Проблемы и пути совершенствования законодательной базы горного права Российской Федерации (стр. 3 )

Поиск, разведка и добыча полезных ископаемых

Одним из слабых мест в отношениях недропользования является регулирование поиска, разведки и добычи полезных ископаемых. В теории и практике регулирования с начала перестройки стало господствовать положение о невмешательстве в область производственных отношений. В связи с этим было чрезвычайно ограничено и запрещалось вмешательство в производственную деятельность горнодобывающих предприятий. На первом этапе был ликвидирован и ряд органов, осуществляющих контроль за недропользованием.

Между тем опыт зарубежных стран, их законодательство, и прежде всего горные законы, предусматривают строгий контроль за соблюдением законодательства в этой области.

Государство активно осуществляет постоянный контроль выполнения обязанностей в этой области, установлены стандарты планирования и отчетности в проведении как разведочных, так и добычных работ, соблюдение сроков, осуществление запланированных мероприятий по поиску, разведке и промышленной добыче полезных ископаемых. Так, в § 16 действующего Горного закона ФРГ четко определяются форма, содержание и дополнительные требования к эксплуатации недр.

Несмотря на сугубо рыночный характер отношений в этой стране, в соответствии с горным законодательством обязательным является планирование горнопромышленной деятельности предприятия.

Горным законом ФРГ предусматривается обязательное составление основных производственных планов на период, не превышающий двух лет. Приостановление производства на срок до двух лет рассматривается как ведение производства, а приостановление на более длительный срок - как ведение производства только тогда, когда на приостановление получено согласие компетентного органа.

В большинстве зарубежных стран в горном законодательстве сформированы блоки законодательства о правовом положении и организационных формах предприятий и организаций в горнодобывающих отраслях.

Владелец прав на поиск и разведку, действуя в рыночных условиях, должен представлять программу работ и ежегодный отчет о проведенных работах.

Существенный эффект дало бы совершенствование и закрепление в законодательстве отношений, связанных с улучшением экспертной оценки обнаруженных месторождений, ужесточением норм о контроле за качеством и достоверностью запасов. Эти нормы справедливо предлагается разработать в рамках утверждаемого Правительством Российской Федерации Положения о порядке проведения государственной экспертизы запасов.

Сейчас становится очевидным, что в более четком урегулировании на федеральном уровне нуждается сфера промышленной эксплуатации недр.

В этой области необходимо законодательство об условиях разработки недр и условиях горных работ по промышленной эксплуатации. В ней могут быть выработаны нормы о правовом положении горных предприятий, обеспечивающие их права и стабильное существование, с закреплением правовых особенностей статуса, специфических форм их деятельности.

Следует учитывать, что в горном законодательстве об эксплуатации недр важным является то, что направлено оно должно быть главным образом не на прямое регулирование отношений по добыче полезных ископаемых, а на создание правовых условий для развития горного производства.

В приведенном мной Горном законе ФРГ предусматривается обязательное составление основных производственных планов на период, не превышающий двух лет. Приостановление производства на срок до двух лет рассматривается как ведение производства, а приостановление на более длительный срок - как ведение производства только тогда, когда на приостановление получено согласие компетентного органа.

Помимо требований, содержащихся в § 52 Горного закона ФРГ, по требованию органов горной администрации предприниматель должен формировать также рамочные или особые планы предприятия. Планы-рамки позволяют органам власти рассматривать в целом все развитие предприятия и тем самым содействовать развитию горнодобывающей отрасли страны и охране окружающей среды.

По требованию компетентного органа на более длительный период, чем основные производственные планы, должны разрабатываться общие производственные планы, которые должны содержать общие данные о намеченном проекте, его техническом осуществлении и предположительных сроках. Для определенных видов производства или для определенных проектов должны составляться специальные производственные планы.

В § 53 Горного закона ФРГ планирование производственной деятельности недропользователя регулируется более детально. Германский закон предполагает обязательную подготовку плана прекращения горных работ и закрытия предприятия. В этих целях для прекращения работ должен быть составлен заключительный производственный план. Он должен содержать точное описание технического осуществления и порядка закрытия, предусматривать продолжительность намеченной приостановки работ, данные о ликвидации промышленного оборудования и сооружений или о применении их для других целей.

В законодательстве Германии устанавливается также порядок утверждения производственного плана предприятия.

Сама производственная деятельность горного предприятия в ФРГ строго регламентируется правилами технической эксплуатации горных предприятий. Их издание в соответствии с § 68 Горного закона осуществляется правительствами федеральных земель. Последние могут эти полномочия передать другим органам правительственным распоряжением, имеющим силу закона. Правила технической эксплуатации горных предприятий издаются с одобрения бундесрата и по согласованию с Министерством труда и социального порядка, поскольку они касаются вопросов охраны труда.

По французскому горному законодательству эксплуатация шахт (рудников), в том числе расположенных на земельных участках, находящихся в частной собственности, допускается лишь на основе концессии, выдаваемой государством (ст. 21 Горного кодекса) в том числе и для собственников земельных участков, в которых обнаружены полезные ископаемые.

Горный кодекс Франции устанавливает в ст. 100, что постановление, разрешающее эксплуатацию, подтверждает исключительное право на эксплуатацию в установленном объеме, определяемом периметром и двумя отметками глубины, с указанием лимита объема добычи.

Горный кодекс не устанавливает иных условий для получения права на концессию, кроме требований, относящихся к финансовым и техническим возможностям заявителя эксплуатировать месторождение (ст. 25). Оценка этих возможностей предоставлена на усмотрение администрации.

Такой же процедурой, как и при предоставлении, недропользователем оформляется отказ от права на концессию. По истечении срока концессии, в случае его исчезновения или невозможности для него продолжать концессионную деятельность месторождение бесплатно возвращается государству, а его права и обязанности передаются государству.

Право недропользования в США приобретается на основании и в порядке удовлетворения заявки на разведку или разработку полезных ископаемых либо посредством заключения сделок.

Одним из важнейших прав в горном законодательстве признается записанное и гарантированное горным законодательством право собственности на горное предприятие и участки недр и земельные участки над ними.

В Горном законе ФРГ в § 53 вопрос о планировании производственной деятельности недропользователя регулируется более детально. Германский закон предполагает обязательную подготовку плана прекращения горных работ и закрытия предприятия. В этих целях для прекращения работ должен быть составлен заключительный производственный план. Он должен содержать точное описание технического осуществления и порядка закрытия, предусматривать продолжительность намеченной приостановки работ, данные о ликвидации промышленного оборудования и сооружений или о применении их для других целей.

При этом следует отметить довольно высокие гарантии от незаконного и необоснованного вмешательства государственных органов в производственные отношения недропользователя. В этом плане значительно свободнее государство вмешивается в финансовые дела. В основном вмешательство там обычно происходит при возникновении каких-либо особых случаев, аварий, угрожающих ситуаций и т. п.

Договорные формы недропользования

Наряду с развитием форм административно-правового регулирования горных отношений важное место должно занять и расширяющееся договорное регулирование, предусматривающее развитие договорных условий в этой сфере.

Договор в сфере горных отношений в зарубежном горном праве признается институтом, без которого вообще невозможно функционирование системы горных отношений. С помощью договоров регулируются отношения по добыче и разведке полезных ископаемых, связи между собственником и управляющими структурами в горном производстве, процессы кооперации производства и централизации капитала, инвестирования, налоговых отношений.

Отходя от индивидуального регулирования, договоры все чаще приобретают характер типовых соглашений, выступая, таким образом, равноправным источником правового регулирования наряду с законом.

Важнейшей формой организации горного производства является концессия, которая в настоящее время составляет основу горных отношений во многих странах. На нее опирается французское горное законодательство, где ей посвящен специальный раздел Горного кодекса.

Характерной чертой современного развития концессионных отношений за рубежом является то, что они строятся на базе детально разработанного законодательства о концессиях, урегулированности обязательственных отношений в гражданском праве, что позволяет в равной мере защищать интересы государства и концессионеров.

В отличие от публичного административного регулирования через разрешения на основе лицензионной системы, договорные отношения демонстрируют индивидуальный подход государства на основе конкретных договоров, например с концессионером, соглашения о разделе продукции, арендные и другие договоры о пользовании недрами.

С государственных позиций концессия представляется весьма выгодной формой отношений государства с недропользователем.

Расходы держателей концессии составляют: ежегодная собираемая государством плата за гектар концессионной территории, плата за каждую тонну извлеченного полезного ископаемого, а также собираемая администрацией района, городской администрацией роялти за ежегодную добычу по установленным ставкам. Концессионеры облагаются общими для всех недропользователей налогами и податями, включая налог на корпоративную прибыль.