Актуальные проблемы совершенствования федеративного устройства России (стр. 4 )

Изучение мировых тенденций развития федерализма показывает, что сокращение объема неурегулированных (неразграниченных) полномочий по предметам совместного ведения - наиболее перспективный и эффективный путь развития федеративных отношений. Нужно стремиться к тому, чтобы по каждому предмету совместного ведения полномочия и ответственность были строго распределены: за что отвечает федеральный центр, за что отвечает субъект Федерации - тогда не будет почвы для конфликтов и разногласий. Юридически эта проблема должна решаться путем издания федеральных законов, а также заключения договоров и соглашений. При этом федеральные законы в сфере совместной компетенции должны идти от жизни, от реалий, использовать положительные наработки, найденные в результате договорной практики. Приниматься они должны только после получения одобрения их субъектами Федерации.

Назрела необходимость рассмотрения вопросов взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации по предметам их исключительного ведения. Следует признать недопустимым издание субъектами законов по предметам исключительного ведения Российской Федерации; точно также и федеральный Центр не вправе издавать законы либо вмешиваться иным способом в сферу исключительного ведения субъектов. Однако Конституция РФ прямо предусматривает передачу права осуществления части своих исключительных полномочий от Центра к субъектам и наоборот; при этом само полномочие остается в «собственности» федерального Центра или субъекта: передается лишь право его осуществления на определенный срок. По предметам совместного ведения субъекты РФ вправе принимать свои законы в случае отсутствия общего федерального закона - это так называемое «опережающее правовое регулирование»; после издания соответствующего федерального закона нормативные правовые акты субъектов по предметам совместного ведения должны приводиться в соответствие с ним. Вместе с тем необходимо рассмотреть возможность распространения действия наиболее удачных законов субъектов Федерации в федеральном масштабе.

При установлении уровней компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления может быть применен принцип субсидиарности, согласно которому все, что может быть лучше и результативнее реализовано на нижестоящем уровне, должно быть туда передано. Практика показывает, что вопросы местного значения гораздо более эффективно решать там, где они возникают, не вынося их на обсуждение вышестоящих уровней власти. Причем принцип субсидарности применим при разграничении полномочий и на более высоких уровнях.

Реорганизация системы органов государственной власти в Российской Федерации должна проходить в соответствии с основными принципами разграничения полномочий и осуществляться в течение определенного переходного периода постепенно, с обязательной проверкой на практике. Недопустимо бездумно ломать сложившуюся систему только потому, что кому-то из высокопоставленных чиновников показалось, что она не соответствует «новым веяниям». Здесь важно прислушиваться к мнению субъектов Федерации, особенно если речь идет о реформировании органов исполнительной власти «двойного подчинения», осуществляющих свою деятельность в сфере совместного ведения.

Федерализм – не только форма государственного устройства и принцип взаимоотношений центра и регионов, но и большой потенциал для саморазвития многонационального народа России и реализации демократических принципов государственного устройства. При обязательном соблюдении принципа равноправия субъектов Федерации необходимо иметь в виду, что нет двух одинаковых регионов, как не бывает двух абсолютно одинаковых людей. Именно в разнообразии регионов – потенциал развития Федерации и ее преимущества перед другими государствами. Разнообразие регионов и положительный опыт социально-экономического развития отдельных субъектов Федерации следует использовать для отработки различных подходов к решению экономических проблем, поиску новых решений, в порядке эксперимента. Развитие федеративных отношений, гармонизация взаимоотношений между различными уровнями власти, собственно договорный процесс – это важный ресурс в руках Президента РФ, который согласно ст. 80 Конституции РФ, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Таким образом, не только регионы, но и сам федеральный Центр крайне заинтересован в целенаправленном ходе данного процесса.

Еще до принятия предлагаемой Концепции возможно и необходимо сделать следующие практические шаги: во-первых, возобновить работу Комиссии при Президенте РФ по подготовке договоров о разграничении предметов ведения и полномочий; во-вторых, внести изменения и дополнения в Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», которые бы позволили скоординировать данный Закон с Конституцией РФ - в действующей редакции данный Закон существенно сужает область договорного процесса.

, Первый заместитель Председателя Правительства

Свердловской области, Министр экономики и труда

Проблема развития федеративных отношений весьма остро стоит на повестке дня. От того, каким путём пойдёт страна сегодня, зависит процветание и будущее России как многонационального государства. Как отечественный, так и мировой опыт свидетельствует: социально-экономическое и культурное своеобразие регионов в таких огромных государствах, как Россия, несовместимо с унитарными методами управления. Процесс федерализации обусловлен объективными предпосылками. Хотя с принятием действующей Конституции в становлении федерализма был сделан гигантский шаг вперёд, проблем и трудностей по-прежнему остаётся немало. Наиболее актуальными являются учёт национального и регионального факторов, гармонизация федеративных отношений. Процесс развития федерализма достаточно длительный, и Россия находится в его начальной фазе. В первую очередь необходимо развивать и углублять экономические федеративные отношения, основываясь при этом на региональных особенностях субъектов Федерации и развитии межрегиональных хозяйственных связей.

Актуальной проблемой, создающей угрозу экономической безопасности и территориальной целостности страны, становится усиливающаяся неравномерность социально–экономического развития субъектов РФ. Так, из анализа социально–экономического развития субъектов РФ за 2000 год следует, что диапазон основных макроэкономических показателей
весьма велик: по объёму промышленного производства на душу населения он колеблется от 138 тыс. руб. на человека в Тюменской области до 1 тыс. руб. на человека в Республике Алтай, по денежным доходам – от 864 руб. на человека в Республике Марий Эл до 9,9 тыс. руб. – в Москве. Сгладить существующие различия и объективную разницу между уровнями экономического развития субъектов РФ призвана разумная экономическая политика" href="/text/category/gosudarstvennaya_yekonomicheskaya_politika/" rel="bookmark">государственная экономическая политика, стимулирующая развитие перспективных отраслей экономики, повышающая финансовую самодостаточность территорий, и приводящая в конечном итоге к сбережению народонаселения России.

Главное условие нормализации федеративных отношений – это обоснованная и согласованная с регионами последовательность шагов. Особенно это важно в вопросах бюджетного федерализма, который остаётся, пожалуй, самой неурегулированной сферой федеративных отношений. И хотя начатая федеральным правительством с 1998 года реформа межбюджетных отношений позволила перейти к единым правилам распределения финансовой помощи, её результаты малоэффективны. Углубляется экономическая зависимость от федеральных властей, растёт количество дотируемых территорий, усиливается концентрация финансовых ресурсов на федеральном уровне. Реализуется остаточный принцип формирования нижестоящих бюджетов, регионы испытывают острый дефицит собственных источников формирования полноценных самостоятельных территориальных бюджетов.

Новым налоговым законодательством доходные источники региональных бюджетов сведены к минимуму, из них изымаются в одностороннем порядке значительные суммы, расходные полномочия регионов превышают бюджетную обеспеченность. Неопределённая ситуация складывается в вопросах государственных минимальных социальных стандартов и минимальной бюджетной обеспеченности, которые до сих пор законодательно не установлены - без этого невозможно построить цивилизованные межбюджетные отношения. При формировании законодательных основ бюджетного регулирования на очередной финансовый год постоянно вносятся изменения, происходит регулярная смена «правил игры», что ведёт к невозможности проведения на местах стабильной финансово-бюджетной политики.

Упорядочить ситуацию могло бы, с одной стороны, жесткое закрепление расходных полномочий за уровнями власти и, с другой стороны, распределение доходов на фиксированный промежуток времени. Необходимо чётко определиться – за что отвечает каждый уровень власти, и тогда не будет споров и конфликтов, начнётся более эффективная работа, исчезнет потребность в договорных отношениях. Требуется формирование новой, стимулирующей межбюджетной политики, перспективной как для десятка территорий-доноров, так и большей части реципиентов. Следует исключить искусственно создаваемую дотационность территориальных бюджетов, устранить встречные финансовые потоки, уменьшить количество регионов-получателей финансовой поддержки – вот основной круг задач в сфере бюджетного федерализма.

Должны быть созданы ясные и прозрачные процедуры межбюджетных отношений, основанные на нормативных принципах, учитывающих зонированность территорий России по природным и климатическим характеристикам. Реформирование межбюджетных отношений должно привести к необходимой степени автономности каждого уровня власти в пределах своих полномочий, создать условия для саморазвития регионов. Однако развитие экономического и бюджетного федерализма должно рассматриваться не как конечная цель, а как средство для становления реального федерализма в России во всём многообразии его составляющих. Принципиально важно при этом не допускать изменения конституционных основ существующего устройства Российской Федерации. Следует идти эволюционным путём, осуществляя точечные, последовательные действия. Реформа государственного устройства не может быть одномоментной и быстрой. Она потребует длительного времени и должна состоять из нескольких этапов. Суть её должна заключаться в постепенном переходе от национально-территориального принципа строительства федерализма к территориальному. В этом укрепление единства и целостности России.

Вертикаль власти должна пониматься как общность целей и принципов деятельности, которая была нарушена в результате децентрализации государственной власти и управления в начале 90-х годов. Регионы многое сделали в этот период для сохранения территориальной целостности страны, в том числе предприняли усилия по горизонтальной интеграции, созданию межрегиональных ассоциаций. Именно эти объединения способствовали воссозданию единого экономического пространства на принципиально новой основе – основе федерализма. Ассоциации позволили сформировать навыки партнёрских отношений, сохранить и развить горизонтальные связи, объединить усилия регионов для решения общих задач; при этом интеграция осуществлялась на сочетании принципов добровольности и ответственности.

Сегодня, когда с созданием федеральных округов, экономико-географическая карта России «перекроена», необходимо найти равновесное решение, учитывающее заинтересованность субъектов Федерации в едином экономическом пространстве и административно-политические интересы Центра. Следует строить государственную политику на взаимном признании и уважении конституционных прав каждого уровня власти; необходим переход от конфронтации к конструктивному диалогу. Федеральному Центру нужно смелее брать на вооружение всё лучшее из опыта регионов; к примеру, ряд субъектов Федерации продвинулись дальше других в разработке законов о занятости, земле; у кого-то были введены в практику нормативы минимальной бюджетной обеспеченности, и это касается не только вопросов законодательства. Территория России многообразна, и уникальное разнообразие регионов – не тормоз в развитии, а конкурентное преимущество России, потенциал её экономического роста. Федерализм – это могучее государство, сильные регионы и крепкая местная власть.

, заведующий сектором

Института государства и права РАН

Сегодня все чаще ставится под сомнение федеративный характер российского государства. Однако, напротив, представляется, что Россия обречена быть федеративным государством: она слишком велика, слишком разнообразна по национальному составу, по экономическим условиям и т. д. И мировые тенденции свидетельствуют о том, что федерализация затронула очень многие государства, даже те, которые, может быть, пятьдесят лет назад и не собирались становиться федерацией.

Россия была провозглашена Федерацией отнюдь не в начале 90-х годов, а еще в 1918 году, но Федерацией реально так до сих пор пока и не стала; даже сегодня, по сути дела, закрепляется то, что было в тех или иных формах в советские годы, и что далеко не является федерализмом. То, что удалось получить субъектам Федерации, было отвоевано в условиях, когда федеральный центр просто самоустранился; борьба между Союзом и Россией катализировала центробежные тенденции в самой России. И огромное спасибо субъектам Федерации за то, что они в этот момент не «разбежались» окончательно, а сохранили Россию как единое государство. Вопрос не стоит таким образом: федерация Россия или не федерация; вопрос иной - как отстраивать эту Федерацию? Очень много говорится, но мало что при этом меняется на практике, и то безобразие, которое творится до сих пор, связано с тем, что если федеральный центр может, он отнимает у субъекта все, что только возможно; если же ему это не удается, то уже субъекты пытаются залезть в компетенцию центра, т. е. идет «перетягивание каната».

Сейчас федеральный центр укрепился и, соответственно, возникают вопросы о назначаемости губернаторов. Но эффективно ли переходить к назначаемости, к отказу от федерализма? Ведь с точки зрения демократии, вся власть должна быть выборная снизу доверху; все органы власти, которые на определенном уровне обладают наивысшими полномочиями, должны быть выборными - это нормальные принципы демократии. Более того: назначаемость не только не сохранит Федерацию, но даже в состоянии ее разрушить: назначаемость в СССР была очень высокая, но это, тем не менее, не помогло сохранить Советский Союз - он распался, причем в одночасье; порвались экономические связи. Эффективна ли такая централизация? Опыт СССР показал, что региональные элиты не контролировались избирателями, а исключительно Центром; но как только центральная власть ослабла, возобладали центробежные тенденции. Без учёта этого опыта можно создать такие же условия в нынешней России; можно назначить губернаторов, как это было при Б. Ельцине (кстати в Чечню был назначен Д. Дудаев, с которого и началось её отделение от России). Логика развития может привести к тому, что регион, как и его лидеры, не контролируемые самим населением, могут создать такие условия, которые позволят им сначала снизить эффективность управления, а затем отделиться и развалить государство. Назначаемость губернаторов уже при Б. Ельцине показала, что это отнюдь не самый эффективный путь развития. С точки зрения международного опыта, выборность существует во всех федерациях; тем не менее, за исключением Советского Союза, Чехословакии и Югославии, другие федерации не распадаются, несмотря на все проблемы взаимоотношений центра и регионов. Федерация – это живой организм, у него могут возникнуть болезни; другое дело – как эти болезни лечить.

Вряд ли выходом из сложившейся ситуации является централизованное принятие законодательства по всем вопросам, ибо если федеральное законодательство будет регулировать все, это не значит, что все будет урегулировано - все равно многие законы не работают. И виноваты в этом даже не столько местные лидеры, сколько судебная система, которая не несет ответственности даже в том случае, если судьи не исполняют законы – практика показала, что воздействовать на судей в случае нарушения ими закона невозможно, они независимы, причем не только от административных органов, но и от закона. Попытка из Центра отрегулировать все вопросы приведет к тому, что опять Центр начнет заниматься чем угодно – где и когда сеять, пахать и т. д. Центр только тогда сумеет определить необходимое разграничение полномочий и постараться сгладить любые центробежные тенденции, когда он будет мыслить стратегически; поэтому Центр следует освободить от многих текущих задач, которые можно решать на местах. Более того, надо повысить ответственность региональных и местных властей с тем, чтобы они этими конкретными вопросами занимались, а Центр должен оставить себе прежде всего вопросы безопасности, обороны, внешней политики, экономической стратегии, стратегии строительства государства.

Но сейчас тенденция пошла в обратном направлении: когда на федеральном уровне ликвидировали Министерство экологии, то многим субъектам рекомендовали соответствующие ведомства тоже ликвидировать вслед за Центром. Необходимо отрабатывать функциональное взаимодействие, а не полностью копировать институты. Вопросы построения собственной системы органов власти субъекты Федерации могут решать самостоятельно, но они должны определить, кто будет заниматься этими вопросами на местном уровне. Невозможно прописать все предметы ведения субъектов Федерации, но сейчас страна двигается именно в этом направлении. Большинство федераций остаются на таком пути: есть предметы исключительного ведения, совместного ведения, все остальное относится к субъектам Федерации.

Но остаётся еще самый больной вопрос – это вопрос 72 статьи, вопрос совместного ведения. Вопросы совместного ведения попали в разряд тех, которые связанны с принятием законов. Но ведь там есть множество вопросов чисто административного характера, которые надо решать другими средствами (наиболее удачно данную проблему решает австрийская конституция). Что касается договоров, то они заключались следующим образом: есть центр, якобы не зависимый ни от чего (собственно, Федеративный договор в 1992 году именно так заключался) и есть сам по себе субъект. В действительности же федеральный центр выражает интересы всех, в том числе и субъектов Федерации; субъекты заинтересованы, чтобы он решал общие вопросы. Поэтому не совсем понятно, как можно в этих условиях договариваться в индивидуальном порядке с каждым субъектом в отдельности, за исключением случаев существенной специфики того или иного субъекта (например, по вопросам северного завоза можно договариваться с субъектами по отдельности; то же и по вопросам, связанным с использованием озера Байкал). Договоры в рамках полномочий, законодательно разграниченных между Центром и регионами, нужны, но при этом не следует все полномочия разграничивать договорами.

, Заместитель руководителя Центра социально-экономических проблем федерализма Института экономики РАН

Развитие принципиальных основ федеративных отношений в России – насущная задача глубоко практического свойства. При этом не следует разделять правовые и экономические слагаемые федеративных отношений – в конце концов, речь идет об одном и том же объекте, где правовые и экономические вопросы соотносятся как неразделяемые форма и содержание. Нынешний этап реформирования федеративных отношений все более определяет необходимость его осуществления как конституционной реформы, однако не скоропалительно, а на основе ее тщательной и разносторонней подготовки. Несколько месяцев назад, например, широко обсуждался один из вариантов новой редакции Конституции РФ, авторами которого являются М. Краснов и М. Федотов. В этом варианте, в частности, была попытка решить многие проблемы, о которых уже неоднократно говорилось (например, включение в текст Основного закона особого списка предметов исключительного ведения субъектов РФ). Однако в целом названный документ смотрелся как более-менее удачное переписывание действующей Конституции, а не как попытка качество нового взгляда на принципы и механизма российской модели федерализма, включая и ее базовые экономические составляющие.

Сегодня имеются многочисленные свидетельства того, что неопределенность с решением ряда ключевых вопросов реформирования федеративных отношений становятся очевидной преградой к совершенствованию многих важнейших сторон в сфере государственного управления. Примером может служить развитие теории и практики бюджетного федерализма и одной из его важнейших составляющих – сферы межбюджетных отношений. Эта сфера справедливо рассматривается многими как главный тормоз процессов реальной федерализации России. Межбюджетное регулирование как сфера экономических отношений находится в процессе постоянного реформирования и это вполне нормально для государства, где принципы федеративного устройства и соответствующие им экономические механизмы еще не достигли необходимой стадии зрелости. Действующая Концепция реформирования межбюджетных отношений была утверждена Правительством РФ в июле 1998 г.; в настоящее время готовится новая «Программа развития бюджетного федерализма в России на период до 2005 г.» – и это не формальная смена заголовка; речь идет о попытке авторов реально интегрировать в документ свое понимание основных принципов российской модели бюджетного федерализма и практических инструментов ее реализации.

Минфин проделал огромную работу, хотя есть вопросы и по его трактовке принципов бюджетного федерализма, и по механизмам их практической реализации (в частности, в плане жесткого “продавливания” модели “один налог - один бюджет”, в плане предлагаемого полного “табу” на использование системы разделяемых, особенно, регулирующих налогов и пр.). Существуют и альтернативные предложения, в частности, разработанные в ходе совместного российско-немецкого проекта, осуществляемого в рамках Минфина, операторами по этому проекту являются с немецкой стороны Общество по техническому взаимодействию (GTZ), а с российской стороны – Министерство финансов, НИФИ, а также Академия бюджета и казначейства. В рамках этих разработок акцент делается не на предзаданный выбор тех или иных налоговых систем, а, прежде всего, на усиление стимулирующей функции межбюджетных отношений; минимизацию встречных потоков бюджетных средств, ликвидацию феномена искусственной дотационности значительного числа субъектов РФ; сбалансированность бюджетов всех уровней или их равнодефицитность; распределение налогов сообразно их природе, возможностям наиболее полного взимания и пр., включая обоснованность и этапность перехода к такой в принципе прогрессивной системе как “один налог – один бюджет”. В рамках проекта внесены также и предложения о том, чтобы закрепить некоторые основополагающие принципы бюджетного федерализма в Конституции и Бюджетном кодексе. Неплохо, если бы эти предложения были бы полноценно востребованы в ходе заключительной стадии работы над концепцией развития бюджетного федерализма и межбюджетных отношений.

Однако заметно, что сегодня авторы этих разработок, двигаясь, в общем, в позитивном направлении, не в силах преодолеть тех негативных сторон действующей модели федеративных отношений, которые отражены в Конституции РФ. Так, конкретизация расходных полномочий различных уровней власти и управления как элемент только финансово-бюджетного регулирования не может преодолеть ситуации чрезвычайной раздутости и неопределенности экономико-правового механизма сферы предметов совместного ведения, не говоря уже о последствиях той ситуации, когда в Конституции вообще отсутствует запись об исключительных полномочиях (предметах ведения) субъектов Федерации. Большие сомнения вызывает возможность построения единой (универсальной) и при том эффективно действующей системы финансовой выравнивания для всех субъектов Федерации, столь значительно различающихся по уровню экономического, в том числе, и налогового потенциала. Однако отказ от такой модели, выведение за ее рамки отдельных субъектов Федерации, по сути, сегодня означали бы отказ от реализации ряда конституционных положений о равенстве субъектов Федерации – значит и здесь необходимы существенные уточнения.

Определенный тупик сложился с пониманием уровней бюджетной системы, которые должны были соответствовать уровням власти и управления в стране. В частности, в плане повышения эффективности бюджетного процесса, да и решения многих других вопросов управления в регионах полагается необходимым малость «опустить» институты местного самоуправления. Речь идет том, чтобы опосредовать – с целью повышения эффективности бюджетной политики и процессов управления в целом - уровень (государственной) власти субъекта РФ и уровень институтов местного самоуправления еще одним уровнем региональной государственной власти со всеми правовыми и экономическими атрибутами, включая и самостоятельный уровень бюджетной системы. В связи с этим предлагается, например, разделить понятия «местных» и «муниципальных» бюджетов. Хочется отметить, что подобные вопросы не могут решаться как новации исключительно финансово-бюджетного плана, а составлять, прежде всего и исходно, существенные моменты реформирования федеративного устройства государства, включая и их конституционное закрепление.

Подобные примеры, характеризующие негативные последствия незавершенности в развитии экономико-правовых основ российской модели федерализма из сферы финансово-бюджетных отношений, можно было бы продолжать и продолжать. Активизация работы по реформированию экономико-правовых основ российского федерализма – насущная и практическая задача дня. Оптимальная форма ее решения – подготовка Концепции реформирования федеративных отношений, итоговые рекомендации которой могли бы составить основу для совершенствования государственного устройства и его закрепления в новой или обновленной Конституции страны и предлагавшемся здесь пакете целевых федеральных законов. В этой связи полезными представляются следующие предложения:

- провести осенью 2001 очередную Конференцию Совета Федерации по проблемам совершенствования федеративных отношений в России;

- начать разработку долговременной Концепции реформирования федеративных отношений;

- разработку предложений и практических концепций по межбюджетным отношениям следует перепоручить от Минфина специальному межведомственному органу для более полного учета в этой работе мнений других федеральных ведомств, а также представителей регионов с осуществлением широкой общественной экспертизы по этим разработкам.

, член Совета Федерации

В условиях разорвавшихся экономических связей в стране вряд ли можно говорить о серьёзном развитии федеративных отношений, памятуя о том, что невозможно жить в обществе и быть независимым от его экономических реалий. Концепция межбюджетных отношений связана, прежде всего, с общими принципами федеративного устройства, которые, в свою очередь, связаны с разными возможностями субъектов Федерации и, следовательно, с разными бюджетными подходами; неразвитым производственным отношениям соответствуют неразвитые теории.

В прежние годы большие возможности были сконцентрированы, к примеру, в Татарстане (добывающая промышленность, перерабатывающие мощности). Естественно, наличие таких возможностей мобилизации средств при формировании бюджета всех уровней предопределяет разные стартовые шансы субъектов РФ. Это не значит, что другие регионы не должны иметь подпитку из центра, просто толкование здесь должно быть несколько шире. В этой связи, позиция федерального центра должна быть сконцентрирована именно на разных возможностях субъектов Федерации и разных подходах к ним, включая взаимоотношения регионов-доноров и реципиентов.

Российский федерализм весьма специфичен даже в сравнении с другими федеративными системами. Каждый субъект Федерации, прежде всего национальные республики, имеет черты государственности; но когда разговор заходит о равноправии, то совершенно очевидно, что возможности его реализации совершенно другие. Однако эту ситуацию не следует драматизировать; в то же время - нельзя допускать использования этой диспропорции как средства давления на центр. Исторически, одни регионы оказались в Федерации в результате войн, другие вошли в неё добровольно, развиваясь на принципах национальной целостности; республики в своё время демонстрировали не только верность, покорность российскому государству, но и рассчитывали на получение вместе с тем её покровительства. В такой форме осуществляются сегодня принципы федерализма, может быть несколько отстав от базовых ценностей.

Разные возможности формировались в своё время политикой концентрации и специализации производства, на основе плановой государственной политики, размещения производительных сил. В одном случае, они подгонялись под наличие природных и трудовых ресурсов, в других – формировались вектором политической целесообразности. В годы расцвета в Северной Осетии горнорудной промышленности и предприятий ВПК был создан огромный потенциал, который кормил республику, хотя и была заложена высокая шкала государственных дотаций. Сегодня этот потенциал никому не нужен. Значит ли это, что надо отказываться от принципа федерализма? Нет, но весь вопрос в том, на какой экономической базе выстраивать правильные федеративные отношения.

Основной сухопутный грузооборот в Закавказье приходится на две перевальные дороги в Северной Осетии, на них ежегодно собирается до 150 млн. $ США, которых было бы достаточно, чтобы республика обходилась без трансфертов. Но для того и централизуются средства, чтобы потом выравнивать возможности. Если сейчас изучить структуру федерального бюджета, то выяснится, что половина его формируется на основе добычи ресурсов, их переработки, одна треть - за счёт таможенных сборов, а все остальное – это налоговые поступления. Именно здесь и лежит главный вопрос: как же в этом случае быть со статьями 70 и 71 Конституции? Как быть со статей 9, которая гласит, что все ресурсы принадлежат народу России? Каким образом эту статью можно реализовать в пользу граждан, равно как и рекреационные возможности южных регионов? В нечётко сформулированных представлениях о принципах федерализма, декларированных в Конституции, и в еще более неудовлетворительной их реализации заключается слабость экономической основы российского федерализма.

, член Совета Федерации

Непрост вопрос вхождения в единое конституционное поле огромной территории России с её отличающимися друг от друга субъектами, разными культурно-национальными образованиями. Зачастую это многообразие игнорируется при решении проблем федерализма, проявляется консервативный подход. Так, в Дагестане сейчас остро стоит проблема ваххабизма, но создается впечатление, что он мало кого беспокоит в Ивановской, Свердловской и других областях Центральной России. Однако вопрос этот жизненно важен не только для Дагестана, но и для Ставропольского края, всего Северного Кавказа, где взрывы и терракты стали почти нормой повседневной жизни.