Предприниматели и органы власти в России: публично-правовой взгляд на правоотношения1 (стр. 1 )

, к. ю.н., доцент кафедры

конституционного и муниципального права НИУ ВШЭ

Предприниматели и органы власти в России: публично-правовой взгляд на правоотношения2

Политика тесно связана с экономикой. Политическую подоплеку имеют многие вводимые государством проекты экономического развития: частно-государственное партнерство, передача организациям властных полномочий, саморегулирование. На этапе принятия этих проектов не всегда продумывается правовой механизм их реализации. Юристам потом приходиться "ломать голову". И хотя эти меры затрагивают прежде всего отношения субъектов предпринимательской деятельности, для их оценки недостаточно частноправовых подходов, нужны еще публично-правовые. Более того, меры регулирования предпринимательства с политическим подтекстом трансформируют сам тип взаимоотношений бизнеса и власти в государстве. А в его оценках без публично-правового подхода совсем не обойтись.

Предприниматели и органы власти – субъекты урегулированных правом общественных отношений. Роль и место бизнеса в современном государстве предопределяется особыми качествами и функциями этой части гражданского общества. Предприниматели, преследуя в ходе своей деятельности цель извлечения прибыли, вносят вклад в общее благо: они движут социальное и экономическое развитие3. Поэтому предпринимательскому сообществу необходимы надлежащие гарантии права собственности и обеспечение свободы экономической деятельности.  Наличие особых интересов в сфере экономики отличает предпринимателей как часть общества от отдельных граждан и некоммерческих организаций. Этот факт предопределяет важность установления специальных процедур влияния организаций на деятельность органов власти (например, лоббизм).

В государственном влиянии на экономику и предпринимательство в современной России сохраняется тенденция относительного «давления», хотя есть немало примеров либерализации законодательства и правоприменительной практики. В одном из последних выступлений Уполномоченный по защите прав предпринимателей отметил, что экономическая конкурентная среда формируется в государстве не представителями бизнеса, а представителями власти. Поэтому правила поведения бизнеса зависят от государственной воли и общественных ожиданий4. Эта позиция показывает, что сильная роль и место государства в регулировании экономики сохраняются. Органы власти являются не только регуляторами общественных отношений, но и осуществляют контроль над бизнесом, управляют публичной собственностью.

Возникают вопросы: если органы власти вступают в отношения со своими подведомственными организациями (предприятиями и учреждениями), можно ли в данном случае вести речь об отношениях бизнеса и власти? Если эти организации оказывают услуги предпринимателям, будут ли спорные вопросы решаться в рамках отношений бизнеса и власти? Важно понимать, кто с кем вступает в отношения для того, чтобы определить применимые механизмы регулирования и правоприменения: прежде всего, публичноправовые или частноправовые.

Гражданский кодекс РФ не дает полного представления о субъектах со стороны бизнеса, вступающих в отношения с органами власти. На практике такими субъектами являются не только коммерческие и некоммерческие организации, их союзы и ассоциации. Для того чтобы институализировать всех возможных субъектов, вступающих в отношения с органами власти со стороны бизнеса, необходимо определить статусные  характеристики этих субъектов: цели на момент создания, функции на  данный момент, бенефициара выражаемых интересов. В отношениях с органами власти со стороны бизнеса могут состоять саморегулируемые организации, государственные корпорации, некоммерческие организации, в деятельности которых весомое место отдается цели извлечения прибыли. 

Таким образом, позиция субъекта во взаимоотношениях бизнеса и власти определяется не только его организационно-правовой формой, но и ролью в данный момент времени. Юридический взгляд на идентификацию субъектов  рассматриваемых отношений подлежит расширению. В правовой обиход (но не обязательно в правовое регулирование) могут входить такие понятия как «бизнес», «бизнес-сообщество», «бизнес-структура», «субъект экономической деятельности или предпринимательской деятельности», «предпринимательский союз». Понятие «субъект частного права» не полностью отражает роль и место в общественных отношениях обозначаемой им организации: оно сужает статус организации нормами и подходами цивилистики. В то же время публично-правовая составляющая в деятельности государственных корпораций или государственной компании, например, определяется отдельными федеральными законами. Федеральные законы индивидуального характера девальвируют значение этого источника права. Не слишком ли много изъятий из однородных правовых статусов организаций делается в российском законодательстве? Все это ослабляет правопорядок, который по природе не может быть разнородным.

Субъекты со стороны власти, вступающие в отношения с бизнесом, также не ограничиваются только органами публичной власти. Интересы государства в отношениях с предпринимателями могут представлять те же саморегулируемые организации и государственные корпорации. От лица власти зачастую действуют институты развития, организации, в уставном капитале которых есть публичная собственность, а также организации, которым в установленном порядке переданы государственные полномочия. Поэтому в правовой обиход могло бы войти и такое неформально-юридическое понятие как «власть».

Частно-государственное партнерство. В широком смысле партнерство предпринимателей и органов власти осуществляется в любых формах и сферах (социальное партнерство, публичные консультации и др.) и основывается на конституционно-правовой интерпретации. Партнерство складывается на основе взаимного доверия сторон, их сотрудничества в процессе установления и реализации мер государственного регулирования экономики. Предприниматели могут рассчитывать на необходимую для их деятельности информацию, которой владеют органы власти, а также на предсказуемость решений и действий (бездействия) государства5. В сфере налоговых отношений, например, частным случаем обязанности государства доверять организациям является презумпция добросовестности налогоплательщика6.

В России частно-государственное партнерство не рассматриваться как родовое понятие для обозначения любых форм сотрудничества предпринимателей и власти. Нормативные правовые акты и программные документы органов исполнительной власти задали его узкое содержательное значение. Частно-государственное партнерство стало прикладным экономико-правовым механизмом. И хотя федерального закона о частно-государственном партнерстве нет, региональное законодательство и муниципальные правовые акты конституируют его преимущественно в публично-правовом формате. В настоящее время активно идут дебаты о принятии федерального закона о государственно-частном партнерстве. Причем, и в литературе, и в правовом регулировании название этого понятия употребляются по-разному: государственно-частное партнерство или частно-государственное. Разница в названии может задавать акценты в содержательном наполнении самого явления.

В узком смысле частно-государственное партнерство характеризуется объединением частных и публичных – государственных и муниципальных ресурсов для реализации общественно полезных задач, которое возможно только в определенных сферах общественных отношений (из этих сфер, например, исключается реализация исключительных государственных полномочий) и при условии сохранения контрольных (надзорных) функций органов власти. При этом в большинстве случаев право собственности на создаваемый в ходе реализации партнерства объект должно сохраняться за государством. Правовыми признаками частно-государственного партнерства являются: преимущественно публично-правовой порядок осуществления, но при соблюдении гарантий свободы договора; многообразие юридических конструкций, порождающих это партнерство; использование в качестве правовых оснований конкретного партнерства не только нормативных, но и индивидуальных актов; развитие наряду с правовой институциональной инфраструктуры реализации партнерства.

К частно-государственному партнерству ошибочно относят: меценатство и благотворительность организаций, социальное партнерство, участие представителей бизнеса в подготовке нормативных правовых актов, реализацию предпринимателями государственных (муниципальных) контрактов о закупках, деятельность государственных корпораций. К частно-государственному партнерству не может относиться и полная приватизация, «когда правительство передает всю ответственность, риски и все вознаграждение за предоставленные услуги частному сектору» (даже если при этом сохраняется надлежащий контроль государства в сфере деятельности организации). В этом случае партнерство может существовать только на этапе передачи всего указанного организациям, а потом от такого партнерства ничего не остается.  Представляется, что с точки зрения правового подхода частно-государственное партнерство является не одномоментным действием, а длящимся состоянием. Для его создания необходимы обоюдные стремления и намерения сторон вкладывать ресурсы в достижение общественно полезных целей. В литературе отмечается, что к частно-государственному партнерству относятся особые экономические зоны7. Но это не совсем так: решение органов об их образовании и первоначальные институциональные мероприятия юридически представляют собой преимущественно односторонние властные акты.

Установление формата частно-государственного партнерства применительно к конкретным общественным отношениям позволяет правильно избирать методы правового регулирования и балансировать использование частноправовых и публично-правовых процедур. В частно-государственном партнерстве равным образом требуется обеспечивать интересы предпринимателей и государства. Таким образом, с точки зрения юриспруденции частно-государственное партнерство – понятийная оболочка (юридическая фикция), объединяющая ряд правовых институтов и механизмов, которые соответствуют выделенным правовым признакам взаимоотношений бизнеса и власти. На ее основе группируются (обособляются) однотипные правовые институты (юридические конструкции), которые могут иметь особенности правового регулирования.