О подготовке свода законов Российской Федерации (стр. 3 )

Государственная комиссия осуществляет общее руководство подготовкой Свода законов, утверждает схему, основные принципы формирования, правила подготовки. Она же принимает решение о включении или невключении (полностью или частично) нормативных правовых актов в актуальном состоянии в Свод законов, а также вносит в установленном порядке предложения о признании утратившими силу нормативных правовых актов и т. д.

При государственной комиссии должна быть образована Рабочая комиссия по подготовке и изданию Свода законов Российской Федерации, состав которой утверждается Президентом. Ее задача - осуществление координации работы по отбору и обработке нормативных правовых актов, подлежащих включению в Свод законов.

Проект предусматривает участие в подготовке Свода законов федеральных органов исполнительной власти, а также палат Федерального Собрания, Администрации Президента и Аппарата Правительства Российской Федерации, Конституционного Суда Российской Федерации. Существенная роль в организации работы отводится Министерству юстиции Российской Федерации. Вместе с Главным государственно - правовым управлением Президента Российской Федерации Минюст России координирует все формы деятельности федеральных органов исполнительной власти по подготовке Свода законов, осуществляет методическое руководство этой работой.

Как отмечалось на совещании - семинаре в Министерстве юстиции Российской Федерации в марте 1997 г., Минюст России должен готовить проекты планов создания Свода законов и отдельных его разделов, в соответствии с которыми должно осуществляться формирование материалов каждого раздела Свода, с указанием стадий и сроков проведения этой работы; проводить совещания, семинары и другие организационные мероприятия с представителями заинтересованных федеральных органов исполнительной власти с обсуждением на них предложений по структуре Свода и его разделов, формированию нормативного корпуса Свода законов, внесению в отобранные акты изменений и дополнений или признанию их утратившими силу, а также по иным вопросам, связанным с подготовкой Свода.

В работе по подготовке и изданию Свода законов значительная роль отводится научным учреждениям, которые должны осуществлять:

- выработку научной концепции схемы Свода законов Российской Федерации;

- подготовку методических материалов по вопросам составления разделов Свода, подготовки проектов актов, подлежащих включению в Свод, признания нормативно - правовых актов утратившими силу, внесения в них изменений и дополнений;

- рецензирование подготовленных материалов и др.

Координацию деятельности научных учреждений по участию в подготовке Свода законов осуществляет Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. По согласованию с другими научными учреждениями институт вырабатывает координационный план участия научных учреждений в подготовке проектов актов, подлежащих включению в Свод.

Таковы в обобщенном виде методологические, правовые и организационные основы деятельности по созданию Свода законов Российской Федерации, а фактическое ее осуществление должно быть следующим.

В качестве первого этапа признано необходимым провести инвентаризацию всех действующих, формально не отмененных нормативных правовых актов в целях формирования их хронологического собрания. Министерству юстиции Российской Федерации и Главному государственно - правовому управлению Президента Российской Федерации было поручено в этой связи осуществить инвентаризацию федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации, нормативных постановлений Правительства Российской Федерации, иных нормативных актов, а также нормативных актов Союза ССР, продолжающих действовать на территории Российской Федерации. На втором этапе должна быть осуществлена систематизация действующих нормативных правовых актов, подготовка их для включения в Свод законов и формирование нормативного корпуса Свода законов в соответствии с установленными схемой и принципами.

Для активизации начатой работы по подготовке Свода законов, повышения ее эффективности издан Указ Президента Российской Федерации от 01.01.01 года N 170, которым Министерству юстиции Российской Федерации и Главному государственно - правовому управлению Президента Российской Федерации предложено приступить к формированию нормативного корпуса Свода законов, а федеральным органам исполнительной власти поручено подготовить и представить в Министерство юстиции Российской Федерации и Главное государственно - правовое управление Президента Российской Федерации предложения:

- о признании утратившими силу нормативных актов;

- о внесении в нормативные акты изменений и дополнений;

- о необходимости проанализировать нормативные акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации с пометкой "Для служебного пользования", устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций и общественных объединений, а также права, свободы и обязанности граждан и порядок их реализации, и представить заключения о целесообразности опубликования тех или иных актов.

Кроме того, в Министерство юстиции Российской Федерации и Главное государственно - правовое управление Президента Российской Федерации поручено представить предложения:

- об укрупнении нормативных актов путем включения в них нормативных актов и их отдельных норм, действующих в соответствующих отраслях законодательства;

- о разработке проектов нормативных актов, необходимых для восполнения пробелов, имеющихся в федеральном законодательстве.

Координация работы, связанной с формированием нормативного корпуса Свода законов, в части, касающейся федеральных законов, нормативных актов Правительства Российской Федерации, законодательных и иных нормативных актов высших органов государственной власти и управления РСФСР, а также Союза ССР, продолжающих действовать на территории Российской Федерации, возложена на Министерство юстиции Российской Федерации, а в части, касающейся нормативных актов Президента Российской Федерации, - на Главное государственно - правовое управление Президента Российской Федерации.

Работа, связанная с подготовкой и изданием Свода законов как официального систематизированного, полного, постоянно обновляемого собрания действующих нормативно - правовых актов Российской Федерации, носит долговременный характер, предполагает решение многих теоретических и практических задач. Особо следует отметить, что она находится в непосредственной взаимосвязи с повседневной работой по систематизации законодательства. Важнейшая ее часть - ревизия законодательства, приведение действующих нормативно - правовых актов в соответствие с позднее принятыми законодательными актами. Весьма актуальна эта задача для подзаконных правовых актов, в частности актов Президента Российской Федерации, которыми регулируется широкий круг отношений в различных сферах общественной жизни и чей удельный вес в массиве нормативных правовых актов значителен.

Большая государственная и общественная значимость регулируемых актами Президента Российской Федерации отношений обусловливает необходимость совершенствования нормотворческой практики в данной области. В этой деятельности имеются существенные недостатки. При подготовке проектов актов Президента Российской Федерации не всегда учитывается необходимость четкого их разграничения на указы и распоряжения, тогда как между этими правовыми актами имеются существенные различия. Указ может иметь нормативный характер; издавая этот акт, Президент Российской Федерации реализует свои конституционные полномочия, тогда как распоряжение - акт оперативно - организационного характера, предусматривающий решение конкретных вопросов.

На практике эти различия не всегда учитываются. Порой распоряжения принимаются по вопросам, решение которых должно оформляться указами, а указы издаются по частным, второстепенным с точки зрения полномочий Президента вопросам.

Нередко на рассмотрение Президента вносятся проекты указов и распоряжений по вопросам, решение которых относится к компетенции Правительства, федеральных органов исполнительной власти. Такую практику нельзя признать обоснованной. Большое значение приобретает в этой связи вопрос об упорядочении издания и систематизации актов Президента Российской Федерации.

В систематизации подзаконных нормативно - правовых актов вообще и актов Президента в частности в настоящее время имеются существенные недостатки. Содержащиеся в них устаревшие правовые нормы своевременно не пересматриваются, имеющиеся противоречия не устраняются. Осложняет положение и узкий, несистемный подход к принятию новых актов, нередко они издаются по одним и тем же вопросам, а продолжительность их действия не превышает порой одного месяца.

Вследствие этих и других недостатков нормативный массив перегружен "неработающими" актами и в то же время имеет множество пробелов, что затрудняет правовое регулирование и пользование. Сложившаяся ситуация объясняется многими причинами и прежде всего тем, что сама деятельность по упорядочению нормативных правовых актов, приведению их в соответствие с позднее принятыми актами бессистемна. Недостаточное внимание уделяют этой проблеме и федеральные органы исполнительной власти. Как показывает практика, многие из них не проявляют инициативы в постановке вопросов об упорядочении законодательства, создании добротной правовой базы в сферах собственной деятельности, в частности, редко вносят предложения о признании утратившими силу, изменении и дополнении актов Президента Российской Федерации в связи с их несоответствием позднее принятым актам. Существенным недостатком является и низкое качество предлагаемых решений.

Неупорядочено употребление таких терминов, как "исключить" и "признать утратившими силу". В некоторых актах используется термин "отменить". Иногда данные термины употребляются в одном и том же акте. Примечательным в этом отношении является Указ Президента Российской Федерации "О признании утратившими силу и об отмене решений Президента Российской Федерации в части предоставления таможенных льгот" от 6 марта 1995 года N 244 (Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, N 11, ст. 967).