, от 01.01.01 г. N 57-ФЗ, от 6 июня 2003 г. N 65-ФЗ, от 01.01.01 г. N 58-ФЗ, от 01.01.01 г. N 122-ФЗ, от 01.01.01 г. N 49-ФЗ, от 01.01.01 г. N 173-ФЗ, от 01.01.01 г. N 118-ФЗ, от 1 декабря 2007 г. N 295-ФЗ, от 01.01.01 г. N 58-ФЗ, от 01.01.01 г. N 118-ФЗ, от 01.01.01 г. N 120-ФЗ, от 01.01.01 г. N 160-ФЗ, от 01.01.01 г. N 309-ФЗ, от 01.01.01 г. N 164-ФЗ и от 01.01.01 г. N 374-ФЗ // ВСНД РФ и ВС РФ. 1992. N 16. Ст. 834; СЗ РФ. 1995. N 10. Ст. 823; 1999. N 7. Ст. 879; 2000. N 2. Ст. 141; 2001. N 33. Ст. 3429; 2002. N 22. Ст. 2026; 2003. N 23. Ст. 2174; 2004. N 27. Ст. 2711; 2004. N 35. Ст. 3607; 2006. N 17 (ч. 1). Ст. 1778; 2006. N 44. Ст. 4538; 2007. N 27. Ст. 3213; 2007. N 49. Ст. 6056; 2008. N 18. Ст. 1941; 2008. N 29 (ч. 1). Ст. 3418; 2008. N 29 (ч. 1). Ст. 3420; 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3616; 2009. N 1. Ст. 17; 2009. N 29. Ст. 3601; 2009. N 52 (ч. 1). Ст. 6450.

В основу отношений положена разрешительная или лицензионная система, которая значительно ограничивает возможности формирования взаимовыгодных отношений партнерства государства и частного сектора, который представляют в основном горнодобывающие предприятия.

Мировой опыт хотя и продолжает использовать лицензионную систему, но в большинстве зарубежных государств перешел на договорную: концессионную либо контрактную систему. Окружающие нашу страну государства, бывшие страны СНГ, также начавшие свою деятельность в регулировании отношений недропользования с установления лицензионной системы, почти повсеместно перешли на систему концессионных либо контрактных отношений, основывающихся на договорах.

Мировой опыт регулирования отношений в области недропользования показывает, что правовой основой для регулирования отношений пользования служат закрепленные в национальном законодательстве договорная, договорно-правовая или разрешительная системы.

В первом случае пользование недрами регулируется исключительно договором сторон. Договорно-правовая система предполагает регулирование этих общественных отношений законодательством о недрах, а конкретные условия пользования недрами определяются договором.

Разрешительная система предполагает две возможности регулирования отношений по пользованию недрами.

В первом случае роль разрешения в регулировании отношений пользования недрами сведена к минимуму и разрешение фактически представляет собой правоудостоверяющий документ.

Разрешение может являться правоустанавливающим либо правоудостоверяющим документом, регулирующим условия пользования участком. Выбор той или иной системы имеет существенное значение для экономики страны.

Анализ показывает, что значительную часть поступлений в бюджеты всех уровней в Российской Федерации - до 150 млрд. рублей - приносит ежегодно добыча минерального сырья <2>.

--------------------------------

<2> См.: Материалы региональной конференции (Северо-Западный федеральный округ) 27 - 28 января 2005 г. СПб.: Изд-во ВСЕГЕИ, 2005. С. 12.

И в целом важную роль в укреплении экономических отношений в области недропользования должно сыграть законодательное регулирование этих отношений.

Однако законодательное регулирование в этой области развивается крайне медленно, достаточно хаотично. За полтора десятка лет после принятия в 1992 г. Закона "О недрах" были приняты десятки актов в этой области, но, как правило, они не устранили тех недостатков, которые изначально тормозили развитие горного законодательства.

Принятый в самом начале перестройки Закон "О недрах" и дополняющее его законодательство сохраняли многие позиции социалистического права недропользования с его административным подходом, и прежде всего административный порядок регулирования хозяйственных отношений. К тому же законодательство первого периода содержало ряд положений, принятых в ущерб государственным интересам (и в порядке предоставления участков недр в пользование без учета качества участков недр, плоской системы платежей, размеров предоставляемый участков, сроков пользования и др.).

Попытка обновить и устранить основные недостатки этого законодательства путем выработки новых проектов Законов "О недрах" Российской Федерации провалились. 12 вариантов проектов Законов, подготовленные за последний десяток лет различными органами, в том числе и МПР, Министерством экономического развития, Горного кодекса Российской Федерации, подготовленные Академией горных наук, отклоняются на разных уровнях.

Тактика устранения отдельных недостатков действующего законодательства, как показывает практика, не принесла существенной пользы. Она не привела в действие переданные недропользователям, но не осваиваемые предприятия.

Принятые после Закона "О недрах" законы, посвященные соглашениям о разделе продукции об угле, газе, драгоценных металлах и драгоценных камнях, и несколько более частных законов не сформировали систему и полноценную законодательную базу для развития отношений недропользования.

Одним из главных вопросов в этой сфере является проблема полноты регулирования отношений. Закон "О недрах" формировался как рамочный акт, и в силу этого он декларативен и не формирует механизма применения горных отношений. В Законе "О недрах" всего 52 статьи. Для сравнения в дореволюционном Уставе горном 1912 г. было около 2,5 тысячи статей. Главная слабость этого закона - декларативность его статей. Оно не содержит механизма, формирующего применение норм.

Во многих случаях нормы Законов о недрах декларативны и не сопровождаются законодательными актами о порядке и процедуре применение законодательных требований. Они не обеспечены сопровождающими их актами подзаконного характера, создающими механизм применения законодательных требований. В самом федеральном законодательстве о недрах масса пробелов, противоречий, несогласованностей и неточностей, что затрудняет его применение. В нормах этого законодательства масса отсылочных норм, в том числе и к непринятым актам. Странный и непонятный механизм регулирования. С принятием Закона о СРП регулированием конкретных горных отношений в этой области занялись депутаты Государственной Думы и приняли 31 закон о предоставлении участков недр для разработки с помощью СРП. Правительство Российской Федерации, в свою очередь, тоже приняло два десятка постановлений Совета Министров из той же области.

В специальной литературе, официальными государственными органами он признавался неудовлетворительным.

Невозможность принятия нового закона привела к принятию отдельных законов, среди которых около десятка изменяют нормы Закона "О недрах" и полтора десятка отраслевых законов по отдельным видам добычи минерального сырья.

Новое законодательство нередко вносит путаницу. Как, например, Закон о ликвидации "двух ключей". Провозгласив изменение характера совместного ведения, Закон не привел к отмене конституционного положения ст. 72 Конституции РФ <3> о совместном ведении.

--------------------------------

<3> См.: Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. С изм. и доп., внесенными Указами Президента Российской Федерации от 9 июня 2001 г. N 679, от 01.01.01 г. N 173, от 9 июня 2001 г. N 679 и от 01.01.01 г. N 841, Федеральными конституционными законами от 01.01.01 г. N 1-ФКЗ, от 01.01.01 г. N 6-ФКЗ, от 01.01.01 г. N 2-ФКЗ, от 01.01.01 г. N 6-ФКЗ и от 01.01.01 г. N 5-ФКЗ // Рос. газ. N 237. 1993. 25 дек.; СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 152; 1996. N 7. Ст. 676; 2001. N 24. Ст. 2421; 2003. N 30. Ст. 3051; 2004. N 13. Ст. 1110; 2005. N 42. Ст. 4212; 2006. N 29. Ст. 3119; 2007. N 30. Ст. 3745; 2007. Ст. 834; 2007. N 27. Ст. 3213.

Существенные пробелы особенно проявляются в управлении использованием и охраной недр; разграничении права государственной собственности между Федерацией и субъектами Федерации; правовом статусе отдельных категорий полезных ископаемых; правовом режиме горного имущества; приватизации и переходе горных отношений к рыночной экономике; защищенности национальных интересов; энергосберегающего и ресурсосберегающего горного производства.

Все это говорит об отсутствии у законодательной и исполнительной власти стратегии и концепции развития горнодобывающих отраслей, формирования и использования минерально-сырьевой базы в стране.

Формирование нормативной базы горного законодательства

Из за большого объема этот материал размещен на нескольких страницах:
1 2 3 4