Актуальные проблемы совершенствования федеративного устройства России (стр. 2 )

В конце 90-х годов, когда федеральный центр практически ничем не управлял и был чрезвычайно слаб, субъекты Федерации вынуждены были брать на себя несвойственные им функции, в том числе вмешиваться в вопросы государственного управления Федерации в целом, и это было благо. В сентябре 1998 года, во время очередного правительственного кризиса, когда Федерация стала «трещать по швам», регионы проявили гигантскую политическую волю, собирая остатки управления - и это тоже было благо. Но с приходом нового Президента, который стремится восстановить систему управления, безусловно, этот неправильно «скроенный» на сегодня «пирог власти» нужно исправлять; его нужно поделить пропорционально тем задачам, которые перед каждым уровнем стоят, что Президент и начал делать. Можно критиковать способы и темпы преобразований, но их цель сама по себе верна.

Сегодня многие отождествляют Президента с исполнительной властью; и во всем, что не доделало Правительство, обвиняют Президента. Необходимо же, напротив, дистанцировать Президента от исполнительной власти с тем, чтобы он смог реально выполнять свои конституционные функции арбитра. Для этого нужно поднять статус Совета Безопасности и сделать Правительство ответственным. Кто такой сегодня министр? Средней руки чиновник, которому явно недостает политического ресурса. Поэтому так необходим ответственный кабинет министров. Министр должен превратиться в реальную, сильную политическую фигуру, должен стать центром ответственности за ту или иную федеральную функцию - не может быть федеральная функция размазана по целому ряду ведомств.

В Правительстве должны быть четко разведены регулирующие и хозяйственные функции - не могут быть сконцентрированы в одном органе принятие решений, их исполнение и контроль за ним. Сегодня качество работы министра оценивается политически, а можно его оценивать по итогам работы, по конкретным результатам. В качестве примера можно привести сегодняшнюю ситуацию с Минфином: по некоторым подсчетам Министерство финансов через себя пропускает порядка 60% всех расходных полномочий федерального бюджета; это монополия, правительство в правительстве. Очевидно, что Минфин объективно не может выполнять эффективно функцию совершенствования межбюджетных отношений, потому что он отвечает (даже уголовно по Бюджетному кодексу) только за федеральный бюджет. Поэтому традиционно, каждый год федеральный бюджет залезает в карман региональных бюджетов, то есть соотношение по доходным и расходным полномочиям в пользу федерального бюджета ежегодно от 2 до 4%; то же самое делается на региональном уровне, но только там запас прочности за эти 8 лет уже от 7 до 9%. Отсюда это бесконечное количество накопленных долгов. Надо уточнить функции Минфина, Минэкономики, Минюста, подстроив их под реальную федеративную конституционную модель государства (Минюст, например, должен заниматься исправлением, выравниванием федерального законодательного поля), но должно быть специальное ведомство или специальные функции в разных органах, которые бы занимались внедрением передового законодательного регионального опыта в федеральном законодательстве.

Следующий вопрос - это совершенствование государственного управления в субъектах Российской Федерации. Практика показала, что вполне возможно создание в субъекте РФ органов государственного управления по зональному, территориальному принципу для исполнения государственных функций, которые, прежде всего, направлены на социальную защиту и социальную поддержку граждан. Уже более пяти лет действует закон об общих принципах организации местного самоуправления, который предоставил очень широкий диапазон возможностей как для муниципалов, так и для субъектов Федерации; накоплен гигантский опыт в этой сфере. Поэтому сейчас вполне обоснованно можно на федеральном уровне внедрять особенности организации местного самоуправления на уровне сельских поселений, сельских районов, малых городов, крупных городов, городов-столиц, ввести специальные категории муниципальных образований (например, ЗАТО, наукограды). Не ломая Конституцию и базовый закон, частными законами вполне можно достаточно эффективно отрегулировать организацию местного самоуправления и по территориальному принципу, и по организационной модели. Сегодня же наблюдается от семисот муниципальных образований в крупном субъекте РФ до двадцати пяти в мелком; двадцать пять не позволяют населению выполнять свою функцию — самоуправляться, а дробление на большое количество не позволяет развить их социально-экономическую основу.

В бюджетной сфере возобладали сегодня сплошные расщепляющиеся налоги, которые расходятся по разным уровням власти и при этом ежегодно меняются. Ни у региональных, ни у муниципальных властей нет интереса заниматься развитием своей бюджетной базы. Реформа жилищно-коммунального хозяйства будет бесперспективна до тех пор, пока собственники не будут заинтересованы в этой реформе, а собственники - это муниципалы. Поэтому вносятся предложения выхода на цивилизованные межбюджетные отношения, еще более жесткие, радикальные, чем в стратегии до 2010 года, которую одобрило Правительство, и в которой каждый уровень власти – это один налог. Представляется, что система должна быть более мягкой, но, тем не менее, у каждого должна появится своя закрепленная доходная база, так как отсутствие заинтересованности региональных и муниципальных органов в развитии своей доходной базы привело к тому, что консолидированный бюджет сжимается по спирали (за исключением последних полутора лет, когда конъюнктура внешнего рынка позволила получить дополнительные доходы и заметно двинуться вперед).

Много в последнее время говорится об унитаризме, и действительно - даже более, чем в половине субъектов Федерации фактически восстановлены унитарные модели управления. Муниципальная власть подавлена не столько политически, сколько социально-экономически. И поэтому какие-то элементы унитаризма на федеральном уровне для восстановления конституционной модели внутри регионов, безусловно, надо применять, естественно, не чрезмерно, чтобы не скатиться обратно. Нужно помнить историю: если царь правил десять лет и более, то всегда начинал заниматься вопросами децентрализации власти; но по приходе нового царя авторитарная система сразу же восстанавливалась. Ученые и практики должны передать новому Президенту опыт в демократизации системы власти и управления.

К вопросу о естественных монополиях: противовесом монополии может быть только орган власти; у нее нет иного противовеса. В России сложилась ситуация, когда монопольные структуры вертикально интегрированных компаний формируют удобную себе власть на муниципальном и региональном уровнях. Это очень плохая перспектива: если монополии регулируют и создают удобную себе власть, то они какое-то время развиваются, а потом начинается всеобщая деградация, в том числе и самих монополий.

, заведующий кафедрой конституционного права юридического факультета МГУ им.

Многие проблемы, которые существуют в сфере федеративных отношений, достаточно известны, и пути их решения зависят от выбранной модели государственного развития. Сторонники федеративных отношений находятся в глубоком кризисе и не могут выйти из него по той причине, что в таком государстве, как Россия, прежде всего возникает проблема жизнеспособности самих федеративных отношений. Есть все основания утверждать, что ХХ век прошёл в трагедийном плане для России, и модель федеративных отношений, рождённая определёнными политическими соображениями в 1918 году, ничего России не дала. И в этом веке вряд ли что даст, поскольку то понимание федеративных отношений, которое существует в России, воспринимается достаточно просто: есть Федерация, есть субъекты, значит, каждый что-то должен себе “захапать” - а это не федеративные отношения, это чистая политика. Официальное провозглашение территориальных образований – субъектами Федерации и неизбежное наделение их рядом автономных (т. е. свидетельствующих о значительной самостоятельности) прав приводит к тенденции возникновения ещё больших желаний, реализуемых за счёт “отщипывания” части федерального “пирога”, причём без учёта интересов как самой Федерации, так и других ее субъектов. Именно это и является одной из самых злободневных проблем Российской Федерации - конкуренция интересов, попытка ряда субъектов обеспечить свои права за счёт других субъектов, а то и самой Федерации.

Поэтому не кажется чем-то неестественным жизненность идей унитаризма и унитарного государства. Причём речь идёт не о бюрократическом сверхцентрализованном государстве, а о модели унитарного государства с широкой самостоятельностью и автономией территориальных и национально-территориальных единиц. Это достаточно рациональная модель, которая предполагает, что каждый уровень занимается своими возможностями управления, обладает для этого необходимыми полномочиями и не мешает другому уровню заниматься своими делами. Но при этом существует на 90% единое законодательство, территориальные единицы не творят зачастую абсолютно ненужного регионального права, усложняющего проблему обеспечения одинакового статуса индивида на всей территории государства. Возьмём, к примеру, Италию - официально не федеративное, а унитарное государство; там обеспечена самостоятельность каждого уровня; областная “автономия” предполагает, что местные власти осуществляют свои полномочия, но с учётом интересов всего государства и без регионального сепаратизма.

Поэтому, думается, не следует сгущать краски в отношении России. Скорее всего, развитие должно прийти к чему-то единому, где не будет ни преувеличенной любви к федерализму, ни боязливого и болезненного восприятия унитаризма. Будет нормальное централизованное государство с обеспечением каждому уровню его возможностей и уважением сторон к полномочиям друг друга. Вместе с тем в условиях России есть ряд моментов, требующих к себе повышенного внимания.

Во-первых, Россия - специфическая федерация, в которой нельзя отвлечься от национального фактора. Но дело не только в том, что он так или иначе заложен в природе и наименовании многих субъектов РФ; речь идёт о более важном обстоятельстве - учёте интересов русского народа. Даже с учётом того, что федерация предполагает союз наций, проживающих в государстве, их правовое и фактическое равенство, всё равно есть исторические основания для того, чтобы считать русских народообразующей основой российской государственности, более того – основой, цементирующей данное государство. Россия олицетворяет государственное единство русского народа и других народов России - эта формула отражает союз всех народов, населяющих нашу страну; она подчёркивает государственную основу этого союза в виде Российского государства, но вместе с тем она чётко показывает, что русский народ является первым в этом союзе. Это снимает достаточно болезненный вопрос о том, что Конституция не фиксирует наличия у русских своей государственности.

Во-вторых, отсутствие достаточной силы у Федерации привело к тому, что в регионах усилилась тенденция к сепаратному построению своих режимов, политических «ландшафтов», даже образа жизни населения. В результате на территории России в тех или иных её частях стали появляться то автократические (авторитарные), то олигархические, то националистические (или с сильным душком шовинизма) режимы.

Исходя, как будто бы, из местной необходимости и желания поднять уровень жизни своего населения, некоторые субъекты стали принимать законы, ограничивающие право на поселение на их территориях, приобретения прав собственности на недвижимость, устанавливать собственные правила пользования землёй и т. д. Конституционный Суд РФ дал негативную оценку ряда таких местных законов, но он не в состоянии, да и не обязан был устранять подобные местные режимы, вводить всех в лоно единых для страны политических обычаев и правил. Данную задачу призвана решать Федерация. И не случайно Президент Путин начал свою деятельность с заявления о том, что надо не только уважать федеральные законы, но и в целом жить по одинаковым правилам.

В-третьих, обозначенная выше задача решается не только политическими шагами федерального руководства. Конституция предусматривает большую сферу вопросов совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Субъекты Федерации зачастую вырываются вперёд и осуществляют первые шаги в регулировании предметов совместного ведения (это не запрещено, они лишь обязаны после появления федеральных актов привести в соответствие с ними свои законы). Но разнобой при этом всё равно остаётся. Каковы же выходы? Прежде всего, надо принципиально определиться с объёмом нормативной правовой базы субъектов РФ, ведь многие общественные отношения отличаются принципиальным, а то и «технологическим» единством (например, образовательный процесс в средней школе в общем и целом одинаков по стране). Да, есть некоторые местные условия, но именно некоторые и не более того. В таких ситуациях есть возможность и необходимость на 80-85% осуществлять единое федеральное регулирование общественных отношений, и лишь на 20-15% (а то и меньше) использовать регулирование субъекта Федерации. Надо учитывать простую практическую целесообразность: если наряду с федеральным законодательством есть ещё и законодательство субъектов, а к этому следует добавить и правотворчество органов местного самоуправления, то спрашивается - в состоянии ли простой гражданин освоить весь этот громадный массив нормативных правовых актов?

Каков должен быть характер федерального регулирования? Некоторые учёные и практики полагают, что это должно быть всего лишь рамочное регулирование в виде основ законодательства. Думается, от рамочного регулирования в определённых ситуациях нельзя отказываться, но в большинстве случаев Федерация должна осуществлять прямое регулирование, с тем чтобы её нормы имели прямое действие. Ведь если это будут основы законодательства, тогда субъект примет свой акт, и хотя он на 80-90% повторит федеральные основы, для правоприменителей всё равно первичным будет акт субъекта, а это отодвигает федеральное регулирование на второй план, в чем нет никакой необходимости и целесообразности. Сейчас многие субъекты РФ поступают весьма «оригинально» - они регулируют своими нормативными правовыми актами общественные отношения в разрез с федеральными актами, а когда им говорят, что они фактически нарушили конституционный принцип субординации законодательства, начинают проводить такую мысль: давайте, мол, не заостряться на формальных моментах, а смотреть по существу: если вы убедитесь, что наш акт лучше, давайте сохраним его и приведём в соответствие с ним (!) федеральный акт. На деле же должен быть иной подход: если субъект подготовил хороший закон и если федеральный акт действительно требует замены, надо сначала (или одновременно) осуществить право законодательной инициативы и внести в Государственную Думу проект федерального закона по данному поводу - именно так и следовало бы поступать, а не заниматься «выкручиванием рук» федеральному законодателю. По всей вероятности, надо жёстко провести в жизнь и ещё одно требование: закон (да и любой иной нормативный правовой акт) субъекта не может быть вообще принят без предварительной правовой экспертизы на федеральном уровне; и уж тем более такой акт субъекта не имеет права на существование, если экспертным заключением на федеральном уровне он признан противоречащим федеральному законодательству или общим конституционным принципам Федерации.

Хочется затронуть вопрос о роли местного самоуправления в федеральном строительстве. Хотя прямой связи развития Федерации и местного самоуправления нет, но вопрос о разграничении полномочий между уровнями власти существует, а поэтому и проблема местного самоуправления в какой-то мере является актуальной для Федерации. Думается, модель местного самоуправления в целом и тот её вариант, который отражён в российской Конституции, себя не оправдывают и не имеют перспективы. Несколько странно предполагать, что до какого-то уровня вниз идёт государственная власть, а далее начинается власть местного самоуправления, причём отделённая от государственной власти. Вошедшую в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 1995 году категорию «вопросов местного значения» трудно назвать иначе, как мифической. Любой вопрос т. н. местного значения на самом деле есть продолжение вопроса государственного значения, но только применительно к соответствующей территории. Поэтому выход должен быть прежде всего концептуальным – на местном уровне осуществляется единая государственная власть, а местные органы есть органы государственной власти и народного самоуправления. При таком подходе укрепляется авторитет местных органов, укрепляется их связь с вышестоящими органами власти – естественно, с обеспечением самостоятельности местного уровня власти, а также используется потенциал народного самоуправления для усиления власти и её связи с населением.

Всё сказанное так или иначе упирается в несовершенство конституционной основы современного политического развития России - рано или поздно эту проблему придется решать. Поправками в действующую Конституцию вряд ли удастся обойтись; общество вполне заслуживает новой Конституции – с более чёткими и оправданными конструкциями, очищенной от «налета» борьбы за власть.

, Заместитель директора Института Европы РАН

Россия находится сегодня на таком рубеже, когда необходимо: решительное пресечение всякого сепаратизма, в какой бы форме он ни проявлялся: приведение в соответствие с Конституцией РФ республиканских конституций и всего законодательства; ставка на абсолютное равноправие всех субъектов Федерации, независимо от того, как они себя называют. Наблюдаемые послабления в этой части провоцируют местные власти на совершение новых аналогичных нарушений (еще недавно расходились с Конституцией РФ и федеральным законодательством 25% нормативных правовых актов субъектов Федерации). Запаздывание с принятием мер чревато здесь тяжелыми последствиями, как это произошло с Чечней; между тем, осуществленное под нажимом Центра в гг. «приведение в соответствие» носило косметический характер и не затронуло основной направленности республиканских конституций.

Серьезной проверкой приоритета федеральной воли над местным сепаратизмом явился вопрос о выборах руководителей субъектов Федерации на третий срок, что однозначно не допускается законом, вступившим в действие в октябре 1999 г. Внесение в него в ноябре 2000 г. Госдумой с подачи администрации президента поправки стало мерой поощрения тех, кто убирает со своего пути конкурентов, создает региональные авторитарные режимы и разламывает страну на отдельные комплектующие. Регионы в большинстве своем не стали оплотом демократии - она насаждается в основном из центра при сильном сопротивлении глав субъектов Федерации, превративших или желающих превратить последние в свои вотчины, часто семейные и криминализованные. Средства массовой информации подчинены местному руководству, всякая критика воспринимается как оппозиционность и преследуется. Понятно, что построение гражданского общества предполагает гарантирование прав его членов, в частности, по месту их проживания, для чего не должно требоваться вмешательство федерального центра. Следует обратить внимание также на то, что некоторые нарушения прав граждан на местах, несмотря на их очевидность, труднодоказуемы (например, предпочтение титульной национальности, коррупционность местной элиты). Еще одним примером уступок Центра регионам является налог с продаж, который был инициирован главами субъектов Федерации и по сути является вторым налогом на добавленную стоимость. Вместо того чтобы договориться о компромиссном разделе НДС на федеральную и региональную части, оба уровня власти постарались обеспечить себя собственными источниками доходов, еще более запутав общую налоговую систему.

Недопустимо возвышение глав субъектов Федерации до уровня самодостаточных деятелей и попадание федерального руководства, в т. ч. президента страны, в зависимость от них: заигрывание М. Горбачева с руководителями союзных республик закончилось для него плохо; при Б. Ельцине существовала порочная практика разделения глав субъектов Федерации на первый и второй эшелон (к первому относились президенты республик, а ко второму – губернаторы). Следует приветствовать тот факт, что сейчас между Президентом страны и главами субъектов есть такой институт, как полномочный представитель Президента - проявления сепаратизма будут обращать на себя внимание уже на ранней стадии своего появления.

Позитивны меры по воссозданию единого экономического пространства. Следует поощрять создание крупномасштабных хозяйственных объектов, участниками которых являются два и более субъекта Федерации, с учетом того, что транстерриториальное развитие производительных сил связывает воедино все субъекты, суживая поле деятельности для раскольнической политики. Вместе с тем, необходимо и разгосударствление производительных сил на уровне субъектов Федерации, и создание негосударственного капитала, т. е. изъятие у местной верхушки возможности манипулировать закрепленной официальной собственностью в своих политических целях. Акционирование и приватизация создают атмосферу, благоприятную для реального федерализма.

Могучей объединительной силой на фоне направленных на разрыв импульсов, исходящих от сепаратистского самосознания, является православие. Республики связаны между собой этническими корнями, но эта общность не столь монолитна вследствие разного влияния в них русской православной церкви (например, коренное население Якутии, имея тюркскую генеалогию, тяготеет более к православию). Оставаясь светским государством, Россия в то же время находит в своей вновь востребованной первоначальной вере, как это не раз бывало в прошлом, мощный источник единства и самосохранения. Жалобы на наблюдаемые подчас случаи перехлеста православной клерикальности, возможно, справедливы, однако в общем и целом не отражают существа дела - в силу присущей ей консервативности православная церковь во многом уступила в последнем десятилетии свою территорию другим конфессиям.

Необходимо более продуманное применение принципа выборности. Выборность должна присутствовать на первоначальном этапе власти, т. е. на уровне поселков, сел, деревень - здесь люди хорошо друг друга знают, вероятность личностной ошибки невелика; подотчетность старосты такого населенного пункта будет носить содержательный характер (в помощь ему следует также избирать членов местного совета, возглавлять который во избежание ненужного раздвоения локальной власти и неизбежного соперничества должен тот же староста). В этом, наряду с финансовой дееспособностью первичных территориальных звеньев, следует видеть сущность местного самоуправления. В условиях же всеобщей выборности теряется специфика местного самоуправления. Одновременно следует признать ошибочным положение ст. 12 Конституции РФ о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

На всех последующих уровнях выборной должна быть только представительная ветвь, а руководители исполнительной власти должны назначаться, причем главы субъектов Федерации и мэры столиц этих субъектов должны назначаться всенародно избранным Президентом страны. Такая практика уже существовала, когда Б. Ельцин после провала выступления ГКЧП стал назначать своими указами глав субъектов Федерации и глав столиц субъектов Федерации, одновременно устранив должность председателей соответствующих исполкомов. Совет Федерации, подобно Государственной Думе, также должен избираться, чтобы быть независимым выразителем интересов регионов страны. Сохранение двухпалатного парламента целесообразно, помимо прочего, также по той причине, что в случае разногласий исполнительной власти с одной из палат другая палата может способствовать их преодолению и таким образом преодолению их силового разрешения.

Необходим частичный пересмотр Конституции РФ путем внесения поправок. Основной Закон был принят всенародным голосованием в декабре 1993 г. и содержит перекос в сторону регионализма в ущерб федерализму. Как показало время, соответствующие положения документа носят деструктивный характер и во имя сплочения государства и общества должны быть изменены ради установления баланса между важнейшими составляющими конституционного устройства страны. Необходимы поправки в отношении субъектов Федерации: об устранении у части из них статуса государства и об укрупнении их за счет национальных автономных округов.

Настоятельно требуется внесение в Конституцию РФ статьи об объединительном для России статусе русского народа. Из нынешнего положения разделенной нации русские должны получить признание своей государствообразующей роли. Этот существующий в Основном законе пробел осложняет национальный вопрос в России и способствует усилению сепаратистских тенденций в стране. Хочется поддержать тезис о том, что Российская Федерация олицетворяет государственное единство русского народа и других народов России – он заключает в себе квинтэссенцию российской государственности.

Принятие конституционных поправок типично для мировой практики. Например, с 1949 г. до воссоединения Германии в октябре 1990 г. в Основной закон страны были внесены 36 поправок, некоторые из которых принимались при сильных разногласиях (о бундесвере, о чрезвычайных ситуациях, о финансовых вопросах). Можно напомнить и другой, не подлежащий повторению процесс массовых исправлений и добавлений в Конституцию РСФСР, когда за три года ( гг.) было одобрено несколько сотен поправок, которые вносились на рассмотрение Съезда народных депутатов РСФСР в составе тысячи человек без какой-либо проработки и тут же принимались (часто с голоса) большинством присутствовавших. Нетрудно представить себе, какой лоскутный и внутренне несбалансированный документ являл собой Основной закон РСФСР в конце его существования.

Необходимо создать облегченные условия для переселения в Россию соотечественников из стран СНГ и Балтии. Уменьшение численности населения России, особенно русских, представляет собой большую опасность для страны как с точки зрения ослабления ее внутренней консолидации, так и ввиду возможных территориальных притязаний к ней со стороны соседей. Общая численность русскоязычного населения в упомянутых странах достигает 25 млн. человек, однако, высшими российскими властями еще не осознано значение их репатриации (от лат.; вместо облегчения переезда в Россию с 1 января 2000 г. были установлены дополнительные барьеры на пути получения российского гражданства. В результате очередь за российским гражданством увеличилась, в то время как продолжается обезлюдение огромных, особенно восточных, пространств страны.

, Заместитель директора Института

законодательства и сравнительного правоведения

при Правительстве РФ

Представление о федерации сегодня меняется, и не лучшим образом. В советское время существовала декоративная федерация - теперь принято считать, что она была нехорошей: актёры были плохие, декорации не на той политической сцене. Сегодня федерация страдает оттого, что её рассматривают всё время в стороне от реальных процессов. Другая причина пробуксовки российского федерализма заключается в обыкновении разрывать все элементы федеративной структуры: говорят о законах, о перестройке системы органов государственной власти, об экономическом пространстве, о дружбе народов - но ведь речь идет о государстве, поэтому связь элементов федерации должна быть очень строгой. Перестраиваются институты без учета их задач и функций. Есть блестящая фраза: «Наука управлять есть наука побеждать». Наука управления, по правилам которой весь мир живёт давно, оказалась в России забытой; ее принципы - простота и эффективность - игнорируются; вместо них сложилась сложная структура принятия решений.

Совет Федерации оказался сейчас в непростом положении, но он должен воспрять, ибо призван стать балансом между субъектами Федерации и центром. Для Совета Федерации эта балансировка сейчас была бы очень кстати - нужно брать инициативу на себя, больше помогать, советовать, готовить модельные акты. Функции Госсовета в этой связи не совсем понятны: если это попытка компенсировать личные амбиции, то данный ход явно непригоден; если это попытка создать центр, похожий на Совет Федерации, то смысла в этом еще меньше.

Конституционные функции Правительства всегда были предельно сжаты; и сейчас, в частности, Совет Безопасности становится как бы над ним. Есть предложение создавать конституционные суды в округах, где уже действуют управления прокуратуры, Минюста. Даже Минздрав создал территориальное управление, и это при том, что у него ещё есть 89 своих структур. Реальная картина поразительна, ибо нормативно установленные функции федеральных и региональных органов исполнительной власти смешиваются на 50%, и ни в одном положении о министерствах до последнего дня эти функции чётко не разграничивались. Сейчас у Минэкономики 156 функций, но как эти функции «расписаны»! Например, невозможно понять, что департамент экономики Нижегородской области как партнёр Минэкономики может делать, а что не может.

К проблеме органов примыкает проблема полезности системы представительства регионов в федеральных органах - она была в советские годы, кстати, в коллегиях министерств. Пока же вокруг Правительства, вокруг Президента масса комиссий, но вряд ли подобные структурные обрастания рациональны. Почему «поблекли» сейчас ассоциации экономического взаимодействия? Федеральные округа должны по меньшей мере сближаться с ассоциациями, это хорошая самоорганизация субъектов Федерации, но происходит обратное – государство все время давит сверху вниз, в России сильная крыша, но слабый фундамент. Нижегородская область, к примеру, по потенциалу третья в стране, приняла в последние годы пять довольно сильных экономических законов (о дополнительных гарантиях частным инвесторам, о промышленной политике и т. д.), но по сути все это относится к 71-й статье Конституции РФ.

Проблема реализации законов сегодня наиважнейшая. Не в том суть, какая пропорция законов будет завтра, если эти законы не реализуются в должной мере (КПД реализации сегодня составляет не более 10%). Проводятся парламентские слушания по любому спектру вопросов, но процедур преодоления разногласий и споров в России нет, поэтому проблемы коллизий очень остры. Проблемы собственности, бюджета, налогов – это проблемы очень существенные, но министерства, региональные органы не ориентированы на взаимодействие с коммерческими организациями. Предстоит перестройка федеральных структур, но если она будет продолжаться в том же духе, то опять получится двенадцать министерств, на которых, как на стволах, будут висеть остальные структуры, имеющие к реальной экономике очень отдаленное отношение. Необходимо, чтобы базовые целевые программы Федерации могли получать поддержку региональных законов. Например, по программе «Жилище» необходимо сделать в регионах такую законодательную регуляцию, которая дала бы эффективную поддержку этой программы. Или закон о финансово-промышленных группах, принятый на уровне Федерации – таких групп реально практически не существует.