Предприниматели и органы власти в России: публично-правовой взгляд на правоотношения1 (стр. 4 )

Право организаций на обращения – традиционная для России форма влияния предпринимателей на власть. В соответствии с Федеральным законом обращения делятся на предложения, заявления и жалобы. Организации направляют предложения к проектам публично-властных решений. Однако львиная доля обращений предпринимателей к власти связана с требованиями совершения уполномоченными органами определенных действия: предоставления статусов организациям, оказания им услуг, рассмотрения споров.

Влияние бизнеса на деятельность государства осуществляется не только на основе нормативных правовых актов, но развивается и по неформальному пути, который не во всех случаях может расцениваться как противоправный. Об этом свидетельствует не только неурегулированная правом сфера лоббизма. Слабая эффективность реализации права на обращения в соответствии с федеральным законом порождает неформальные практики: письма предпринимателей к должностным лицам через средства массовой информации, например, с просьбой не принимать какой-то закон. Формально неурегулированным является порядок встреч Президента РФ с представителями бизнеса. Хорошо это ли плохо? Вопрос открыт.

Органы власти стремятся к новому уровню взаимоотношений бизнеса и власти, судя по ряду программных документов19, Посланиям Президента РФ. Обосновывается идея «взаимного проникновения»: функционирование власти не только как индивидуального или группового субъекта, осуществляющего властные полномочия, но и как выстроенную сеть коммуникаций между органами и обществом20. С точки зрения конституционно-правовой идеологии многие формы взаимоотношений бизнеса и власти выходят за пределы провозглашенных в Конституции РФ непосредственной и представительной демократии. В настоящее время формируется консультативная и коммуникативная демократия, демократия соучастия, в том числе в достижении общественно полезных целей.

Экспертная деятельность предпринимателей. Эта деятельность является составной частью института независимой экспертизы. Ее результат, как правило, – экспертное заключение о качестве проекта публично-властного решения. Право на участие представителей организаций в качестве экспертов в обсуждении проектов актов не установлено конституционным законодательством. Нет и отдельного закона об экспертной деятельности, о работе экспертных советов при органах власти. Регулирование экспертной деятельности предпринимателей осуществляется, как правило, не через прямые гарантии организациям, а через определение процедурных моментов деятельности органов (например, формирование рабочих групп по подготовке законопроектов), от потребностей которых в реальности и стал зависим институт общественной экспертизы. Экспертно-совещательные структуры созданы при многих органах власти федерального и регионального уровней. Их деятельность наблюдается и в муниципальных образованиях. Однако нельзя назвать процедуры формирования и деятельности этих структур прозрачными. Попасть в них и быть выслушанными могут не все желающие. Экспертное сообщество реагирует адекватно: становится закрытым и «коррумпированным».

В отношении ряда организаций в законодательстве определяется их право на экспертизу проектов публично-властных решений: саморегулируемых организаций, торгово-промышленных палат, объединений работодателей. Несмотря на эти специальные указания, право на экспертизу проектов публично-властных решений принадлежит любой организации в порядке, определяемом применительно к конкретному виду экспертизы. Нормативными правовыми актами предусматривается возможность независимой экспертизы проектов, реализуемых в формате частно-государственного партнерства и в других случаях, которые требуют оценок предпринимателей, например, в сфере сертификации.

По своему предназначению некоторые виды независимой экспертизы специально введены как экспертизы, проводимые предпринимателями: антикоррупционная экспертиза,  экспертиза административных и технических регламентов, оценка регулирующего воздействия.

Нельзя говорить о праве вето организаций на проекты нормативных правовых актов, за которое ратует предпринимательское сообщество в современной России. А также о компенсации государством издержек предпринимателей, которые возникли в связи с действием нормативного правового акта, получившего отрицательную оценку бизнеса. Согласование интересов в ходе принятия законов осуществляется по правилам правотворческого процесса и его последствия влияют на общество и государство в целом. Гарантией права организаций на экспертизу могла быть обязанность органов власти размещать в открытом доступе все экспертные заключения, поступившие на тот или иной законопроект. Сохранность экспертного мнения предпринимателей можно обеспечить посредством процедуры размещения обсужденного проекта акта в Интернете за несколько дней до вынесения его на заседания уполномоченного органа и невозможности внести в него изменения и дополнения в этот период времени.

Публичные консультации с бизнесом в рамках оценки регулирующего воздействия в настоящее время формируют тесные партнерские отношения предпринимателей и власти в сфере обсуждения проектов нормативных правовых актов, которые вводят обременения на бизнес. Оценка регулирующего воздействия (ОРВ) проводится Министерством экономического развития РФ, а в связи с последними изменениями законодательства, будет проводиться всеми органами – разработчиками проектов21. ОРВ – трудоемкая, требующая экономико-правовых расчетов и прогнозирования процедура, а, следовательно, дорогостоящая. Охватить ею весь объем нормативного материала, конечно, не удастся. В то же время, судя по практике проведения ОРВ за этой процедурой большое будущее. Она одобряется «политической волей», достаточно востребована органами исполнительной власти, популярна у бизнеса, хотя пока преимущественно у крупных предпринимательских союзов (РСПП, ТПП РФ, «Деловая Россия», «ОПОРА России»): у них больше ресурсов и встроенности в диалог с властью. ОРВ демонстрирует лучшую институциональную адаптивность и, возможно, она скоро поглотит антикоррупционную экспертизу.

Разрешение споров между предпринимателями и органами власти. Правовой механизм разрешения споров между представителями бизнеса и органами власти включает в себя различные формы обеспечения и защиты права собственности и свободы предпринимательской деятельности: в административном порядке, в судебном порядке (включая Конституционный Суд РФ и Европейский Суд по правам человека), в досудебном порядке, если он предусмотрен в качестве обязательной процедуры урегулирования спора перед обращением в суд. За защитой своих прав и свобод предприниматели могут обратиться к Уполномоченному по правам человека в РФ и уполномоченным по правам человека в субъектах РФ, в различные правозащитные органы и организации, создаваемые государством (Совет при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека, Общественная палата РФ) и обществом (некоммерческие организации). Разрешение споров между предпринимателями и органами власти в сфере труда и занятости возможно в рамках механизма социального партнерства, хотя прямо он и не предусмотрен в качестве площадки, альтернативной судебному и административном разбирательству.

По мнению ряда экспертов, в Уголовном кодексе РФ слишком много состав преступлений в сфере предпринимательской деятельности22. Требует либерализации и уголовно-процессуальное законодательство, предусматривающее порядок привлечения к ответственности предпринимателей. Законодательные новеллы призваны оградить предпринимателей от возможности необоснованного возбуждения уголовного дела, а также защитить их права в ходе оперативно-розыскных мероприятий. По ряду составов преступлений экономической направленности (статьи 159 – 159.6, 160 165 Уголовного кодекса РФ) было предложено внести изменения в статью 20 Уголовно-процессуального кодекса РФ, в соответствии с которыми возбуждать уголовные дела будет возможно только при наличии заявления потерпевшего или его законного представителя. Исключением могут быть случаи, когда вред причинен интересам государства либо если предметом преступления явилось государственное или муниципальное имущество.

В настоящее время правовой механизм разрешения споров между представителями бизнеса и органами власти трансформируется. Об этом свидетельствуют намерения органов изменить тип отношений бизнеса и власти в соответствии с задаваемой моделью конституционно-правового развития. Эти отношения предполагается основывать на принципах доверия и партнерства между сторонами, соучастия предпринимателей и органов в принятии публично-властных решений и взаимных консультаций. Формируется определенный порядок разрешения споров между предпринимателями и саморегулируемой организацией как субъекта, которому фактически переданы государственные полномочия. Слабость судебной и правоохранительной системы России активизирует развитие несудебных процедур разрешения споров между предпринимателями и органами власти. Указом Президента РФ введена должность уполномоченного по защите прав предпринимателей. И уже появилась реальная практика его работы23. Формируются такие форматы разрешения споров между предпринимателями и органами власти как встречи представителей бизнеса с Президентом РФ, с должностными лицами, переговорные площадки на форумах, использование посредничества предпринимательских союзов. Но насколько последние форматы соответствуют идее правового государства? Вопрос остается открытым.

Таким образом, четкое уяснение статусных характеристик субъектов общественных отношений, целей и результатов их деятельности играет решающую роль в определении метода правового регулирования. Отношения между коммерческими организациями, по форме относимые к гражданскому и предпринимательскому праву, тем не менее, исходя из своего содержания, нередко требуют публично-правовых подходов к регулированию. В современной России эти отношения возникают в сферах частно-государственного партнерства, передачи организациям государственных полномочий, саморегулирования, влияния предпринимателей на публично-властные решения и их экспертной деятельности, разрешения споров между представителями бизнеса и власти.

1В данной научной работе использованы результаты, полученные в ходе выполнения проекта № 11-01-0024 «Бизнес и власть: конституционно-правовые формы взаимоотношений», реализованного в рамках Программы «Научный фонд НИУ ВШЭ» в 2012-2013 гг.».

2В данной научной работе использованы результаты, полученные в ходе выполнения проекта № 11-01-0024 «Бизнес и власть: конституционно-правовые формы взаимоотношений», реализованного в рамках Программы «Научный фонд НИУ ВШЭ» в 2012-2013 гг.».

3 См.: кономическая политика государства: оказывает ли Конституционный Суд воздействие на ее очертания? // Конституционно-правовые основы собственности и предпринимательства: проблемы реализации: сборник докладов. – М.: Институт права и публичной политики. 2010. С.23.

4 http://www. liberal. ru/articles/5926 (Дата обращения: 8 ноября 2012 г.).

5 См.: п.4.1. мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 01.01.01 г. // СЗ РФ. 2004. № 19 (часть 2).

6 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 01.01.01 // СЗ РФ. 1998. № 42.

7 См: Государственно-частное партнерство: понятие, содержание, правовое регулирование. Автореф. дисс… к. ю.н. М., 2011. С.10.

8 См.: Публичное право и экономика: курс лекций. М: Волтерс Клувер, 2011. С. 242.

9 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 01.01.01 г. // СЗ РФ. 2006. № 3.

10 См.: Административно-правовая природа государственных корпораций // Реформы и право. 2008. № 3. СПС «КонсультантПлюс».

11 См.: Делегирование государственных функций субъектам частного права // Правоведение. 2008. № 2. С.67.

12 См.: Как управлять резервами // Ведомости. 4 фев. 2013 г. С.6-7.

13 См.: лобализация и инфраструктура: новые тенденции во взаимоотношениях государства и бизнеса // Вопросы экономики. 2008. № 8. С. 87.

14 См.: Социальные основания права / . – М.: Норма. 2007. С.747.

15 См: II Всероссийский форум саморегулируемых организаций // Сайт Российского союза промышленников и предпринимателей // http://рспп. рф/announce/view/239 (Дата обращения: 7 февраля 2013 г.).

16 См.: , Переход от лицензирования к саморегулированию // Закон. 2011. № 11. С.111.

17 См.: , Корпоративное гражданство: концепции, мировая практика и российские реалии. – М.: Прогресс-Традиция, 2008. С.79-82.

18 См.: Социальное партнерство и опыт развития институтов гражданского общества. Опыт регионов и муниципалитетов. // Сайт Министерства экономического развития РФ. V Всероссийская конференция, 10 дек. 2010 г.  http://www. /minec/about/structure/depStrategy/doc20101210_025  (Дата обращения: 11 февраля 2013 г.)

19 См.: Распоряжение Правительства РФ от 01.01.01 г. «О концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» // СЗ РФ. 2008. № 47.

20 См.: Информационно-коммуникационные технологии взаимодействия исполнительной власти РФ и общества. Автореф. дисс… к. п.н., М.: 2009. С.8-9.

21 См.: Постановлением Правительства РФ от 2 мая 2012 г. № 000 «О мерах по совершенствованию подготовки нормативных паровых актов федеральных органов исполнительной власти устанавливающих не относящиеся к сфере технического регулирования обязательные требования // СЗ РФ. 2012. № 20. Ст.2530.

22 См.: Уголовная политика в сфере экономики: экспертные оценки. – М.: Фонд «Либеральная миссия», 2011. С.5

23 См.: орис Титов распределил помощников по отраслям // Коммерсант 21 авг. 2012 г. № 000 (4939).