Отдельные практические аспекты предоставления платных услуг и выполнения платных работ в бюджетных учреждениях (стр. 2 )

Например, федеральное законодательство гарантирует бесплатное получение дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, начального профессионального образования, а также на конкурсной основе среднего профессионального, высшего профессионального и послевузовского профессионального образования, но не гарантирует бесплатного получения дополнительного образования*(17). Следовательно, в рамках государственного или муниципального задания бюджетное учреждение не вправе оказывать за плату указанные выше бесплатные виды образования, но может предоставлять за плату дополнительное образование.

Другой пример можно привести из сфер социального обслуживания населения. В соответствии с федеральным законодательством право на бесплатное получение социального обслуживания в объемах государственных стандартов имеют граждане, не способные к самообслуживанию в связи с преклонным возрастом, болезнью, инвалидностью, не имеющие родственников, которые могут обеспечить им помощь и уход, если среднедушевой доход этих граждан ниже прожиточного минимума, установленного для субъекта РФ, в котором они проживают; граждане, находящиеся в трудной жизненной ситуации в связи с безработицей, стихийными бедствиями, катастрофами, пострадавшие в результате вооруженных и межэтнических конфликтов; несовершеннолетние дети, находящиеся в трудной жизненной ситуации*(18). Следовательно, для всех остальных категорий граждан социальное обслуживание может предоставляться за плату.

Важный момент заключается в том, что, если учредитель включает в государственное или муниципальное задание бюджетному учреждению оказание той или иной услуги, он должен в том или ином объеме финансировать это: в соответствии с федеральным законодательством ситуация, когда услуга в задании присутствует, а учредитель не финансирует ее оказание, недопустима*(19). Когда услуга, присутствующая в задании, оказывается потребителю за плату, речь идет о том, что это финансируется из двух источников - бюджета и кармана потребителя, для потребителя услуга является частично платной. Такая практика очень широко распространена в разных сферах - культуре, дополнительном образовании, социальном обслуживании. Например, определенная часть (как правило, большая) расходов театра на прокат театральных постановок финансируется за счет субсидии, предоставляемой театру учредителем для выполнения государственного или муниципального задания, а другая часть - за счет продажи билетов. Другой пример - деятельность музыкальных школ, школ искусств, других учреждений дополнительного образования, где плата за обучение покрывает только небольшую часть затрат на оказание услуг. Формально учредители бюджетных учреждений имеют право не включать эти услуги в свое задание, предлагая учреждениям оказывать их за полную плату, но, как правило, они не пользуются этим правом, отдавая отчет в том, что в этом случае услуга просто-напросто станет недоступной для большинства получателей или что это может вызвать социальную напряженность. Более того, учредители, обладающие достаточными бюджетными ресурсами и возможностями, нередко идут на то, чтобы "по доброй воле" полностью финансировать оказание определенных социально значимых услуг, например услуг спортивных секций для детей, в рамках своего задания - в этом случае плата с потребителей учреждением не берется.

Как определять стоимость платных услуг или платных работ

В соответствии с федеральным законодательством о некоммерческих организациях порядок определения платы за услуги или работы, оказываемые или выполняемые бюджетным учреждением как сверх государственного (муниципального) задания, так и в его рамках, устанавливается соответствующим органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, если иное не предусмотрено федеральным законом*(20). При анализе этой формулировки необходимо обратить внимание на следующие моменты.

Во-первых, на сегодняшний день упоминаемых "иных" федеральных законов, каким-либо образом ограничивающих данное положение, не существует.

Во-вторых, в данном положении речь идет об установлении порядка определения размера платы, а не самого размера платы. И здесь важно обратить внимание на существующую разницу в правовом положении между государственными и муниципальными бюджетными учреждениями. Согласно федеральному законодательству о местном самоуправлении к полномочиям органов местного самоуправления относится установление тарифов на любые услуги или работы, оказываемые или выполняемые любыми муниципальными учреждениями, в том числе и бюджетными*(21). В то же время в отношении государственных учреждений государственному регулированию подлежат цены только на тот ограниченный перечень социально значимых услуг и работ, который определен Правительством РФ*(22). Например, такому регулированию подлежат услуги, оказываемые государственными учреждениями социального обслуживания. Таким образом, согласно букве закона порядок определения платы за услуги или работы муниципального бюджетного учреждения должен предусматривать, что цена (тариф) на услугу или работу устанавливается органом местного самоуправления, а порядок определения платы за услуги или работы государственного бюджетного учреждения - что она устанавливается органом государственной власти только в том случае, если цена (тариф) на эту услугу или работу подлежит государственному регулированию. В другом случае порядок не должен предусматривать непосредственное установление органом государственной власти цены (тарифа) на услугу или работу.

Также следует обратить внимание на следующий момент. В соответствии с федеральным законодательством о некоммерческих организациях бюджетные учреждения вправе оказывать услуги за плату для граждан и юридических лиц "на одинаковых при оказании одних и тех же услуг условиях"*(23). Это положение крайне неоднозначно, в силу того что в федеральной нормативной правовой базе отсутствует определение того, что должно считаться "условием оказания услуги". Прежде всего очень актуален вопрос: является ли цена услуги условием ее оказания или к условиям относится только качество услуги, ее объем, порядок оказания? Если учредитель или контролирующие органы относят цену услуги к условиям ее оказания, отсюда следует вывод, что цена платной услуги не должна превышать (а если судить строго, то равняться - условия ведь должны быть равными) нормативной стоимости такой же услуги, которая оказывается бюджетным учреждением в рамках государственного или муниципального задания.

Проанализируем, как обстоит дело на практике, и возьмем для этого несколько примеров как федерального, так и регионального и муниципального уровня.

Порядок определения платы за услуги и работы - пример федерального уровня

В качестве примера федерального уровня рассмотрим порядок определения платы за услуги и работы, оказываемые или выполняемые бюджетными учреждениями, находящимися в ведении Минфина*(24).

В документе говорится, что данный порядок разработан в целях установления единого подхода к формированию платы за услуги или работы различными бюджетными учреждениями, в отношении которых Минфин осуществляет функции и полномочия учредителя. В соответствии с порядком размер платы за услуги (работы) утверждается руководителем учреждения на основании следующих факторов:

1. Установленные нормативными правовыми актами РФ цены (тарифы) на соответствующие платные услуги (работы) по основным видам деятельности учреждения (при наличии). Здесь как раз идет речь о тех случаях, когда бюджетное учреждение оказывает услуги или выполняет работы, цены (тарифы) на которые подлежат государственному регулированию.

2. Размер расчетных и расчетно-нормативных затрат на оказание учреждением платных услуг (работ) по основным видам деятельности, а также размер расчетных и расчетно-нормативных затрат на содержание имущества учреждения с учетом анализа фактических затрат учреждения на оказание платных услуг (работ) по основным видам деятельности в предшествующие периоды; прогнозной информации о динамике изменения уровня цен (тарифов) в составе затрат на оказание учреждением платных услуг (работ) по основным видам деятельности, включая регулируемые государством цены (тарифы) на товары, работы, услуги субъектов естественных монополий; анализа существующего и прогнозируемого объема рыночных предложений на аналогичные услуги (работы) и уровня цен (тарифов) на них; анализа существующего и прогнозируемого объема спроса на аналогичные услуги (работы). Иными словами, если цена (тариф) на услугу или работу не подлежит государственному регулированию и уже не установлена каким-либо имеющимся нормативным правовым актом, при определении размера платы нужно обеспечивать, чтобы эта цена:

- отражала фактические и прогнозные затраты учреждения на оказание услуги или выполнение работы, включая расходы на содержание имущества;

- была конкурентной по отношению к ценам на эту услугу или работу у других поставщиков;

- соответствовала спросу на услугу.

Последнее положение не напрямую, но в определенной степени говорит о том, что бюджетное учреждение вправе закладывать в цену услуги некоторую прибыль, если на услугу или работу ожидается достаточный спрос.

Вместе с тем в документе содержится положение, согласно которому плата за платные услуги или работы определяется по согласованию с Минфином, и здесь содержится определенное противоречие. Если цена (тариф) на услугу или работу подлежит государственному регулированию и уже установлена каким-либо имеющимся нормативным правовым актом, в таком согласовании нет смысла. А если не подлежит, согласование фактически является неправомерным государственным регулированием цен (тарифов) на услуги или работы. Конечно, многое здесь зависит от того, что считать согласованием, но очевидно, что в данной ситуации имеется в виду именно получение руководителем бюджетного учреждения согласия учредителя на установление того или иного размера платы. Тем не менее следует отметить, что, даже если бы в рассматриваемом документе не было такого положения, все равно неформальные способы давления на решения руководителя бюджетного учреждения у учредителя имеются, ведь именно учредитель бюджетного учреждения назначает руководителя на его должность, заключая с ним трудовой договор, и снимает его с этой должности.