Обращаясь к мировой практике регулирования концессионных отношений, следует отметить, что хотя они и урегулированы, как правило, законодательными актами, однако предоставляют широкие возможности для утверждения договорных отношений между концессионером и государством.
Предоставляющее концессию государство часто уже в законодательстве отрегулировало правовой режим концессии, основные права и обязанности сторон в концессионных отношениях. Обычно эти нормы содержатся в гражданских кодексах, общих горных законах и кодексах, а также в специальном горном законодательстве о добыче полезных ископаемых и др.
При поиске и разведке месторождений кроме компаний (корпораций) широко применяются и другие организационно-правовые формы создания поисковых предприятий, позволяющие использовать договорные отношения, такие, как товарищества, опционы и др., для привлечения инвестиций.
В Государственной Думе уже несколько лет разрабатывается законопроект "О концессионных договорах". Такой договор о добыче нефти на Сахалине заключался еще Ф. Дзержинским с японской концессионной компанией. Договорную форму недропользования целесообразно расширять и сейчас. Однако было бы целесообразно разработать специальное законодательство о нефтегазовой концессии.
В этой области целесообразно использовать и другие формы организации недропользования, такие, как опцион, партнерские отношения с последующими правами на получение выгод партнера-инвестора от открытия коммерческого месторождения.
Помимо концессий в сфере добычи углеводородов важное место занимают подрядные соглашения о разделе продукции.
Довольно распространенной формой в недропользовании являются соглашения о предоставлении услуг с риском. Они обычно выражаются в двух видах: в первом риск распределяется между сторонами соглашения, во втором падает на компанию-подрядчика, который несет весь риск поисково-разведочных работ.
Особой формой организации горных отношений, особенно в области разведки и добычи углеводородов, является горная аренда, которая базируется на установленной законодательством аренде земельного участка.
Перечисленные здесь и иные существующие в зарубежном горном законодательстве формы отношений в недропользовании могут быть использованы и в российском законодательстве. Каждая из этих форм, установленных российским законодательством, в соответствии с Конституцией РФ требует законодательного закрепления.
Для преодоления сложившегося отставания в регулировании горных отношений было бы необходимо:
а) выработать план законопроектной деятельности, как долгосрочный, так и на первоочередную разработку необходимых нормативных актов;
б) усилить государственное влияние на развитие горного производства на базе уже изданного законодательства, норм и положений горного права;
в) в рамках действующего законодательства разработать подзаконные акты о механизме применения действующих в этой отрасли законодательных и иных актов;
г) расширить базу гражданско-правового воздействия на отношения в горнодобывающих отраслях в случаях несоблюдения сторонами договорных отношений, в случаях возмещения причиняемого ущерба, ускорить разработку законодательства о концессиях и других договорных формах в недропользовании.
При этом крайне нежелателен возврат к административным методам пересмотра содержания законно выданных действующих лицензий, соглашений о разделе продукции и других нормативных актов, хотя бы под флагом недостаточного учета в них государственных интересов. Худшим вариантом было бы издание новых нормативных актов государством, направленных на изменение закрепленных в законах и соглашениях принципов неухудшения экономического положения инвесторов. В результате мы получили бы не приток, а отток инвестиций, бегство капитала из отрасли.
Важнейшее значение приобретает сейчас разработка нормативных актов, направленных на учет национальных интересов России, а также развитие глобальных процессов сотрудничества с зарубежными партнерами в решении технических, технологических, экономических, экологических и социальных проблем. Прежде всего это участие иностранных компаний через акции, а не непосредственно через недропользование. Это также соблюдение принципов взаимности.
Из последних проблем важное значение приобретает ускоренный переход на более эффективные и апробированные в мире унифицированные нормы учета полезных ископаемых, стандарты и правила в горном производстве, охране окружающей среды, технике безопасности, ведении статистической и коммерческой отчетности.
Важным моментом является необходимость перестройки, направленной на создание более открытой, прозрачной для получения геологической, коммерческой и иной информации, более прозрачной системы учета и отчетности коммерческих и государственных предприятий, организаций и учреждений. Все это будет формировать более конкурентоспособную российскую горнодобывающую промышленность.
Вместе с тем должна быть не утрачена, а сохранена отраслевая специфика в горных отношениях, закрепленная в законодательстве об отчислении на воспроизводство МСБ, налогах и платежах по соглашениям о разделе продукции, системе страхования возможных рисков и др.
Планируемые и уже принятые нормативные акты в налоговом законодательстве, решая задачу любыми способами увеличить бюджетные поступления, могут серьезно повлиять на развитие горных отношений.
В целом для совершенствования горных отношений должен быть задействован весь комплекс законодательства: горного, земельного, гражданского, финансового и экологического.
Анализ зарубежного законодательства показывает, что в последние десятилетия горное законодательство зарубежных стран существенно изменилось, приспосабливаясь к новым реалиям. Этот процесс показывает, что в большинстве зарубежных стран сохраняется принцип государственной собственности на недра. Сохраняется и укрепляется функция государственного управления недропользованием, особенно в ФРГ, Франции, в целом в странах Европейского сообщества. Современная ситуация заставила многие страны принять в последние годы законодательные акты о политике в области минерально-сырьевого комплекса либо о стратегии в области развития топливно-энергетических ресурсов и порядке их использования в своих странах. Тенденция развития этого законодательства привела к развитию интеграции и выделению таких новых отраслей в этом законодательстве, как отрасль законодательства о нефти и газе, радиоактивных полезных ископаемых.
Одним из важных вопросов для России является упорядочение горного законодательства путем его кодификации. Основным направлением развития могла бы стать разработка Горного кодекса РФ либо Кодекса о недрах, о разработке которых автор ставил вопрос еще на Международном семинаре по горному праву в 1996 г. в Красноярске.
Горный кодекс РФ позволил бы расширить сферу регулирования горных отношений, и прежде всего за счет детального регулирования предлагаемых в статье отношений, в том числе отношений по рациональному использованию недр; государственному контролю в области проектирования и строительства горных предприятий; в повышении роли государственной экспертизы программ и проектов по изучению и использованию недр.
Кодекс позволит закрепить необходимые права и предоставить гарантии недропользователям в защите прав и законных интересов в разработке недр, урегулировать отношения по порядку создания, деятельности и ликвидации горных предприятий, при переходе прав пользования участками недр от одного предпринимателя к другому, урегулировать правовой режим имущества горного предприятия, порядок его отчуждения, залога, передачи во временное управление, регулирование требований антимонопольного законодательства в горных отношениях.
Он сможет детально урегулировать всю область отношений системы конкурсного отбора претендентов на получение лицензии на пользование недрами, включая определение видов конкурсов и условий их проведения, подготовку материалов к конкурсу, порядок предоставления заявок, возможного их отклонения, а также о задачах и полномочиях конкурсных комиссий, механизм проведения конкурсов и порядок принятия ими решений.
Предусмотреть судебное рассмотрение споров при принудительном изъятии лицензий, распространение на концессионные отношения норм гражданского законодательства при решении вопросов расторжения, изменения или ограничения; на отношения, предусмотренные концессионным законодательством, и защиту прав недропользователей по таким делам в судах. Значительно расширить права горных предприятий в обращении к судебным органам при рассмотрении споров по вопросам использования и охраны недр, а также возможности обращения к третейскому суду и международному арбитражу.
Недропользование и экологическая безопасность
Более детально должны быть урегулированы отношения в области экологической безопасности недропользования, уточнены в соответствии с современными требованиями отношения по государственному надзору и контролю за использованием и охраной недр.
Чтобы достигнуть устойчивого роста, соотносимого с потребностями и границами возможностей природы, мы должны обеспечить связь между экологической и экономической политикой на всех правительственных уровнях и во всех секторах экономики. Законодатели мучительно ищут средства для улучшения экологической безопасности в стране, и особенно при причинении ущерба природе недропользованием.
В зарубежных странах накоплен значительный опыт по стимулированию рационального природопользования и охраны природы. Государственное регулирование состояния среды становится элементом постоянного воздействия на экономическую деятельность и техническое развитие практически всех производственных отраслей. Действия государства в значительной мере облегчают частному бизнесу приспособление к возрастающим расходам по охране окружающей среды. Практикуются различные экономические рычаги, в частности налоговые льготы, ссуды на покрытие природоохранных затрат, субсидии на проведение природоохранных мероприятий, политика ускоренной амортизации природоохранного оборудования. В Японии наряду с установлением экологических стандартов и нормативов, административным регулированием качества окружающей среды применяются временные налоговые и амортизационные льготы для стимулирования установки очистных сооружений.
Положительный опыт стимулирования рационального природопользования и охраны окружающей среды, накопленный за рубежом, может быть использован в практике нашей страны для совершенствования экономического механизма рационального природопользования.
Экологическая уязвимость акваторий северных морей и существенные экологические риски деятельности по геологическому изучению и добыче нефти и газа на континентальном шельфе требуют последовательной реализации принципа приоритета сохранения биоресурсов акваторий перед добычей нефти и газа. При подготовке условий пользования недрами (методы, виды и сроки работ на участке недр) в законодательстве должен быть реализован подход, при котором орган государственной власти - распорядитель недр обязан учитывать экологические нормативы (нормативы загрязнения, предельно допустимого воздействия), оценки ущерба планируемой деятельности, возможности проведения компенсационных мероприятий, при этом весь комплекс прав и обязанностей загрязнителя (в том числе право собственности на отходы бурения) должен быть законодательно закреплен за недропользователем.
Представление земельных участков для недропользования
В законодательстве о недрах и земельном законодательстве осталась не урегулированной проблема предоставления земельных участков для недропользования. В Законе "О недрах" указывается, что предоставление лицензии на пользование недрами осуществляется при наличии согласия собственника земельного участка, землепользователя или землевладельца на предоставление соответствующего земельного участка для проведения работ, связанных с геологическим изучением и иным использованием недр, и после утверждения проекта проведения указанных работ.
Что касается использования земельного участка для горных работ, связанных с добычей полезных ископаемых, то тут хотя и говорится о необходимости согласия на предоставление земельного участка согласно установленному порядку изъятия земельных участков, но он осуществляется в бесспорном порядке исходя из государственной или муниципальной надобности. К сожалению, Закон не связывает вопросы изъятия с ценностью земель, в том числе и ценных сельскохозяйственных земель. Я думаю, нам следовало бы учесть опыт США в Законе "О многоцелевом использовании земель" с его обязанностью сопоставлять цену потери участка с ценой будущей выгоды его от недропользования и, во всяком случае, установить иную последовательность решения о выделении земельного участка, чем та, которая существует сейчас. В этом случае будет повышаться ответственность пользователя недр и соблюдаться принцип приоритета особо охраняемых земель, что, во-первых, выведет их от усмотрения местных органов, во-вторых, поставит на законодательную основу и, в-третьих, позволит серьезнее контролировать проведение работ по приведению земель в соответствие с нормами рекультивации.
|
Из за большого объема этот материал размещен на нескольких страницах:
1 2 3 4 |
