Отдельные практические аспекты предоставления платных услуг и выполнения платных работ в бюджетных учреждениях (стр. 1 )

Отдельные практические аспекты предоставления платных услуг и выполнения платных работ в бюджетных учреждениях

Тема оказания платных услуг и выполнения платных работ в бюджетном учреждении вызывает большой интерес у наших читателей. Само по себе "зарабатывание денег" является весьма важным аспектом жизнеобеспечения как учреждения в целом, так и его сотрудников. Кроме того, произошедшее реформирование государственных и муниципальных учреждений, в частности модернизация бюджетных учреждений, превращение их в бюджетные учреждения "нового типа", в качестве одного из своих лозунгов выдвигало увеличение свободы и самостоятельности этих учреждений в получении внебюджетных доходов. Рассмотрим ряд практических вопросов, связанных с этой темой и относящихся к специфике правового положения бюджетных учреждений.

В чем разница между платными услугами и платными работами?

В соответствии с федеральным законодательством о некоммерческих организациях бюджетные учреждения имеют право "оказывать платные услуги" и "выполнять платные работы"*(1). Возникает вопрос, в чем разница между услугами и работами?

В действующем федеральном законодательстве эти понятия четко не определены и не разведены. Определить различия между ними можно лишь на основании положений бюджетного законодательства, предъявляющих требования к содержанию государственного или муниципального задания*(2). В частности, согласно этим положениям услуга отличается от работы тем, что у услуги имеются конкретные потребители (физические или юридические лица), она оказывается в определенном порядке и в ее отношении в государственном или муниципальном задании могут устанавливаться предельные цены (тарифы) для оплаты потребителями. Таким образом, можно сделать вывод, что платной работой можно назвать ту деятельность бюджетного учреждения, которая оплачивается неким заказчиком не ради собственных нужд, а ради нужд третьих лиц или общества в целом, то есть заказчик этой деятельности не является ее непосредственным потребителем. Например, работой можно считать выполнение бюджетным учреждением научного исследования по заказу органа власти, не являющегося учредителем этого учреждения. Вся остальная платная деятельность учреждения, когда заказчик деятельности и ее потребитель совпадают в одном лице, может быть отнесена к платным услугам. Безусловно, такой подход по разграничению данных понятий не лишен субъективизма, но это то, с чем, как говорится, "приходится жить" в условиях отсутствия определенности с этими понятиями в действующем федеральном законодательстве.

Какие услуги (работы) бюджетное учреждение имеет право оказывать (выполнять) на платной основе вне рамок государственного или муниципального задания?

Согласно федеральному законодательству о некоммерческих организациях бюджетные учреждения вправе сверх установленного государственного или муниципального задания, а также в случаях, определенных федеральными законами, в пределах установленного государственного (муниципального) задания выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основным видам деятельности, предусмотренным его учредительным документом, в определенных сферах для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании одних и тех же услуг условиях*(3). Понятие "сверх задания" в законодательстве не раскрывается, однако здесь можно считать, что речь идет либо о тех услугах или работах, которые не входят в задание, либо об услугах или работах, которые входят в задание, но объем которых превышает объемные показатели задания. Например, если учреждение получает задание от учредителя на оказание той или иной услуги определенному числу потребителей, потребителям, выходящим за это число, данная услуга уже может предлагаться на платной основе. Это относится и к услугам, которые в соответствии с законодательством должны оказываться бесплатно, поскольку обеспечение бесплатности тех или иных услуг является обязанностью не самих учреждений, а органов государственной власти и органов местного самоуправления, то есть учредителей бюджетных учреждений, устанавливающих для них государственные и муниципальные задания. Так, например, организация бесплатного и общедоступного дошкольного образования является полномочием органов местного самоуправления муниципального района и городского округа*(4).

Сферы, в которых учреждение может оказывать платные услуги или выполнять платные работы, определены этим же законодательством - это сферы науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также иные сферы*(5). Последняя формулировка в этом положении ("иные сферы") по сути снимает какие-либо ограничения для бюджетного учреждения в выборе сфер, где оно может оказывать платные услуги (выполнять платные работы). Отметим, что это отличает бюджетные учреждения от автономных - последние могут осуществлять свою деятельность только в ограниченном перечне сфер*(6).

Вместе с тем следует учитывать, что всем чем угодно бюджетное учреждение тем не менее заниматься не может. Как сказано выше, платные работы или услуги должны относиться к его основным видам деятельности, зафиксированным в уставе. При этом формулировка основных видов деятельности в уставе не так проста, как это может показаться на первый взгляд. Какие же виды деятельности бюджетного учреждения должны считаться основными? Четкого ответа на этот вопрос в федеральной нормативной правовой базе не существует. С одной стороны, основным видом экономической деятельности некоммерческой организации является тот вид, в котором по итогам предыдущего года было занято наибольшее количество работников организации*(7). С другой стороны, основной деятельностью бюджетного и казенного учреждений признается деятельность, непосредственно направленная на достижение целей, ради которых они созданы*(8). Целью же создания бюджетного учреждения согласно федеральному законодательству является обеспечение реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления*(9). Пожалуй, ориентация на цели создания бюджетного учреждения наиболее критична для решения вопроса, какие платные услуги (работы) учреждение имеет право оказывать (выполнять), а какие - нет. Рассмотрим этот вывод на практических примерах.

Предположим, что муниципальное бюджетное учреждение дополнительного образования детей (скажем, станция юных техников) собирается оказывать населению услуги по ремонту велосипедов, скутеров и другой подобной техники. Данная услуга не является образовательной, и поэтому она не может быть отнесена к основным видам деятельности учреждения, если считать, что учреждение создано в целях реализации полномочия органа местного самоуправления по организации предоставления дополнительного образования детям*(10). В этом случае такая деятельность, как ремонт техники, просто-напросто не может присутствовать в уставе учреждения в качестве основного вида деятельности, так как она не соотносится с целями его создания. Поэтому оказание бюджетным учреждением этой услуги для населения на платной основе будет считаться неправомерным.

То же самое можно сказать и о ситуации, когда это учреждение решит оказывать платные услуги дополнительного образования взрослым: в этом случае данная услуга также не может быть соотнесена с целью создания этого муниципального учреждения, заключающейся в организации предоставления дополнительного образования именно детям. Отметим, что в отношении взрослых их дополнительное образование считается профессиональным и является не вопросом местного значения, а полномочием органов государственной власти субъектов РФ*(11).

Таким образом, рассматриваемое муниципальное бюджетное учреждение может оказывать только услуги дополнительного образования детям. Однако существуют определенные возможности, чтобы обоснованно с правовой точки зрения оказывать не только услуги дополнительного образования и не только детям, если соотнести услугу с каким-либо иным вопросом местного значения. В частности, услугу по ремонту велосипедов и прочего спортивного инвентаря можно привязать к такому вопросу местного значения муниципального района или городского округа, как создание условий для организации досуга*(12) и обеспечение условий для развития физической культуры*(13). Однако для этого необходимо, чтобы эта "привязка" была явным образом отражена в перечне видов деятельности в уставе учреждения, например в следующей формулировке: "оказание услуг населению по ремонту спортивного инвентаря в целях создания условий для организации досуга и обеспечения условий для занятия физической культурой".

Кроме того, следует учитывать, что в уставе бюджетного учреждения должен содержаться исчерпывающий перечень видов деятельности, которые оно может осуществлять в соответствии с целями его создания*(14). Следовательно, никакие формулировки типа "а также иные виды деятельности, не запрещенные законом" здесь уже недопустимы. Поэтому очень важно при внесении изменений в устав очень тщательно продумать, какими видами деятельности учреждение не только занимается в настоящий момент, но и, возможно, будет заниматься в будущем, иначе с каждым появлением нового вида деятельности придется каждый раз менять устав.

Также отметим, что в отдельных отраслях, в частности в здравоохранении, специальными нормативными правовыми актами определяются те услуги, которые государственные и муниципальные медицинские учреждения, в том числе бюджетные, могут оказывать на платной основе*(15). К таким услугам, например, относятся установление индивидуального поста медицинского наблюдения при лечении в условиях стационара, применение лекарственных препаратов, не входящих в перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов, если их назначение и применение не обусловлено жизненными показаниями или заменой из-за индивидуальной непереносимости лекарственных препаратов, анонимное оказание услуг и т. д. Все это не входит в программу обязательного медицинского страхования, а следовательно, и в состав государственных или муниципальных заданий бюджетным учреждениям здравоохранения.

Какие услуги (работы) бюджетное учреждение имеет право оказывать (выполнять) на платной основе в рамках государственного или муниципального задания?

Как было указано выше, бюджетное учреждение в случаях, определенных федеральными законами, вправе оказывать платные услуги и выполнять платные работы в пределах установленного государственного или муниципального задания*(16). Возникает вопрос: о каких случаях, определенных федеральными законами, здесь может идти речь? Проблема заключается в том, что федеральное законодательство не содержит каких-либо прямых норм, что те или иные услуги или работы должны оказываться или выполняться для потребителей именно за плату. В частности, в справочно-правовой системе никаких ссылок на такие соответствующие федеральные законы не дается. Поэтому согласно закону ситуация, при которой учреждение в рамках задания от учредителя оказывает платные услуги или выполняет платные работы, вообще не может иметь места. Поэтому в практике приходится идти "от обратного": бюджетное учреждение может оказывать платные услуги или выполнять платные работы, если федеральное законодательство не гарантирует бесплатное получение тех или иных услуг или работ.