Актуальные проблемы совершенствования федеративного устройства России (стр. 5 )

Или вопросы миграции, актуальные для многих регионов (на Ставрополье, например, за счёт миграции население увеличилось на полмиллиона). Власти края пытались самостоятельно проявить законодательную инициативу по укреплению безопасности Ставропольского края, однако вопрос был отложен, а потом и совсем снят, т. к. якобы будет решаться в рамках общего закона «О чрезвычайном положении». Разумеется, все законы надо приводить к единому правовому знаменателю, но делать это необходимо при чётком разграничении полномочий между центром и регионами, учитывая их особенности и проблемы. Рамочные федеральные законы должны оставлять возможность для отдельных корректировок в субъектах РФ, иначе, к примеру, трудно понять, в каком же пространстве сегодня живет Ставропольский край – в приграничной полосе или зоне боевых действий?

По вопросам местного самоуправления продвижение вперёд минимально. Основные проблемы, требующие законодательного оформления в данной сфере, это, прежде всего: проблема территориальной организации местного самоуправления с учётом различной финансово-экономической обеспеченности муниципальных образований, проблема несоответствия норм субъектов РФ федеральной Конституции и законодательству, неурегулированность межбюджетных отношений с учётом фактических объёмов финансовых ресурсов местных властей, а также несовершенство судебной защиты права граждан на осуществление местного самоуправления. Главный источник этих проблем сосредоточен в незаконченности разграничения компетенции между федеральным центром и субъектами Федерации. Дума Ставропольского края приняла около 40 законов по местному самоуправлению, но обеспечить их эффективное применение не всегда удаётся, в том числе благодаря не всегда взвешенной позиции в этом вопросе Центра.

, Заместитель руководителя Центра

германских исследований Института Европы РАН

При обсуждении проблем модернизации российского федерализма нельзя не коснуться международного опыта. Институт Европы РАН занимается изучением этого опыта с момента своего основания в конце 1987 года, но с особой интенсивностью в последние шесть-семь лет. И дело не только в том, что Европа – это родина федерализма; эта тема стала актуальной и в России, где происходит становление и развитие современного федерализма.

Разумеется, нельзя зарубежный опыт автоматически переносить на российскую почву, но не учитывать его тоже нельзя - зачем заново «изобретать велосипед»? Такие страны, как Германия, Австрия, Швейцария, а в последнее время Бельгия, внесли значительный теоретический и практический вклад в разработку федерализма. Богат опыт построения федеративного государства в Германии: на протяжении десятилетий оно складывалось по схеме «снизу вверх», поэтому в Центре ведётся работа над проектом «Коммуна и федерация». Весьма интересны вехи развития федеративного государства в Австрии, исторически тесно связанной с Германией (достаточно вспомнить о том, что Вена в средние века была столицей Священной Римской империи германской нации, тоже, как полагают некоторые исследователи, одной из разновидностей федерации). Было бы неразумным проходить мимо этого. В Европе есть, правда, не только положительные примеры федеративного устройства, достаточно вспомнить о распаде Чехословакии и Югославской Федерации, но распад федеративных государств – это особая тема.

Сегодня активно обсуждается проблема субъектов федерации, являющихся донорами или вынужденных находиться на дотации. Вопрос о так называемом финансовом выравнивании стоит и в такой богатой стране, как Германия: из 16 германских земель лишь 5 являются самодостаточными и выступают в роли доноров; так, например, среди богатых провинций город-земля Гамбург, который не хочет соединяться ни с одной из провинций; Бремен же, который также является субъектом федерации, живёт на дотации, но тоже не хочет отказываться от своего земельного статуса.

В Институте Европы проблемы федерализма рассматриваются в его естественном триединстве – «федерация – субъект федерации – коммуна (орган местного самоуправления)». Большую роль в аккумулировании европейского опыта федерализации оказали представительства германских фондов, аккредитованные в Москве (Фонд им. Ф. Эберта и Фонд им. Х. Зайделя). Заметным событием в деле изучения проблем федерализма стала международная конференция «Европейский федерализм и Россия: опыт прошлого и настоящего (Российское государство в контексте европейского федерализма)», состоявшаяся в Институте Европы 30-31октября 2000 г. В ней наряду с российскими учёными и политическими деятелями участвовали представители Германии, Австрии, Бельгии, занимающиеся вопросами федерализма как в научном плане, так и в практическом (см.: журнал «Современная Европа», 2001, № 1).

Хочется подчеркнуть, что заимствование зарубежного опыта может носить весьма позитивный характер. Один из наглядных примеров подобного заимствования – американский и бельгийский опыт федерализации: американцы, создавая своё государство – США, изучили опыт Швейцарии и в основу своего федеративного устройства положили систему швейцарских кантонов, а самое молодое федеративное государство Европы Бельгия внимательно следит за развитием федеративного государства в России и перенимает его опыт. Сегодня необходимо объединить усилия всех специалистов, занимающихся проблемами федерализма за рубежом. Этот опыт может пригодиться при всех исторических и современных особенностях России.

-Золотарева, консультант отдела

государственного строительства Информационно-

аналитического управления Аппарата Совета Федерации

Последнее десятилетие ХХ века продемонстрировало различные формы государственного устройства: к 1990 году Россия подошла в составе Союза ССР - фактически унитарного государства; в течение десятилетия неоднократно предпринимались попытки построения в России реального федерализма, подчас сопряженные с риском распада страны; к концу 90-х вновь активизировались централистские тенденции. Это в очередной раз продемонстрировало, что федерализм в России существует в виде абстрактной теоретической конструкции, закрепленной нормами Конституции; реальное же государственное устройство едва ли вписывается в конституционные рамки. Безусловно, нельзя не принимать во внимание всех достоинств действующей Конституции, ее основополагающей роли в закреплении основ российского федерализма, однако, результатом реализации конституционных норм не стало создание действительно федеративного государства. И дело здесь не столько в противоречивости, пробельности и несовершенстве норм Конституции, содержащей подчас декларативные положения, расходящиеся с действительностью, сколько в практике применения конституционных норм, зачастую выходящей за рамки «правового поля».

Перед обществом вновь встала проблема выбора одной из двух возможных парадигм российской государственности: федерализма или унитаризма. История ХХ века показала, что строительство обширных централизованных государств полностью исчерпало себя, ибо его издержки были несоизмеримо значительнее его выгод. Ратовать за воссоздание в России такого государства - это выступать за возвращение к уже неоднократно пройденному, полностью проигнорировав преподнесенные им уроки; это снова затрачивать огромные ресурсы на поддержание жизнедеятельности столь крупного государственного «организма» при отсутствии в России на сегодняшний момент таких ресурсов. Унитарная государственность подразумевает осуществление государственного суверенитета единым центром власти, эффективность чего в России весьма проблематична с точки зрения обеспечения реального народовластия.

Путь воссоздания в России унитарного централизованного государства в перспективе неприемлем, ибо он означает возврат к старым, изжившим себя, неэффективным методам управления, хотя на ограниченный срок усиление централизации может оказаться весьма полезным. Принимая во внимание назревшую необходимость укрепления российской государственности в условиях продолжающегося структурного кризиса отечественной экономики, основы конституционного строя Российской Федерации могут быть гарантированы государством только в условиях централизации власти и ресурсов. При этом, однако, не должны подвергаться сомнению демократический путь развития России и соблюдение прав и свобод ее граждан - игнорирование этих фундаментальных ценностей не может быть оправдано никакой заботой о единстве и целостности государства.

Начиная с лета 2000 года Президент России выступил с инициативами, включающими пакет законопроектов и указов, комплексно регулирующих ключевые проблемы федеративного устройства. В этой связи можно вести разговор о начале крупномасштабной реформы государственного устройства, некоторые видят в ней даже откат от федералистских ценностей. И хотя эта опасность для России никогда не будет надуманной, все же представляется, что такие опасения преждевременны. Перспективы федерализма формально-юридически предопределены рамками правовой реформы, ибо федеративный характер российской государственности, предусмотренный ст. 1 Конституции РФ, не может быть проигнорирован или изменен произвольным образом. Федерация – это наиболее целесообразная модель государственного устройства для России с точки зрения перспектив ее дальнейшего демократического развития, и просто так сбрасывать со счетов закрепленный на конституционном уровне федеративный характер российской государственности недопустимо.

В настоящее время идет активная работа по приведению законодательства субъектов РФ в соответствие с федеральными Конституцией и законодательством, однако это отнюдь не является признаком унитаризации государственного устройства; напротив – это элемент оздоровления федерации. Упорядочение законодательства субъектов РФ – процесс крайне сложный, поэтому он должен происходить в русле постепенного и глубокого переосмысления и федеральным центром, и субъектами Федерации своего места в модернизирующемся федеративном государстве. Также не являются свидетельством «наступления» унитаризма процессы приведения договорных отношений Федерации и ее субъектов в конституционное русло. Вред может нанести не само их упорядочение, а широко распространившееся мнение о вредности договорных отношений как таковых даже на фоне отсутствия четкого законодательного разграничения сфер компетенции. Договор – это нормальная форма взаимодействия федерального центра и регионов во всем мире, другое дело, что при этом средство достижения консенсуса и учета региональной специфики не должно служить инструментом разрушения Федерации.

«Слабым местом» российского федерализма по-прежнему остаются сложность, многоуровневость и запутанность субъектного состава Федерации. Поэтому его упорядочение – это, опять таки, не фактор унитаризации. Однако, учитывая тот факт, что любые попытки пересмотра субъектного состава неизбежно будут наталкиваться на необходимость пересмотра норм ст. 5 Конституции РФ, в деле упорядочения субъектного состава следует ограничиться (что, собственно, и происходит сегодня) развитием и дальнейшим углублением института федеральных округов, а также совершенствованием деятельности ассоциаций экономического взаимодействия регионов, что сопряжено с необходимостью корректировки закона, регулирующего их деятельность, в сторону существенного расширения полномочий ассоциаций и тем самым придания им принципиально иного статуса в системе взаимоотношений Центр – регионы.

Более сложная ситуация сложилась в сфере реформирования парламентских институтов, непосредственно связанных с федеративным устройством. Новый порядок формирования Совета Федерации уже привел к существенной коррекции модели представительства субъектов Федерации в «верхней» палате российского парламента - оно стало менее авторитетным и представительным. Но это не было бы столь уж принципиально, если бы обновленный Совет Федерации был наделен некими дополнительными полномочиями, позволившими ему более активно включиться в процесс реформ. Однако реальные процессы характеризуются обратной направленностью: идут разговоры либо об упразднении Совета Федерации (что по меньшей мере безответственно, ибо существование Совета Федерации предусмотрено ч. 1 ст. 11 Конституции РФ, т. е. для его упразднения понадобится пересмотр действующей Конституции, последствия которого могут губительно сказаться на перспективах российской государственности), либо о перераспределении (посредством внесения изменений в главу 5 Конституции) полномочий Совета Федерации таким образом, чтобы часть их отдать Государственной Думе, а часть – например, Государственному совету. В результате государство действительно может получить «верхнюю» палату, дистанцированную от принятия властных решений, членам которой практически нечем будет заняться. Такой вариант развития событий недопустим не столько в силу нарушения общепринятых принципов федерализма и попрания прав субъектов Федерации, представительство которых на федеральном уровне потеряет таким образом политическую и правовую значимость, сколько вследствие пренебрежения ценностями парламентаризма и, следовательно, демократии в целом. Посредством фактической ликвидации верхней палаты российского парламента (при формальном ее сохранении) и передаче ее функций псевдопарламентским органам, произойдет резкое ослабление парламента в целом, ибо он будет лишен того потенциала, который в течение реформ позволял российскому парламенту проводить разумную и взвешенную политику; который играл стабилизирующую роль для всей российской демократической государственности. С ослаблением же парламентских механизмов, под вопросом окажется дальнейшая реализация закрепленных Конституцией основ конституционного строя.

Укрепление вертикали власти необходимо рассматривать не в русле воссоздания административной подчиненности сверху донизу (показавшей уже свою бесперспективность), а под углом необходимости создания симметричных механизмов ответственности. Установление ответственности органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления за нарушение Конституции и законодательства РФ - это только один из элементов данной системы, который вряд ли будет эффективен без установления аналогичной ответственности на федеральном уровне. Без установления симметричной системы ответственности на федеральном, региональном и местном уровнях меры по укреплению вертикали власти не будут работать на превращение России в правовое государство. О реальной опасности именно такого развития событий говорит и плачевное состояние судебной системы: материально-техническое оснащение и финансирование судов оставляет желать лучшего; по некоторым данным 60-80% кадров судейского корпуса до сих пор не получило президентского назначения и имеет статус «исполняющего обязанности», что напрямую ставит его в зависимость от президентских структур. Очевидно, что судебным органам в их нынешнем виде будет сложно гарантировать конституционность и законность процедур ответственности, а заодно и политическое равновесие в складывающейся модели разделения властей.

Резкие, непродуманные шаги в рамках «укрепления вертикали власти» не прибавляют шансов на выживание российской демократии, одновременно с кризисом которой можно будет ставить вопрос об отказе и от ее федеративного характера. И какие бы при этом не делались ссылки на перманентную приверженность России к авторитарным и централистским ценностям, и история, и современность показывают, что будущее России неразрывно связано именно с федерализмом - этим хрупким, но наиболее жизнеспособным балансом центробежных и центростремительных тенденций.

, советник отдела государственного

строительства Информационно-аналитического

управления Аппарата Совета Федерации

Сегодня много говорят о необходимости изменения политики, проводимой Центром по отношению к субъектам РФ, и субъектов по отношению к Центру. Однако изменять ничего не требуется, потому что никакой политики просто нет, ее еще только предстоит выработать: субъекты Федерации оставлены Центром на произвол судьбы; политика Центра сводится к выбиванию налогов и требовании заверений в политической лояльности Президенту и Правительству РФ; взаимоотношения с Центром сведены к минимуму - в основном они затрагивают бюджетную сферу, а точнее, возможности ее использования для улучшения социально-экономического состояния региона. Почему произошло именно так?

Развитие федеративных отношений в России с самого начала было сумбурным и перекошенным, одной из основных причин чего являлось стремление слабого Центра, во-первых, не допустить распада Российского государства, а во-вторых, сохранить, а впоследствии и усилить свою власть над регионами. Ради этого шли даже на подписание противоречащих федеральной Конституции договоров с субъектами РФ, с одной стороны, и на издание нормативных актов, противоречащих самим принципам федерализма, с другой. В результате и федеральный Центр, и субъекты Федерации оказались почти полностью дезориентированы в целях федерализма, к развитию которого и те и другие по инерции продолжают призывать. Здесь не случайно сказано о целях федерализма: сам по себе федерализм есть не цель, а средство, которое всего лишь может способствовать улучшению жизни российских граждан. Но может и не способствовать, особенно, если он развивается в том искаженном виде, как сегодня. Поэтому российский федерализм нуждается не в развитии, а в реформировании, модернизации - то есть, сначала его нужно очистить от всего того, что федерализмом не является, а затем уже приниматься за его развитие, иначе все несуразицы, присущие ему сейчас, приобретут такие гипертрофированные формы, что они станут угрозой для существования российской государственности вообще.

Не следует также забывать о проблемах национальных отношений. Решать проблемы национальных отношений следует не через “этнизацию” республик, предоставление льгот и привилегий отдельным этносам, а через учет самобытности каждого народа, бережное сохранение его традиций и обрядов, в том числе традиционного ведения хозяйства. Различие между гражданами, имеющими различную национальность, должно быть только на культурном уровне, так как предоставление льгот и привилегий отдельным этносам не решает проблемы, а загоняет их вглубь и создает новые.

Таким образом, под федерализмом не надо понимать способ реализации национальных амбиций. Федерация - это просто удобная форма организации крупных государств. Впрочем, и многие небольшие государства, такие как Швейцария или Австрия, находят в ней привлекательные для себя стороны. И хотя федерация как таковая не призвана решать национальные проблемы, иногда федеративное устройство может помочь и в этом.

Вопрос о дальнейшем развитии федерализма в России возникает на уровне федеральных органов государственной власти каждые полгода, словно все то, что предлагалось ранее, уже выполнено. Это говорит о хаотичности и непоследовательности в решении этого сложного вопроса. Очевидно, что необходима единая комплексная федеральная программа по развитию Российской Федерации, для принятия которой необходим трезвый взгляд на природу Федерации. Демократия, федерализм, республиканская форма правления, принцип разделения властей, права человека - все это идеи, содержащие лишь долю истины, являющиеся средством, но не целью; они оказались привлекательными и удобными для части людей на данном этапе развития человеческого общества, причем, далеко не во всех странах.

Нельзя также забывать, что процесс федерализации России еще не завершен; проблемы, частично решенные при помощи федерализма, могут возникнуть вновь. С учетом этого можно сформулировать еще один вывод: хотя идея федерализма появилась в России неслучайно и, возможно, имеет право на дальнейшее развитие, не следует требовать от нее больше, чем она может дать. Идея федерализма должна работать вкупе с другими идеями, способствующими развитию России, не отставая и не забегая вперед, и одной из таких идей является духовное возрождение России. Рассматривая те или иные способы государственного строительства, нужно помнить, что форма устройства государства не может гарантировать России обновления и возрождения вне зависимости от того, что, по словам , будет созерцать воображение человека и «каков будет внутренний уклад его мысли и настроений, и каковы будут дела его жизни... Никакой государственный строй не сообщит человеку ни любви, ни доброты, ни чувства ответственности, ни честности, ни благородства... Русскому народу необходимо духовное возрождение и обновление”. Высокая юридическая техника и экономическая обоснованность еще не панацея от неверных шагов; нужно знать, чувствовать, что требуется России в целом и каждому ее гражданину в отдельности. А понять это непросто - в этом не поможет ни всероссийский референдум, ни общественный плебисцит. Для этого требуется духовное видение. правильно отмечал, что “идея нации есть не то, что она сама думает о себе во времени, но то, что Бог думает о ней в вечности”.

Нельзя не сказать, что многое в государственном устройстве нынешней России есть нечто небывалое, несвойственное для ее исторического прошлого: республика, федерация, демократия - Россия этого никогда не знала, являясь по большей части монархическим, унитарным государством. Это утверждение лежит в основе ультрарадикального варианта государственного устройства России: отказ от федерализма, как государствообразующего принципа и переход к унитарному государству с элементами автономии для отдельных регионов по примеру Испании. В современной ситуации оптимальным представляется умереннорадикальный вариант, а именно - отказ от практики подписания договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов, четкое конституционное разграничение предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов; упорядочение федерального и регионального законодательства; решение проблемы статуса автономных округов. Все это поставит Российскую Федерацию в один ряд с другими федеративными государствами, развивающимся без отступлений от основного принципа федерализма - равноправия субъектов федерации.

Есть и иной, консервативный вариант развития ситуации, предполагающий отказ от создания «симметричной» федерации, а также заполнение имеющихся в законодательстве пробелов по вопросам, связанным с федеративным устройством. В частности, речь идет о принятии федеральных конституционных законов о принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта РФ, об изменении конституционно-правового статуса субъекта РФ, федеральных законов о процедурах преодоления разногласий и разрешения споров между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в Российской Федерации, о бюджетных правах Федерации и ее субъектов, об экономических, политических и правовых началах разграничения собственности между Федерацией и ее субъектами, об экономической и правовой основе федеральной помощи регионам и механизме ее реализации. Параллельно необходимо продолжать кампанию по приведению конституций, уставов и всего законодательства субъектов РФ в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством. Данный вариант позволит довести до логического завершения закрепленный Конституцией РФ путь федерализации России - возможно, тогда все ее положительные и отрицательные стороны проявятся в полной мере.

, старший научный сотрудник

Института государства и права РАН

Современная Российская Федерация, в отличие от советской федерации, может быть классифицирована исходя из общепризнанных критериев:

- по основному документу, учредившему Федерацию, Россия является конституционной федерацией;

- по статусу субъектов – симметричной (если исходить из ч.1 ст.5) и одновременно асимметричной (ч.2 ст.5, ст.66, ч.1 ст.68 и др.);

- по способу разграничения предметов совместного ведения – законодательно-договорной (ч.3 ст.11, ч.2,3 ст.78, п.1 раздел 2);

- по базовому принципу, положенному в основу образования субъектов – территориальной;

- по возможности применения мер федерального принуждения – децентрализованной.

В целом, можно констатировать, что российская конституционная модель по внешним признакам выгодно отличается не только от советской, но и от ряда иностранных федераций. Конституционная модель федерализма в России устойчива, «жестка» по причине сложного порядка внесения поправок и пересмотра Конституции РФ, она в основных чертах соседствует с федеративными моделями США, ФРГ, Австрии. Вместе с тем, конституционная модель российского федерализма является несовершенной по причинам внутренней противоречивости, неопределённости и пробельности, а также технико-юридических ошибок.

Противоречивость заключается в установлении взаимоисключающих норм, в первую очередь при определении прав и обязанностей субъектов РФ. С одной стороны, Конституция РФ провозглашает равноправие всех субъектов РФ, в том числе между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч.1 и 4 ст.5 Конституции РФ). Это означает, что ни один из субъектов РФ не должен иметь отличные от других права и обязанности. С другой, Конституция РФ наделяет отдельные субъекты особыми правами: республики называются государствами, имеют конституции, «вторые» государственные языки; все другие субъекты РФ должны иметь только уставы; статус республики и статус других субъектов устанавливаются по-разному; автономные округа входят в состав краёв (областей), вправе заключать с ними «политические» по своей природе договора о разграничении компетенции; исключительно по инициативе автономных округов и автономной области может быть принят специальный федеральный закон об этих субъектах и т. д. Юридическим нонсенсом является вхождение равноправных автономных округов в состав равноправных краёв, областей.

Конституционные различия в правах и обязанностях равноправных субъектов РФ создают их определённую иерархию, состоящую из следующих групп: а) республики (государства); б) края и области, в состав которых входят автономные округа (автономный округ); в) «чистые» края и области; г) автономные округа, входящие в состав краёв (областей); д) Чукотский автономный округ и Еврейская автономная область, не входящие в состав края (области).

Неопределённость конституционных норм, регулирующих федеративные правоотношения, заключается в том, что отдельные права и обязанности субъектов РФ и Федерации сформулированы неконкретно, что порождает проблемы в их толковании и применении. Вследствие этого как Федерация, так и субъекты РФ по-разному реализуют одни и те же конституционные предписания. Так, по-прежнему до конца не выяснен вопрос о действительности норм Федеративного Договора 1992 г. в отношении субъектов, его подписавших. Республики, как правило, рассматривают Договор не только действующим, но и являющимся основанием их вхождения в состав РФ. Вследствие этого отношения с РФ понимаются как договорно-конституционные со всеми вытекающими отсюда правовыми последствиями.

Анализ содержания ст.72 Конституции РФ показывает, что в её тексте отсутствует единый подход в определении предметов совместного ведения, что объективно создаёт проблемы при принятии федеральных и региональных нормативных актов. Так, к предметам совместного ведения отнесены и отдельные правовые институты, и отдельные отрасли законодательства (например, жилищное, административное, трудовое и др.) и конкретные полномочия государственных органов.

Конституционная модель федеративных правоотношений имеет значительное количество пробелов:

а) отсутствие процессуальных норм, регулирующих договорные отношения Федерации и субъектов РФ;

б) отсутствие, как правило, «прямых» обязанностей органов государственной власти Федерации и субъектов РФ в сфере федеративных отношений (в частности, признание Конституционным Судом РФ нормативно-правового акта Федерации или субъекта РФ не соответствующим Конституции РФ не порождает «прямой» обязанности издавшего этот акт соответствующего органа государственной власти незамедлительно отменить неконституционный акт по причине того, что такая обязанность в Основном законе РФ не установлена);

в) отсутствие норм, устанавливающих ответственность как федеральных, так и региональных органов государственной власти за нарушение Конституции РФ, основных законов субъектов РФ, принятых в пределах исключительной компетенции, неисполнение (несоблюдение) своих конституционных обязанностей, неправомерное вмешательство в компетенцию друг друга и т. д.

Современная практика федеративных правоотношений одновременно развивается по двум направлениям. С одной стороны, в рамках действующей Конституции РФ. За последние годы принят (со значительным опозданием) ряд федеральных законов, конкретизировавших конституционные нормы, что позволило разрешить некоторые проблемы федеративных отношений. Речь идёт о ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» (1997 г.), ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации» (1999 г.), «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (1999 г.), «О мировых судьях» (1998 г.), «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ» (1999 г.) и ряде других.

С другой стороны, практика федеративных отношений развивается вне конституционного поля. Со стороны субъектов РФ нарушения, как правило, заключаются в установлении в своих основных законах прав и обязанностей, отличных от конституционных, что в свою очередь порождает противоречащую Конституции РФ, федеральным законам нормотворческую практику. Из-за «запаздывания» федерального законодателя по принятию федеральных законов по предметам совместного ведения (в основном из-за неопределённости ст.71,72 Конституции РФ) субъекты РФ осуществляют «опережающее» нормотворчество, чем нарушают установленную в Конституции РФ последовательность принятия федеральных законов и законов и иных нормативно-правовых актов субъектов РФ. В результате этого действующие в настоящее время в субъектах РФ отдельные нормативно-правовые акты противоречат принятым позднее федеральным законам.

Со стороны Федерации нарушения Конституции РФ заключаются, как правило, в издании правовых актов по предметам ведения субъектов РФ (например, федеральный закон об основах государственной службы РФ); в неисполнении своих обязанностей, установленных Конституцией РФ, федеральными законами. Продолжается практика расширения полномочий Президента РФ либо путём их присвоения («присвоенные» полномочия), либо наделения Конституционным Судом РФ («скрытые» полномочия) в результате толкования Конституции РФ. Нормой федеративных отношений стали совместные нарушения Конституции РФ федеральными и региональными органами государственной власти.

, советник отдела государственного

строительства Информационно-аналитического

управления Аппарата Совета Федерации

Необходимым условием устойчивого развития России как федеративного государства является единство, а точнее, системность законодательства, включая его федеральный и региональный компоненты. Однако действующее законодательство сегодня не только не соответствует данному условию, но в значительной мере является дестабилизирующим фактором; административные меры по приведению законодательства субъектов РФ в соответствие с федеральным законодательством являются по существу мерами антикризисного управления. Не отрицая необходимости и оставляя в стороне вопросы эффективности этих мер, следует лишь отметить их очевидную недостаточность. Корни проблемы находятся не в целенаправленном нарушении региональными властями федеральных норм в собственных политических интересах, а в систематическом воспроизводстве несовершенного законодательства на всех уровнях и, в первую очередь, на федеральном вследствие принципиальных недостатков организации законодательной деятельности. Отметим некоторые из них.

Не решена задача предупреждения и устранения несоответствия федеральных законов Конституции РФ, не говоря уже о массовых взаимных противоречиях между федеральными законами. Некорректно требовать от регионального законодателя принятия законов, соответствующих взаимно противоречивым федеральным нормам.

Отсутствует целый ряд базовых федеральных законов, в том числе по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, например, Земельный, Трудовой, Жилищный кодексы. Таким образом федеральный законодатель провоцирует региональные власти на опережающее принятие собственных законов и возникновение в последующем соответствующих противоречий. Более того, он нередко вторгается в сферу исключительной компетенции субъектов РФ.

Одной из значимых причин возникновения подобных ситуаций является отсутствие механизмов, стимулирующих или принуждающих законодателя к своевременному заполнению «белых пятен», предупреждению, выявлению и устранению противоречий в нормативном массиве. В определенной мере это обусловлено тем, что всеми субъектами права законодательной инициативы (за редчайшими исключениями) данное полномочие воcпринимается именно как право, но не обязанность.

Остается неэффективным механизм реализации субъектами Федерации своего права законодательной инициативы на федеральном уровне. Так, региональными законодательными органами вносится в Государственную Думу каждая четвертая законодательная инициатива, однако их доля в законах, введенных в действие, составляет лишь 2%.

Не находит своего решения и ряд других, не менее значимых проблем. Для создания правовой базы долгосрочной государственной политики следует принципиально изменить подход к организации законотворчества – отказаться от практики, ориентированной на принятие отдельных законов, и перейти к методологии формирования системы законодательства. Для решения этой задачи необходимы постоянно действующие системообразующие механизмы, как общего характера, задающие системные ориентиры для всего законотворчества, так и обеспечивающие системность каждой стадии жизненного цикла законов – законоподготовительной, законодательной и законоприменительной.

В настоящее время отсутствуют основные системообразующие нормативно-методические и инструментальные элементы общего назначения, такие как: концепция развития законодательства; Свод законов РФ, обеспечивающий систематизацию действующего законодательства, расчистку его от потерявших силу и просто устаревших актов; институт судебного толкования действующих законов, подобный отмененному праву пленума Верховного Суда РФ издавать общеобязательные постановления о применении нормативных правовых актов по результатам обобщения судебной практики. Отсутствуют и базовые федеральные законы в этой сфере, в первую очередь:

- федеральный закон о системе нормативных правовых актов Российской Федерации, устанавливающий виды актов, их иерархию по юридической силе, требования к ним и нормотворческую компетенцию органов и должностных лиц государственной и местной власти;

- федеральный закон об основах разграничения законодательных полномочий между Российской Федерацией и субъектами Федерации по предметам их совместного ведения; данный закон должен решить три актуальнейшие задачи: конкретизировать положения ст. 72 Конституции РФ; обеспечить единообразное разграничение законодательных полномочий, оставив двухсторонним договорам между органами государственной власти Федерации и ее субъектов роль механизмов разграничения только исполнительных полномочий; прекратить принципиально ошибочную практику толкования положения ч. 3 ст. 11 федеральной Конституции как дающего возможность перераспределения какими-либо актами предметов ведения, уже закрепленных ст. 71 и 72 Конституции РФ либо в исключительную компетенцию Федерации, либо в совместную компетенцию Федерации и ее субъектов.

В качестве системообразующих механизмов законоподготовительной деятельности необходимо создание или существенное усиление элементов целеполагания, в также планирования и координации деятельности субъектов права законодательной инициативы. Ниже перечислены основные из них для федерального уровня, но аналогичные меры необходимы и для регионального (а также в определенной степени – для местного) нормотворчества:

- в соответствии с конституционным разграничением компетенции федеральных органов государственной власти, у каждого из них существует своя ниша в выполнении этих функций;

- глава государства определяет ориентиры политического курса на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективу; организует формирование и актуализацию общей концепции развития законодательства Российской Федерации; обеспечивает содержательную координацию законоподготовительной деятельности всех субъектов права законодательной инициативы федерального уровня; выполняет роль ведущего субъекта права законодательной инициативы в сферах внешней политики, обороны и безопасности государства, государственного строительства, обеспечения конституционных прав граждан;

- высший орган исполнительной власти формирует программы социально-экономического развития страны; обеспечивает планирование, содержательную и организационную координацию законоподготовительной деятельности федеральных органов исполнительной власти; является ведущим субъектом права законодательной инициативы в сферах федеральной политики по экономическому, социальному, культурному, национальному и экологическому развитию страны;

- Совет Федерации (после перехода к организации деятельности палаты на постоянной профессиональной основе) обеспечивает содержательную координацию деятельности законодательных органов субъектов РФ и членов Совета Федерации по подготовке проектов федеральных законов; является в координации с законодательными органами субъектов РФ и в интересах регионов ведущим субъектом права законодательной инициативы в сферах, отнесенных ст. 72 Конституции РФ к совместному ведению Федерации и ее субъектов; совместно с законодательными органами субъектов РФ формирует концепцию развития регионального законодательства в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов; оказывает методическое содействие органам государственной власти субъектов РФ в разработке проектов федеральных и региональных законов, в подготовке запросов в Конституционный Суд РФ; разрабатывает модельные региональные законопроекты; осуществляет иные методические функции по обеспечению системности законодательства РФ в сфере совместного ведения Федерации и ее субъектов. Подобная координационно-методическая деятельность может быть дополнена на межрегиональном уровне с использованием аппаратов полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах.

Наконец, для обеспечения системности законодательства Российской Федерации на стадии применения законов необходимо: завершить формирование конституционных (уставных) судов субъектов РФ с возможным приданием конституционному правосудию определенных черт единой системы; активизировать действия по созданию системы административной юстиции; обеспечить действенность института исполнения судебных решений по отмене неконституционных и незаконных норм; придать системный характер институту последующего контроля законодательных актов (обращения в соответствующие суды с запросами о признании актов неконституционными или незаконными) высшими должностными лицами государственной власти, рассматривая соответствующие их полномочия не как право, а как обязанность; принять меры по повышению эффективности прокурорского надзора за законностью действующих актов; создать на базе федеральных и региональных органов юстиции систему мониторинга состояния законодательства и законоприменительной практики.