Отчет о мероприятии (стр. 1 )

БЮДЖЕТНОЕ СООБЩЕСТВО PEMPAL

Семинар Рабочей группы по программно-целевому бюджетному планированию

«Бюджетирование, ориентированное на результат, в Австрии»

13 марта 2018 года, Вена, Австрия

ОТЧЕТ О МЕРОПРИЯТИИ

Содержание

1.        ОБЩАЯ ИНФОРМАЦИЯ        2

Цели мероприятия и участники        2

2.        ОБЗОР ПРОГРАММЫ        3

3.        ОБЗОР ПРЕЗЕНТАЦИЙ        3

Бюджетная реформа в Австрии  – Бюджетирование, ориентированное на результат        3

Оценка (регулирующего) воздействия в Австрии        8

Роль Федерального офиса управления по результатам        11

4.        УРОКИ ОПЫТА        17

ПРИЛОЖЕНИЕ I: ПРОГРАММА        24

ПРИЛОЖЕНИЕ II: БИОГРАФИИ ДОКЛАДЧИКОВ        25

Распространение отчета: публикация на интернет-сайте PEMPAL; распространение отчета участниками мероприятия в своих правительствах/учреждениях.

Процесс подготовки отчета. Отчет подготовлен Найдой Чаршимамович Вукотич, членом ресурсной группы бюджетного сообщества PEMPAL, на основе обсуждений, состоявшихся во время семинара Рабочей группы БС по программно-целевому бюджетному планированию. Отчет направлен всем участникам мероприятия.

ОБЩАЯ ИНФОРМАЦИЯ

Цели мероприятия и участники

13 марта 2018 года члены Рабочей группы по программно-целевому бюджетному планированию бюджетного сообщества (БС) PEMPAL1 (РГПЦБ) собрались в Вене (Австрия) для проведения семинара РГПЦБ, посвященного практике бюджетирования, ориентированного на результат, в Австрии. Семинар проводился в день, предшествующий пленарному заседанию БС 2018 года, которое тоже состоялось в Вене.

В семинаре приняли участие 12 членов БС. Они представляли министерства финансов следующих 11 стран-членов РГПЦБ БС из региона ЕЦА: Армения, Беларусь, Болгария, Хорватия, Грузия, Косово, Кыргызская Республика, Молдова, Российская Федерация, Украина и Узбекистан.2  Члены ресурсной группы БС Найда Чаршимамович Вукотич и Майя Гусарова оказывали техническую поддержку в подготовке программы и ведении семинара. Организационную и административную поддержку предоставили Ксения Галанцова и Кристина Зайтуна из Секретариата PEMPAL.

Проведение семинара было предусмотрено Планом мероприятий РГПЦБ на 2018 ф. г.  Цели Рабочей группы – выявление основных тенденций во внедрении практики бюджетирования по результатам и обзоров бюджетных расходов, а также ознакомление с практикой отдельных стран PEMPAL и других стран мира в этих сферах. 

Задача семинара – рассмотрение на техническом уровне системы бюджетирования по результатам и последних реформ в этой области в Австрии вместе с представителями Министерства финансов и Федерального министерства по делам государственной службы и спорта Австрии. 

Цель участия членов БС в 12-й встрече руководителей бюджетных ведомств в рамках сети ОЭСР по вопросам эффективности и результатов исполнения бюджетов – установление рабочих связей с министерствами финансов стран ОЭСР и ознакомление с текущим состоянием дел и планами стран ОЭСР по развитию бюджетрования, ориентированного на результат.

ОБЗОР ПРОГРАММЫ

Программа семинара Рабочей группы БС по программно-целевому бюджетному планированию представлена в Приложении I.  Семинар состоял из четырех сессий. 

На первой сессии участники имели возможность услышать выступление о технических деталях австрийской бюджетной реформы в целом - с акцентом на вопросах бюджетирования по результатам - и обсудить представленную информацию с докладчиком, г-жой Моникой Геппл из Министерства финансов Австрии. На этой сессии была также подготовлена почва для двух следующих сессий.  На второй сессии г-н Андреас Фрейденегг, тоже представитель Министерства финансов Австрии, рассказал о том, как в Австрии проводятся оценка регулирующего воздействия и оценка качества этого процесса.  На третьей сессии г-н Роланд Шнайдер из Федерального офиса управления по результатам (ФОУР) выступил с презентацией о роли ФОУР в осуществлении контроля качества целей и индикаторов, а также в процессах мониторинга и отчетности.

Биографии всех трех докладчиков из Министерства финансов Австрии и Федерального офиса управления по результатам представлены в Приложении II.

На последней сессии, в соответствии со сложившейся традицией семинаров БС, участники обменялись мнениями и выводами по итогам услышанного на семинаре и рассказали о последних событиях в проведении реформ в рассматриваемых сферах в своих странах.  Кроме того, участники обсудили будущие мероприятия РГПЦБ.

Далее в отчете подробно освещаются состоявшиеся обсуждения и итоги семинара Рабочей группы БС по программно-целевому бюджетному планированию. Тексты всех презентаций доступны на сайте:  https://www. pempal. org/events/workshop-program-and-performance-budgeting-working-group.

ОБЗОР ПРЕЗЕНТАЦИЙ 

Бюджетная реформа в Австрии  – Бюджетирование, ориентированное на результат

Г-жа Моника Геппл из Генеральной дирекции по бюджету и государственным финансам Министерства финансов Австрии начала свою презентацию с объяснения того, что ориентация на конечный результат – это центральный элемент австрийской бюджетной реформы. Она дала общий обзор реформы, а затем подробно рассказала о рамочной системе бюджетирования по результатам. Далее докладчик подробнее остановилась на гендерном бюджетировании (гендерный аспект – неотъемлемая составляющая оценки эффективности деятельности правительства в Австрии) и привела примеры программ и показателей в секторе образования. 

До начала бюджетной реформы среднесрочное бюджетирование в Австрии не осуществлялось, и общий акцент в бюджетном планировании был на затратах (вводимых ресурсах). Средства распределялись по тысячам бюджетных статей, при этом ожидаемые результаты не определялись и показатели не устанавливались. При проведении слушаний по бюджету тоже обсуждали постатейное распределение средств, а не результаты, ожидаемые от расходования средств.  Кроме того, в Австрии использовался кассовый метод учета. Таким образом, мотивация к проведению реформ была многогранной, но первичный, базовый мотив состоял в том, чтобы усовершенствовать процесс принятия бюджетных решений и добиться того, чтобы бюджет стал общим направляющим инструментом для использования ресурсов и достижения ожидаемых результатов. Реформа проводилась в два этапа: первый этап начался в 2009 году, а второй в 2013 году.

Реформа преследовала две основные цели – укрепить бюджетную дисциплину и улучшить планирование за счет введения обязательного среднесрочного планирования бюджетных расходов (ССПР) с подготовкой стратегического доклада и одновременного расширения свободы действий линейных министерств посредством предоставления им полноценной возможности для переноса бюджетных средств на будущие периоды без определения их целевого назначения. Новая система содержит четыре взаимосвязанных компонента: управление деятельностью подразделений министерств с ориентацией на результат; определение общего бюджета без постатейного распределения средств; бюджетирование и учет методом начисления; бюджетирование, ориентированное на результат, включающее гендерное бюджетирование. Определены новые принципы бюджета:  ориентация на конечный результат, эффективность, прозрачность, точное и достоверное представление состояния финансов. 

Среднесрочные бюджеты формируются на скользящей основе на четыре года. Они закреплены законодательно, и соответственно составление среднесрочного плана является обязательным в рамках годового бюджетного процесса. Неотъемлемая составляющая ССПР – стратегический доклад с определением различных направлений политики и установлением показателей эффективности по каждому направлению.  Этот документ стал первым документом, закрепившим бюджетирование по результатам в Австрии. Что касается положений о свободе действий, в первые годы после введения возможности переноса бюджетных средств на будущие периоды была реализована экономия, однако в последние годы линейные министерства стали изъявлять желание в большем объеме использовать такие средства, что создает риск для устойчивости бюджетной позиции. В 2013 году была введена концепция «паушального», не распределенного постатейно бюджета, которая предусматривает определение общего («глобального») бюджета, внутри которого линейные министерства могут перераспределять средства. В настоящее время бюджетирование осуществляется как на кассовой основе, так и методом начисления.  При том что введение этих многочисленных элементов в рамках одной крупной реформы помогло правительству заручиться широкой поддержкой, а служащим почувствовать свою причастность к преобразованиям, возникли трудности, обусловленные реализацией множества изменений одновременно, и не в последнюю очередь по той причине, что в большинстве министерств всеми перечисленными вопросами занимаются по большей части одни и те же сотрудники.  Одним из ключевых факторов успеха австрийской реформы стало закрепление основных концепций реформы в Конституции, поскольку в Австрии государственное управление осуществляется на основе законодательства. 

При среднесрочном планировании бюджета законодательно устанавливаются предельные уровни расходов на четыре года по 5 разделам бюджета (каждый раздел охватывает несколько министерств) и примерно по 30 подразделам (аналогичны направлениям политики; каждый подраздел относится к отдельному министерству). Пять разделов бюджета имеют следующие наименования: i) Общегосударственные вопросы, судебная система и национальная безопасность; ii) Занятость населения, социальные услуги, здравоохранение, дела семьи; iii) Образование, научные исследования, искусство и культура; iv) Экономические вопросы, инфраструктура и охрана окружающей среды; v) Управление финансами и процентные платежи.  По подразделам бюджета определяются общие («глобальные») бюджеты, т. е. около 70 рамочных бюджетов (в отличие от более чем 1 000 постатейных ассигнований, как было до реформы). Количество общих бюджетов по каждому подразделу составляет в среднем 2-3 (например,  бюджет органов полиции в составе Министерства внутренних дел). Ассигнования на эти три уровня структур бюджета (5 разделов, 30 подразделов и 70 общих бюджетов) утверждаются Парламентом. На оперативном уровне (например, ассигнования региональным органам полиции в рамках общего бюджета органов полиции) формируются детальные бюджеты (в общей сложности 250 детальных бюджетов). Детальные бюджеты имеют обязывающий характер только внутри органов государственного управления, и министерства вправе перераспределять средства между детальными бюджетами. Направляемая в парламент бюджетная документация содержит информацию о детальных бюджетах вместе с показателями эффективности, но голосование по ним в парламенте не проводится.