Предприниматели и органы власти в России: публично-правовой взгляд на правоотношения1 (стр. 2 )

Можно  классифицировать виды частно-государственное партнерства по нескольким признакам:

Типы частно-государственного партнерства (совместные вложения в уставный капитал организаций, соединение договоров с изданием публично-правовых актов, выделение ассигнований из средств Инвестиционного фонда и др.);

Правовые формы частно-государственного партнерства (инвестиционные соглашения, концессионные соглашения, соглашения о разделе продукции и др.);

Способы передачи риска (распределение прав и обязанностей в сфере строительства, собственности, эксплуатации, управления и др.);

Инструменты частно-государственного партнерства (гарантии государства, банковские кредиты, поддержка институтов развития, использование средств пенсионных фондов и др.).

Ммногоплановость самого явления пока не позволяет выстроить единую классификацию частно-государственного партнерства на основе единого критерия и использовать только адаптированную к юриспруденции терминологию.

Передача организациям государственных полномочий и имущества. «Приватизация государства» институтами гражданского общества – тенденция, сопровождающая политические реформы и реформы публичного управления в ряде стран XX века (США, Великобритания и другие)8. В России этот процесс можно наблюдать с начала 2000-ых годов. Одним из его направлений является замена лицензирования саморегулированием. Деятельность саморегулируемых организаций (СРО) – яркий пример негосударственного нормирования доступа организаций на экономический рынок, самостоятельного установления стандартов их деятельности, а также самостоятельного контроля СРО за рынком и привлечения нарушителей к ответственности.

Как указал Конституционный Суд РФ, Конституция РФ не запрещает государству передавать полномочия исполнительных органов власти негосударственным организациям, участвующим в выполнении отдельных функций публичной власти9.

Передача организациям государственных полномочий требует определенного правового механизма. В его структуре выделяются органы публичной власти, компетентные передавать государственные полномочия, а также требования к организациям, способным на осуществление государственных полномочий. Предприниматели должны быть способны к этому прежде всего с точки зрения организационно-правовых форм их работы – они должны уметь действовать не в частноправовых, а в публично-правовых формах. При этом саморегулирующееся объединение как высокоорганизованное сообщество способно самостоятельно нормировать общественные отношения, претворять их в жизнь, а также «принять на себя» публично-властные полномочия.

Важно правовое понимание объекта передачи: функции или полномочия или отдельные управленческие процессы. В литературе справедливо отмечается, что передаче организациям подлежат полномочия или отдельные управленческие процессы, заключающие в себе наименьшую государственную составляющую10. Правовой механизм включает в себя процедуры реализации организациями переданных государственных полномочий, их ответственность за нарушения порядка реализации и контрольные мероприятия государства, поскольку полностью освободиться от своих полномочий органы не вправе. Передача государственных полномочий ведет к возникновению многополярных правоотношений: между органами и организациями, между организациями и гражданами, которым, например, оказываются публичные услуги, между органами и гражданами. Возможны случаи «расщепления» государственных полномочий между органами и организациями. В частности, проведение антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов возложено, как на государство, так и на независимых экспертов. Правового наполнения требует и характеристика самого процесса: передача или делегирование полномочий или наделение ими. Так, федеральным законом на Государственную корпорацию по атомной энергии «Росатом» возложены отдельные государственные полномочия. На основании федеральных законов допускается передача организациям полномочия по сертификации, а также наделение подведомственных учреждений полномочиями органа кадастрового учета.

Правовой механизм делегирования государственных полномочий достаточно развит в немецком праве: по нему различаются организационная приватизация, функциональная приватизация (публичный аутсорсинг), абсолютный переход функции институтам гражданского общества и имущественная приватизация11. Определенный опыт Германии мог бы быть полезен и для России. В частности, использование в качестве оснований передачи государственных полномочий публично-правового договора (административного договора).

Передача частным лицам в управление государственного имущества довольно часто встречается в России в сфере культуры. Такая передача осуществляется на основе концессионных соглашений и административных актов органов власти. Эти правовые формы использовались, например, при передаче подмосковной усадьбы «Середниково» потомку и иконы Богоматерь Одигитрия из Русского музея церкви Александра Невского, расположенной на территории подмосковного коттеджного поселка «Княжье озеро». Во всех случаях процесс передачи имущества сопровождается подписание охранных грамот.

Нельзя путать разные форматы взаимоотношений бизнеса и власти: передачу государственных полномочий и частно-государственное партнерство. Распределение бюджетных средств между предпринимателями через уполномоченную государством организацию (осуществление ею так называемой сервисной функции) по назначению и сущности ближе всего к передаче полномочий. Поэтому в данном случае в отличие от частно-государственного партнерства должны использоваться преимущественно публично-правовые процедуры.

Из правовой доктрины, кроме того, исходит положение о том, что решение общественно полезных задач (к которым относится, например, управление публичными финансами) в частноправовых формах не допустимо. Нельзя передавать государственные полномочия специально создаваемому открытому акционерному обществу (ОАО). Для управления публичными финансами необходимо также избирать не частноправовые, а публично-правовые процедуры, в которых ОАО, например, действовать не может. Трудно согласиться с заместителем министра финансов С. Сторчаком, обосновывающим образование специализированного агентства при Правительстве РФ, для управления средствами резервного фонда и фонда национального благосостояния, а также государственным долгом. Неубедительно звучит его позиция о том, что эти полномочия не могут быть доверены Центральному банку и Государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)». «Сотрудникам этой организации (имеется в виду упомянутое агентство) не надо быть чиновниками, их функционал ближе к функционалу сотрудников инвестбанка, только работающего с существенными дополнительными ограничениями»12. Какой правовой акт определит статус этого агентства: федеральный закон как в случае с государственными корпорациями или подзаконный акт, и какой статус у него будет: орган, совет при органе, банк при органе? Вопрос остается открытым.

Саморегулирование как социальный механизм. Правовая природа актов саморегулирования. Экономический подход к пониманию саморегулирования противопоставляет силы рынка государственному регулированию общественных отношений13. С точки зрения юридического подхода саморегулирование представляет собой децентрализацию правового регулирования: самостоятельную деятельность профессионального сообщества по установлению и применению норм поведения своих членов. Экономический и юридический подходы к пониманию схожи, они пересекаются в определении сфер и результатов этой деятельности.

Федеральный закон о саморегулируемых организациях задал узкую сферу для саморегулирования: прежде всего, экономика и предпринимательство. В соответствии с ним саморегулирование – это деятельность субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности по разработке и установлению стандартов и правил указанной деятельности, а также контролю за соблюдением требований указанных стандартов и правил. Между тем саморегулирование возможно не только в сфере экономики и предпринимательства. Его можно наблюдать и в системе власти: саморегулирование политический партий, судейского и адвокатского сообществ, публичных территориальных коллективов. Теоретики права справедливо рассматривают саморегулирование широко, как социальный механизм упорядочения общественных отношений в различных сферах14. Его результатом с точки зрения права являются акты саморегулирования – один из видов социальных норм. В то же время узкий подход к пониманию саморегулирования в России имеет идеологическое обоснование. Во-первых, саморегулирование – этот тот самый предел государственного вмешательства в экономику, практическое применение в России теории «минималистского» государства. Во-вторых, саморегулирование субъектов предпринимательской деятельности – один из механизмов реализации идеи экономической демократии. Бывший депутата Государственной Плескачевский, в частности, полагает, что демократия в сфере экономики и предпринимательства: свобода выбора моделей поведения на рынке, реальная конкуренция, деятельность СРО, может повлиять на улучшение качества всей общественно-политической системы15.

По сравнению с правовым регулированием саморегулирование ценно для общества и государства тем, что профессиональные сообщества быстрее реагируют на изменение общественных отношений и мобильнее отражают их в соответствующих актах. Акты саморегулирования могут восполнять пробелы правового регулирования и конкретизировать нормативные правовые акты. Эффективность действия актов саморегулирования обусловлена их высокой легитимностью: поддержкой субъектами профессионального сообщества самостоятельно установленных правил поведения.

По замыслу российской реформы государственного управления саморегулируемые организации не могут уподобляться юридическим лицам, а также их союзам (ассоциациям). Поскольку саморегулируемые организации определяют правила доступа субъектов на рынок, осуществляют контроль и могут реализовывать определенные меры ответственности, встают вопросы: какая социально-правовая природа этих организаций, являются ли они «полугосударственными» или чисто общественными институтами? Признание в федеральном законе за саморегулируемой организацией статуса некоммерческой организации не дает ответа на эти вопросы. При этом надо учитывать и правомерную практику общественных отношений за пределами правового регулирования: существует несколько видов саморегулируемых организаций – это организации, названные в законодательстве; организации, не нашедшие регулирования вообще; а также организации, не названные саморегулируемыми организациями напрямую.