Отчет о мероприятии (стр. 4 )

Контроль качества в рамках ОРВ предусматривает оказание ФОУР поддержки ведущему министерству в проведении ОРВ, а также выдачу рекомендаций по внесению изменений в ОРВ.  Как и в отношении рекомендаций, выносимых при контроле качества управления по результатам, одни министерства понимают процесс и его предпосылки и качественно проводят оценки ОРВ, принимая и выполняя рекомендации ФОУР, тогда как работа с другими министерствами идет труднее. Одна из специфических проблем заключается в том, что в органах государственного управления много юристов, которые не всегда обладают необходимыми знаниями и навыками для оценки социально-экономических воздействий и проведения макроэкономического моделирования.  В таких случаях ФОУР обращает особое внимание на эти проблемы, но не всегда способен их решить.  При контроле качества ОРВ используются те же шесть критериев, что и при контроле качества управления по результатам.

В последней части презентации г-н Шнайдер остановился на вопросах оценки и отчетности. Оценка проводится в целях обеспечения прозрачности и подотчетности перед парламентом и обществом, а также обеспечения результативности государственной политики в интересах общества. Результаты оценки служат основой для рационального управления, принятия решений на основе подтвержденных фактов и непрерывного обучения. При ретроспективной оценке изучаются последствия принятых мер для различных групп населения. При этом систематический сбор данных по всем учреждениям позволяет проводить горизонтальный анализ всех мер политики, ориентированных на отдельные целевые группы. Целевая аудитория отчетов ФОУР о проведенных оценках включает парламент (наиболее важная целевая аудитория); заинтересованные группы общественности/лоббистские группы; министерства; а также федеральное правительство. Важно точно определить тех, кому адресованы отчеты, чтобы должным образом сформировать их содержание. 

ФОУР ежегодно готовит два основных отчета – Годовой отчет о результатах деятельности федерального правительства и Годовой отчет о результатах внутренней оценки. 

Годовой отчет о результатах деятельности федерального правительства представляется ФОУР в Парламент до 31 октября и впоследствии используется парламентом и заинтересованной общественностью для обсуждения результатов БОР и как документ в рамках подотчетности власти перед обществом. Парламент также использует этот отчет при принятии решений о бюджете на следующий год.  ФОУР готовит это отчет  на основе отчетов, представляемых линейными министерствами до 31 мая и содержащих результаты собственных оценок министерств и декларации о достижении целей. Основываясь на этих материалах, ФОУР проводит контроль качества, стандартизацию, координацию и в конечном итоге составляет сводный отчет.  Официальный отчет, представляемый в парламент, содержит информацию о достижении целей на уровне подразделов бюджета (декларация о конечных результатах) и на уровне общих бюджетов (декларация о непосредственных результатах). Информация о достижении целей на оперативном уровне в парламент не представляется. 

Годовой отчет о результатах внутренней оценки представляет собой отчет об оценке проведенных мероприятий ОРВ. Оценка качества ОРВ должна проводиться в течение пяти лет после первоначальной ОРВ (т. е. она представляет собой краткое изложение обзора внутренних оценок) и предназначена для использования в ходе обсуждений в парламентском комитете по бюджету.  Государственные организации до 28 февраля представляют в ФОУР отчеты о проведении внутренней оценки за предыдущий год. На основе этих отчетов ФОУР осуществляет контроль качества, обобщает данные и готовит комментарии к представленным материалам, после чего составляет сводный отчет, который до 31 мая представляется в парламентский комитет.  При этом ставится цель сделать результаты внутренних оценок более прозрачными для членов парламента и общественности, а также обеспечить, чтобы они использовались в парламентских дебатах и влияли на принятие решений, в том числе решений о выделении бюджетных средств на следующие годы.

Как Годовой отчет о результатах деятельности федерального правительства, так и Годовой отчет о результатах внутренней оценки доступны через сеть интернет, и ФОУР стремится найти способы, чтобы сделать эти документы более привлекательными для читателей. Поскольку в печатных версиях насчитывается около 400 страниц, создаются электронные версии с визуализацией данных. Например, данные о процентной доле показателей, по которым достигнуты целевые значения, доступны в виде динамических рядов (хотя следует отметить, что поскольку реформа и система относительно новы, министерствам разрешается корректировать среднесрочные целевые значения и они учатся в этом процессе). Готовятся также специальные отчеты по вопросам гендерного равенства; они затрагивают такие основные сферы, как семья и работа, рынок труда, здоровье и т. д. Изучаются такие темы, как например, гендерное равенство при замещении руководящих должностей.

Презентация завершилась обзором существующих проблем. Основные проблемы таковы: 

Сбор содержательных данных. Конкретное формулирование целей и показателей и недостаточный уровень знаний в органах государственного управления относительно построения показателей, наличия, действительности, надежности и своевременности данных – эти проблемы решаются посредством обучения в рамках серии семинаров, а также оказания постоянной поддержки и контроля качества со стороны ФОУР. Разработка удобных ИТ-инструментов. В процессы проведения и оценки качества управления по результатам и ОРВ вовлечено много государственных служащих. Это обусловливает необходимость обеспечения единой точки для ввода данных, операционной совместимости различных систем, а также контроля со стороны ФОУР. Проблема решается за счет создания инструмента на базе интернет для оценки целей деятельности и показателей, а также для автоматического формирования отчетов. Усиление подотчетности и повышение информированности. Необходимо серьезно менять культуру государственной службы и повышать информированность как внутри, так и вне правительства. Проблема решается через орган центрального правительства, который обеспечивает обратную связь, поддерживает связи с общественностью, проводит обучение кадров, издает методички и контролирует качество.  Этот процесс требует терпения.  Оценка и контроль. Использование собранных данных для стратегического планирования и управления деятельностью учреждений. 

После презентации состоялось обсуждение с участием членов PEMPAL и докладчика. Затрагивались, в том числе, следующие вопросы:

Механизмы сбора данных линейными министерствами. Докладчик пояснил, что некоторые министерства имеют долгую историю сбора данных, а по некоторым отраслям формируются обширные статистические данные. На другом конце спектра находятся министерства, которые не располагают данными. Иногда они предлагают, чтобы статистическое ведомство начало собирать официальные данные, и тогда возникают издержки, связанные со сбором и анализом данных.  Могут использоваться такие способы, как опросы граждан и оценки восприятия пользователей слуг, если они должным образом проводятся сторонними организациями (поскольку министерства, как правило, не располагают необходимыми исследовательскими методами и экспертным опытом). Распределение сфер ответственности и сотрудничество между Министерством финансов и ФОУР. Несмотря на то что было бы эффективнее не разделять функции между Минфином и ФОУР, во время планирования реформы было решено разделить функции. С одной стороны, это стимулирует более активное вовлечение центральной части правительства, а с другой стороны позволяет использовать двойственный подход к оценке, когда одно учреждение в большей степени ориентировано на конечные результаты, а другое в основном учитывает классические бюджетные соображения.  Ответственность за определение целевых значений показателей. В конечном итоге, ответственность за предложенные в проекте бюджета целевые значения показателей несет глава соответствующего линейного министерства (хотя ФОУР может вносить предложения, если у него возникают вопросы), а Парламент принимает окончательное решение по закону о федеральном бюджете в целом.  (На начальном этапе линейные министерства демонстрировали тенденцию занижать целевые значения, но когда впоследствии министерства значительно их превышали, им было трудно обосновывать заявки о выделении дополнительных средств; таким образом, люди учатся одновременно с развитием системы, и Министерство финансов и ФОУР подчеркивают ценность такого обучения в процессе реформирования). Свобода действий в перераспределении средств между статьями экономической классификации бюджета. Докладчик пояснил, что на каждом уровне бюджета есть также статьи экономической классификации, но в настоящее время ведомства имеют полную свободу перераспределять средства между статьями экономической классификации без ограничений (размер оплаты труда установлен законом и определяется в зависимости от должностной позиции в штатном расписании федерального правительства, однако в отношении размера бонусов предусмотрена определенная гибкость). Бюджетирование по результатам на субнациональном уровне. На субнациональном уровне существует аналогичная структура, однако она используется на добровольной основе (ОРВ не предусмотрена, но проводится оценка финансового воздействия). В настоящее время на субнациональном уровне проводятся аналогичные реформы, в т. ч. вводится бюджетирование/учет методом начисления. 
УРОКИ ОПЫТА

На последней сессии семинара, организованной в формате «круглого стола» с выступлениями всех стран по очереди, участники семинара РГПЦБ сформулировали следующие основные выводы из практики Австрии, представляющие интерес и (или) применимые в их странах:

Российская Федерация: В Австрии программы формируются на основе целей и показателей результатов, а не наоборот, и это важный фактор успеха для создания качественной структуры программы. Программы имеют большой охват, поэтому их общее количество управляемо, а показатели тоже выстроены очень рационально вокруг пяти ключевых показателей. Именно в этом направлении должны двигаться страны PEMPAL, стремясь к оптимизации, упрощению и рационализации программ и показателей.  Австрия – одна из стран, где принят наиболее гибкий подход к перераспределению средств внутри программ. В австрийском бюджете примерно 100 строк, а в России около 3 000, и примерно такая же ситуация в большинстве стран PEMPAL. В странах PEMPAL есть возможность для дальнейшего сокращения количества бюджетных статей и уменьшения степени жесткости, однако не до такого уровня, как в Австрии, поскольку в странах PEMPAL важно учитывать фактор бюджетной дисциплины. Кроме того, препятствия для увеличения степени гибкости в расходах могут создавать законодательные органы, поскольку им трудно отказываться от власти. Взаимодействие с парламентом в Австрии отличается от практики в большинстве стран PEMPAL, поскольку в Австрии линейные министерства сами представляют и защищают свои бюджеты в процессе принятия государственного бюджета. С другой стороны, в странах PEMPAL бюджет по-прежнему считается преимущественно зоной ответственности Министерства финансов, а линейные министерства в недостаточной степени вовлечены в парламентскую процедуру.  В Австрии функции и обязанности довольно равномерно распределены между Министерством финансов и ФОУР. При этом четко определено, что Министерство финансов отвечает за распределение бюджетных ассигнований, а ФОУР – за контроль качества показателей результативности. Этот опыт может быть полезен для стран PEMPAL в плане разделения труда между министерством финансов и министерством экономического развития (или аналогичными органами, в зависимости от страны). Четкое разделение полномочий крайне важно, поскольку позволяет уменьшить численность персонала и оптимизирует процесс принятия решений.  Австрийская практика ОРВ представляет большой интерес. Оценка финансового воздействия в той или иной форме проводится в большинстве стран, однако в Австрии процесс ОРВ четко структурирован и представляет собой один из лучших известных нам примеров практики.  Один из непростых элементов австрийской практики касается возможности внесения изменений в структуру бюджета при смене правительства (хотя это и редко происходит). В странах PEMPAL тоже наблюдаются случаи, когда программы отражают структуру соответствующего органа исполнительной власти, так что при изменениях в структуре этого органа меняется и программа. На стратегическом уровне этого не должно происходить – структура программ высшего уровня должна оставаться стабильной.
Хорватия Ограничение количества показателей, как это имеет место в Австрии, - правильный подход. Он необходим и нашим странам тоже.  Формат бюджетной документации и отчетности в Австрии предусматривает подготовку более коротких версий документов, удобных для читателя. Такой подход может быть полезен и в наших странах, поскольку в настоящее время объем бюджетной документации вместе с информацией о программах и результатах превышает 1 000 страниц. Основной вывод для Хорватии (и мы уже работаем над этим) заключается в необходимости повышения роли информации о результатах при принятии решений о предельных объемах расходов, а также в ходе обсуждений при принятии государственного бюджета в парламенте, как это происходит в Австрии. Австрийская практика ОРВ с точки зрения оценки различных аспектов воздействия и проведения внутренних оценок по истечении пяти лет после ОРВ представляет большой интерес и может применяться в наших странах. Что касается свободы действий в перераспределении средств внутри программ, как уже отмечалось, в странах PEMPAL существует немало возможностей для дальнейшего сокращения количества бюджетных статей и уменьшения жесткости, однако та степень гибкости, которая существует в Австрии, в наших странах не применима в силу культурных факторов и из соображений финансовой дисциплины. Кыргызская встрии очень широкая свобода действий при перераспределении средств внутри программ. В странах PEMPAL ограничения очень важны, хотя, как уже отмечалось, нужно искать оптимальный баланс с повышением степени гибкости.  Впечатляет формат Годового отчета о результатах деятельности, который представляется в Парламент Австрии, а также связь ОРВ с показателями результативности, используемыми в бюджетном процессе.  Грузия Принятая в Австрии полная свобода в перераспределении средств внутри программ не применима в наших странах в силу того, что у нас совершенно другая культура государственного управления. В действительности, Грузия отказалась от гибкого подхода и вернулась к более жесткому распределению средств из соображений финансовой дисциплины (раньше была возможность перераспределения средств в объеме 5%  и увеличения ассигнований на 1/12 с одобрения Министерства финансов, а в настоящее время требуется одобрение правительства и введены ограничения на сокращение капитальных расходов). Интересно, что в Австрии ФОУР анализирует качество показателей, в то время как бюджетные аналитики из Министерства финансов следят за конкретными бюджетополучателями и все о них знают.  Установление ограничений на количество показателей – хорошая практика. В Грузии тоже установлен лимит в пять показателей, однако некоторые министерства по-прежнему устанавливают до 60 показателей, оставляя на усмотрение Минфина их сокращение.  Армения Основный вывод касается оптимизации количества показателей – это необходимо в наших странах. В ближайший период Армения планирует сосредоточиться на вопросах количества и качества показателей, поскольку в 2019 году ожидается переход в полном объеме на бюджетирование, ориентированное на результат.  Украина Практика Австрии очень интересна, но не в полной мере применима в странах PEMPAL – не только в силу соображений культуры и дисциплины, но и также из-за наличия средств. Например, некоторые аспекты реформы в сфере гендерного бюджетирования в отдельных случаях слишком дорого обойдутся нашим странам. Обсуждение вопросов гибкости в перераспределении средств внутри программ представляется очень важным, в частности, в отношении того, как повысить ответственность и подотчетность бюджетополучателей при предоставлении им свободы действий. Суть в том, что свободу следует давать в определенной степени, но при этом нужно искать баланс и поступать осмотрительно.  Молдова Структура и иерархия бюджета и показателей результативности очень важны.  Пример Австрии демонстрирует важность установления ключевых национальных показателей, которых в большинстве стран PEMPAL нет. Мы порой углубляемся до очень детального оперативного уровня, и возникает риск утраты связи с национальной и отраслевой политикой высокого уровня. Как уже отмечалось, гибкий подход очень важен. В Молдове правительство может перераспределять до 10% от объема средств, утвержденных парламентом на уровне программ. При этом выносится заключение Министерства финансов и устанавливается лимит на расходы на оплату труда и капитальные расходы.  Контроль качества управления по результатам, осуществляемый в Австрии, очень важен. В странах PEMPAL в дополнение к проблеме чрезмерного количества показателей существует проблема, связанная с тем, что министерства финансов берут на себя преимущественно методологическую роль. В будущем необходимы дополнительные усилия для развития мониторинга, включая формирование понимания того, как ведут мониторинг линейные министерства. Министерство финансов лучше других ведомств подходит на эту роль. Болгария Наибольший интерес вызвала структура австрийского бюджета с тремя уровнями, где детальный бюджет используется исключительно для административных целей.  Строгое предписание количества общих бюджетов, детальных бюджетов, целей и показателей имеет явные преимущества с точки зрения оптимизации и стандартизации, но с другой стороны представляется трудным подогнать некоторые программы под эти критерии. Стремясь оптимизировать систему показателей, Министерство финансов Болгарии дало указание линейным министерствам включать в бюджетную документацию только те показатели, которые измеряют достижение стратегических целей, а другие «обычные» показатели следует оценивать внутри ведомства для целей внутреннего управления деятельностью министерства. Использование этой практики в течение одного года показало, что линейным министерствам трудно справиться с этой задачей без помощи Министерства финансов. Соответственно, в предстоящий период Минфин будет тесно взаимодействовать с тремя секторами, выбранными в качестве пилотных, помогая им разграничивать стратегические и обычные показатели. В связи с предыдущим пунктом отметим, что будет полезным более детально проработать способы улучшения координации между  Министерством финансов и линейными министерствами с точки зрения определения и мониторинга показателей в целях обеспечения соблюдения рекомендаций Минфина при одновременном расширении независимости линейных министерств и обеспечения их подотчетности. збекистане в 2016 году началась реализация комплекса реформ, в том числе в сфере УГФ, направленных на повышение прозрачности и формирование основ долгосрочного бюджетирования.  Что касается австрийской практики, особый интерес вызвала роль министерств при обсуждении бюджета в парламенте. Странам PEMPAL нужно работать в этом направлении.  Что касается бюджетирования без формирования постатейных бюджетов, то здесь важной предпосылкой является способность линейных министерств эффективно и результативно распределять выделенный им общий объем ассигнований.  Другие интересные и полезные элементы австрийской практики:  методология гендерного анализа; полномочия независимого исследовательского института в прогнозировании; роль Управления парламента по бюджету в обсуждении членами парламента результатов деятельности; а также полномочия ФОУР в сфере отчетности о результатах. Министерства финансов в странах PEMPAL, как представляется, берут все эти функции на себя; следовательно, целесообразно рассмотреть вопрос о некотором их перераспределении. Беларусь Опыт Австрии очень интересен и впечатляет. Хотя не все в нем можно применить в наших странах, мы должны стремиться к внедрению отдельных ключевых элементов. Особенно впечатляет степень участия парламента, как с точки зрения направления общего процесса реформ, так и в плане обсуждений при принятии решений о бюджете. Было интересно узнать, что линейные министерства тоже играют гораздо более существенную роль, чем в странах PEMPAL, в части определения показателей и установления целевых значений.  Ограничение количества показателей, как это практикуется в Австрии, может способствовать оптимизации чрезмерно сложных систем, существующих в наших странах.  Косово Несмотря на неоднократные попытки, в Косово программно-целевое бюджетирование еще не введено из-за отсутствия сильной и постоянной политической воли. Австрийский опыт подтверждает, что сильная политическая воля с широким охватом служит ключевым фактором успеха при проведении подобных реформ. 

Члены ресурсной группы Всемирного банка также выступили с комментариями о семинаре и состоявшихся обсуждениях. Среди прочего, они обратили внимание на следующие моменты: акцент на комплексном подходе к проведению реформ, в которых программно-целевое бюджетирование – не единственная составляющая; важность постепенного, терпеливого подхода и обучения; нахождение баланса между свободой действий и подотчетностью руководителей программ; разграничение полномочий между министерством финансов и ФОУР (в странах PEMPAL - министерством экономического развития или другим профильным органом правительства); оптимизация структуры программ и количества показателей, используемых в процессе бюджетирования, с возможностью для линейных министерств/ бюджетополучателей использовать дополнительные показатели для целей внутреннего управления. В заключение участники обсудили темы будущей работы РГПЦБ, основываясь на результатах опроса, проведенного до мероприятия. Решили, что после завершения работы над продуктом знаний по показателям эффективности рабочая группа займется темой обзоров бюджетных расходов.