Актуальные проблемы совершенствования федеративного устройства России (стр. 1 )

СОВЕТ ФЕДЕРАЦИИ

ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

КОМИТЕТ СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ ПО ДЕЛАМ ФЕДЕРАЦИИ, ФЕДЕРАТИВНОМУ ДОГОВОРУ И РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКЕ

ИНФОРМАЦИОННО-АНАЛИТИЧЕСКОЕ УПРАВЛЕНИЕ

АППАРАТА СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ

АНАЛИТИЧЕСКИЙ ВЕСТНИК

№17 (148)

Актуальные проблемы совершенствования федеративного устройства России

По итогам работы «круглого стола»

«Российский федерализм: проблемы модернизации»

27 марта 2001 г.

Москва

2001

Над выпуском работали:

-Золотарева – консультант отдела государственного строительства Информационно-аналитического управления Аппарата Совета Федерации.

– заместитель начальника отдела государственного строительства Информационно-аналитического управления Аппарата Совета Федерации;

Издание подготовлено Информационно-аналитическим управлением Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации

Москва, Б. Дмитровка, 26, Совет Федерации, Информационно-аналитическое управление.

Тел. ,

http: // www. *****

При перепечатке и цитировании материалов ссылка на настоящее издание обязательна

27 марта 2001 года в Совете Федерации состоялся «круглый стол» на тему «Российский федерализм: проблемы модернизации», организованный Комитетом Совета Федерации по делам Федерации, Федеративному договору и региональной политике, а также Информационно-аналитическим управлением Аппарата Совета Федерации. В работе «круглого стола» приняли участие члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, руководящие работники Министерства по делам Федерации, национальностей и миграционной политики, ученые – представители ведущих научных организаций (Института государства и права РАН, МГУ им. , Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, Института экономики РАН, Института Европы РАН), а также представители регионов.

Несмотря на то, что Совет Федерации переживает переходный период, связанный с новым порядком его формирования, работа по выработке научно-политической доктрины российского федерализма в его стенах не прекращается. В сфере федеративных отношений происходят кардинальные изменения, осмысление которых и стало основной задачей устроителей «круглого стола», участники которого обсудили ряд конкретных тем, в числе которых: задачи института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах; соотношение законодательных и договорных форм разграничения компетенции между центром и регионами; процесс приведения в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством нормативных правовых актов субъектов РФ и др.

Выступавшими отмечалось, что сегодня вопрос не стоит таким образом: нужен или не нужен федерализм России? Федеративное устройство закреплено Конституцией РФ и, кроме того, на практике показало свою стратегическую значимость именно для российской государственности. Дискуссия развернулась в основном между сторонниками централизованной и децентрализованной моделей федерализма. Многие выступающие высказали озабоченность наметившимся, на их взгляд, креном в сторону унитаристских парадигм дальнейшего развития. Другие, напротив, ратовали за более последовательное проведение линии на централизованную модель государственного управления.

Совершенствование федерализма - это достаточно длительный процесс, и Россия находится в его начальной фазе, обусловленной необходимостью развития и углубления экономических аспектов федеративных отношений, основанных на особенностях субъектов Федерации и развитии межрегиональных хозяйственных связей. Актуальной проблемой, создающей угрозу экономической безопасности и территориальной целостности страны, становится усиливающаяся неравномерность социально–экономического развития субъектов Федерации. Выступающими подчеркивалось, что от хода и результатов совершенствования федеративных отношений сегодня в значительной мере зависит будущее России как демократической и процветающей державы.

Настоящий «круглый стол» - это, по замыслу его организаторов, лишь один из этапов дискуссий по проблемам федерализма в стенах Совета Федерации.

С О Д Е Р Ж А Н И Е

, Заместитель председателя Комитета Совета Федерации по делам Федерации, Федеративному договору и региональной политике…………………………...	6
, Начальник Информационно-аналитического управления Аппарата Совета Федерации…..	8
, Руководитель Центра социально-экономических проблем федерализма Института экономики РАН……………………………………………………………...	10
, Заместитель председателя Комитета Государственной Думы по делам Федерации и региональной политике………………………………………...	13
, Первый заместитель Министра по делам Федерации, национальностей и миграционной политике………………………………………………………...	16
, заведующий кафедрой конституционного права МГУ им. ……………………………..	21
, Заместитель директора Института Европы РАН……………………………………………………………...	27
, Заместитель директора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ………………………………………………	32
, Заместитель председателя Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления………………………………………………...	34
, заведующий отделом Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ………………………………………………	39
, член Совета Федерации…………………………	41
, член Совета Федерации………………….	45
, Первый заместитель Полномочного представителя Республики Татарстан при Президенте РФ….	47
, Первый заместитель Председателя Правительства Свердловской области, Министр экономики и труда…………………………………………………………...	54
, заведующий сектором Института государства и права РАН………………………………………	58
, Заместитель руководителя Центра социально-экономических проблем федерализма Института экономики РАН…………………………………………………	61
, член Совета Федерации……………………….	65
, член Совета Федерации………………………	67
, Заместитель руководителя Центра германских исследований Института Европы РАН………………………..	69
-Золотарева, консультант отдела государственного строительства Информационно-аналитического управления Аппарата Совета Федерации…..	71
, советник отдела стратегического анализа и прогнозирования Информационно-аналитического управления Аппарата Совета Федерации……………………..	76
, старший научный сотрудник Института государства и права РАН………………………………………	80
, советник отдела государственного строительства Информационно-аналитического управления Аппарата Совета Федерации…………………………………..	85

, Заместитель председателя Комитета Совета

Федерации по делам Федерации, Федеративному

договору и региональной политике

Проблемы российского федерализма всегда были в центре внимания Совета Федерации. Большое значение в этом смысле имела первая Всероссийская научно-практическая конференция «Проблемы и перспективы развития федерализма», прошедшая в январе 1998 года. В Рекомендациях конференции отмечалось, что развитие федерализма тормозится многими негативными факторами: отсутствует обоснованная государственная концепция развития федеративных отношений в России, непротиворечивая законодательная база для регулирования системы федеративных отношений; не обеспечены экономические основы федерализма; не созданы реальные условия для активного участия и учета мнения субъектов Федерации в законотворческой деятельности на федеральном уровне, необходимые социально-экономические условия для функционирования и развития эффективного местного самоуправления.

Проблемы, которые довлели над Федерацией три года назад, в значительной мере присутствуют и сегодня, однако, за время, прошедшее с момента первой научно-практической конференции, ситуация изменилась. Было бы неправильно говорить о том, что за прошедшие три года ничего в этой сфере не сделано; напротив, приняты федеральные законы об общих принципах организации государственной власти субъектов Федерации, о принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации; федеральные конституционные законы о государственной символике. Началась реализация концепции бюджетного федерализма в России; программа, которая была рассчитана на год, в основном выполнена, что в пределах возможностей федерального бюджета позволило несколько сгладить напряженность в субъектах Российской Федерации, особенно в регионах с отсталой экономикой. Достаточно активно, не без вмешательства Президента и правоохранительных органов, регионы стали приводить свои правовые акты в соответствие с федеральными Конституцией и законодательством. Ломаются межрегиональные экономические барьеры, заметно уменьшилась роль олигархов в хозяйственной деятельности и политической жизни России, что также позитивно сказывается на тенденциях развития федерализма.

Вместе с тем, принято много неоднозначных решений: изменение принципа формирования «верхней» палаты федерального парламента особых позитивных сдвигов в ее работе пока не принесло; то же самое можно сказать и о поправках к федеральным законам о местном самоуправлении, об общих принципах организации органов власти в субъектах Федерации; созданы, но законодательно не закреплены семь федеральных округов, которые не слишком вписываются в существующую модель федеративного устройства, их создание породило целый ряд вопросов и проблем; активно функционирует еще один не предусмотренный Конституцией орган – Государственный совет; усиливаются сомнения относительно возможности реализации функций местного самоуправления в условиях недостаточной обеспеченности подавляющего большинства муниципальных образований собственной финансовой базой.

Много говорится о необходимости укрепления властной вертикали, однако, никто даже не пытается дать ее определение, выяснить параметры ее соотношения с нормами Конституции. На этом фоне активизировались факторы, ведущие к усилению влияния Президента, президентской власти, ее контроля за политической, экономической жизнью страны. Насколько они оправданы, верно ли выбран вектор перемен, как это скажется на развитии федерализма, какова при этом должна быть позиция органов власти, в том числе Федерального Собрания, какую роль могут и должны играть субъекты Федерации - все это основные вопросы сегодняшнего дня, обсуждение которых должно быть продолжено в рамках второй Всероссийской конференции по проблемам федерализма, которую Совет Федерации надеется провести в недалеком будущем.

, начальник Информационно-аналитического управления Аппарата Совета Федерации

Несмотря на «переходный период» своего существования, Совет Федерации считает необходимым продолжить рассмотрение вопроса о федерализме в самых разных его аспектах.

Первое. Федерация как разновидность государственного устройства отнюдь не имманентна России. Если посмотреть в исторические глубины или оглянуться на прошедшие десятилетия, то станет очевидной неустойчивость государственного устройства страны: Россия то рассыпается на локальные территории, то собирается в жесткую конструкцию унитарного государства. То есть, вряд ли федеративную модель государственного устройства можно считать окончательно воспринятой и заведомо оптимальной как в теории, так и в практике государственного строительства.

Второе. Не определены «правила игры» как в самой Федерации, так и в органе, который представляет совокупные интересы ее субъектов – в «верхней» палате парламента. Правовые взаимоотношения Федерации и ее субъектов можно уподобить дороге с двусторонним движением. Но пока внимание обращено исключительно на движение в одну сторону, то есть на приведение законов субъектов в соответствие с федеральными Конституцией и законами. Вместе с тем, совершенно справедливо отмечается, что, пока Центр долго «раскачивался», сама жизнь заставила регионы принять собственные законы, вследствие чего и федеральные законы также необходимо синхронизировать с некоторыми наиболее прогрессивными законотворческими находками на местах.

Третье. В такой стране, как Россия, безусловно, необходимо укреплять «вертикаль» власти; сама история подчеркивает эту необходимость. Но, вместе с тем, необходимо и оптимальное сочетание сильной «вертикали» власти с «горизонталью» интересов субъектов Федерации – нельзя предпринимать шаги в направлении наведения порядка только в одной половинке этой сложной системы без нарушения баланса.

Четвертое. Институт федерального вмешательства, хотя и предусмотренный законом, фактически не действует. Ситуация с Приморским краем свидетельствует о том, что реальные отношения определяют не столько нормы соответствующего закона, сколько некие личные договоренности, как это было до учреждения федерального вмешательства. В этой связи, перспективы столь необходимого стране правового института достаточно неопределенны.

Пятое. Еще одна болевая проблема – это структура Федерации. Существующий вариант асимметричной Федерации, мягко говоря, не слишком оптимален. А это значит, что рано или поздно придется решать эту проблему, но без спешки и революционных перетрясок – упорядочение субъектного состава Федерации должно стать эволюционным процессом переосмысления сущности и предназначения Федерации в России.

Шестое. В стране сегодня существуют два органа власти, которые выражают интересы субъектов Федерации: один – конституционный – это Совет Федерации, а второй – неконституционный – это Государственный Совет. Подобное дробление функций вряд ли позитивно сказывается на процессах выражения всей совокупности региональных интересов. Неясно, каким образом эти два органа, в той или иной степени выражающие интересы субъектов Федерации, могут соучаствовать в принятии стратегических решений. То есть, опять вопрос заключается в том, насколько реальная политика в стране соответствует ее федеративному устройству. Сегодня «верхняя» палата включается в процесс принятия властных решений или законов в «хвосте», все более превращаясь в орган, аналогичный ОТК, и не имеет фактически возможности продуктивно работать на начальной стадии, когда идет определение концепции закона. Поэтому роль регионов в законотворчестве чрезвычайно мала, что особенно сказывается на таких проблемах, как бюджет.

Не лучше обстоит ситуация и с Госсоветом. Были созданы рабочие группы под руководством членов Президиума Госсовета, но ни одна из разработок этих рабочих групп не претворилась в реальную политику. То есть, опять на уровне принятия стратегических решений мнение субъектов Федерации выслушивается, но практически не учитывается. Существующее положение дел может быть исправлено только путем нормативного закрепления прав и обязанностей всех субъектов законотворческого процесса и всех властных субъектов.

, Руководитель Центра социально-экономических

проблем федерализма института экономики РАН

Многое свидетельствует о том, что принимаемые сегодня решения направлены на формирование унитарной, а не федеративной модели отечественной государственности. Об этом свидетельствуют следующие факты: первый – это публикация несколько месяцев назад некоего проекта Конституции, в котором совершенно четко прописывается унитарная модель отечественной государственности; второй - это уменьшение доходов бюджетов субъектов Федерации в бюджете текущего года; третий - попытка некоторых депутатов Государственной Думы провести закон о назначении губернаторов; наконец, четвертый – в программах Грефа и Ишаева понятие «федерализм» кроме нескольких упоминаний вообще отсутствует.

Таким образом, с четырех различных направлений осуществляется попытка сформировать в общественном мнении мысль о необходимости отказа от федерализации России и доказать необходимость ее дальнейшего развития в рамках унитарной модели национальной государственности, возможно, с широкими полномочиями ее субъектов. Такая позиция не является случайной, ибо отсутствует четкое представление о том, что должна представлять из себя российская модель федеративных отношений. В итоге, межбюджетные отношения как строились в рамках унитарной модели бюджетного федерализма, так и продолжают строиться до сих пор; как осуществлялся раздел собственности вне учета интересов регионов, так и продолжает осуществляться, причем и регионы приняли данный подход на вооружение. То же самое можно проследить на практике построения отношений субъектов Федерации с местным самоуправлением.

Неверно представление о том, что сегодня в России происходит кризис федеративных отношений - этого кризиса нет, поскольку на сегодняшний день федеративные отношения не сформированы, есть только некие их основы, приближающиеся к федеративным отношениям. Опасность же состоит в том, что те неудачи, те негативные результаты, которые возникли вследствие реализации псевдофедералистской модели, выдаются за негативные результаты реализации модели федеративной.

В России сформировался олигархический капитализм, на фоне которого ориентация на унитарную модель национальной государственности может, как представляется, иметь только один результат: формирование государственного капитализма. Не капитализма «с человеческим лицом», не социально ориентированной экономики, а именно государственного капитализма, основу которого составит сговор центральной власти с олигархами и элитами субъектов Федерации. Президент предпринял попытку «равноудалиться» от олигархов и от руководителей регионов, но в рамках унитарной модели государственности попытка эта обречена на провал прежде всего потому, что в условиях характерных для России административно-командных традиций организации вертикали власти унитарная государственность является синонимом госкапитализма. А потому, рано или поздно Центру придется поделиться властью с олигархами. Доказательством существования такой опасности является тот факт, что унитарную модель самым активным образом поддерживает ряд крупных предпринимателей, некоторые из которых даже пропагандируют необходимость реализации чилийского варианта.

В вопросе о местном самоуправлении Россия осталась на том же уровне, что и три года назад, в частности, так и не решена проблема формирования экономических основ местного самоуправления; вопрос о его многоуровневой системе лишь поставлен; нет ясности в том, какой регион может быть признан субъектом Федерации, какой отнесен к автономии, а какой быть признан местным самоуправлением. Поскольку ответы на эти вопросы не получены, формирование единой исполнительной вертикали начинает медленно, но верно тяготеть к административно-командной модели управления (правда, следует оговорится, что за тысячелетнюю историю Россия иной модели так и не узнала). Движение в сторону государственного капитализма для России – это возврат к старому; движение же к федерализму – это путь медленного, последовательного, постепенного преодоления опасных противоречий.

Укрепление единой исполнительной вертикали по отношению к субъектам Федерации можно охарактеризовать словами «с водой выплескивают и ребенка». Уровень сегодняшнего понимания проблем руководителями регионов не сравним с прежним: раньше это были люди, которые часто не понимали, чем они руководят и что нужно делать; сегодня это в полном смысле слова государственные деятели. Но опасность состоит в том, что при слабом Центре эти государственные деятели объективно вынуждены были «тянуть одеяло на себя», что вело к разрушению и экономического, и правового пространства. Сейчас наметилась другая тенденция - Центр усиливается, борется с региональным сепаратизмом, что можно оценить только положительно. Но одновременно существует опасность того, что федеральный Центр попытается полностью подчинить себе регионы, лишив их самостоятельности в решении местных вопросов - такой результат можно оценить однозначно отрицательно. Нужна золотая середина, ибо то, что сегодня осуществляется в социально-экономической сфере, в первую очередь, в области межбюджетных отношений, ничего общего с формированием экономических основ федеративных отношений не имеет. Рассчитывать на то, что, сконцентрировав ресурсы в центре и потом «справедливо» распределив их между регионами, можно выровнять экономический потенциал субъектов Федерации, может только непрофессионал.

Еще один вопрос – это формирование федеральных округов. До сих пор не определены функции этих органов власти; неясно также, являются ли они органами территориального управления. Представляется, что будущее федеральных округов связано в большей мере с реализацией общефедеральных межрегиональных государственных программ.

, Заместитель председателя Комитета Государственной Думы по делам Федерации и региональной политике

Для России главный вопрос всегда упирался в политический режим, который существовал то в виде монархии, то Генерального секретаря ЦК КПСС. Сейчас это президентская республика, эволюционирующая то ли к «управляемой» (бюрократией) демократии, то ли к авторитарному режиму. Поэтому, если исходить из того, что для России установление авторитарного режима - это благо, то все процессы, которые сейчас происходят, вполне оправданы. Если же взглянуть на ситуацию глазами сторонников демократического развития, тогда то, что сегодня происходит, является отступлением от демократической модели развития.

Нельзя согласиться с тем, что в России не было федерализма; просто он был однобоким, очень слабым, где-то конфедеративным. Сейчас тенденция направлена уже в другую сторону - к унитарному государству. В то же время нельзя перечеркивать эти десять лет, нельзя «мазать чёрным цветом» и то, что произошло за последний год: учреждение федеральных округов имело серьезное положительное значение; восстановлена единая федеральная система государственной власти, которая работает на интересы государства, а не отдельных губернаторов; восстановлено единое правовое пространство, и сейчас есть предпосылки для восстановления единого экономического пространства России.

Кроме екатерининской реформы конца ХVШ века, почти все реформы в России проваливались из-за губернаторов, которые всегда были намного более консервативны, чем пришедшие к власти лидеры страны, и поэтому, в большинстве не были заинтересованы в осуществлении реформ. Поэтому создание единой вертикали федеральной власти - это реальный шанс на проведение необходимых реформ (экономической, судебной, военной и др.) для того, чтобы, наконец, сделать людей сытыми и благополучными, поскольку никакой демократии в обществе не может быть, пока общество экономически не создало какого-то необходимого минимума для своих граждан. При этом следует отметить, что институт полпредов – это временный институт; его задача создать эту вертикаль федеральной власти, наладить межрегиональные связи между субъектами Федерации, запустить механизмы реформ и уйти, потому что дальше Федерация должна развиваться в конституционном ключе (срок, в течение которого полпреды могли бы это сделать - четыре года, срок полномочий Президента). Вот если этот институт останется дальше, тогда действительно страна начнет активно сползать к унитарному государству.

Вторая реформа, которая была проведена, это реформа Совета Федерации. Вызывает большие сожаления тот факт, что из авторитетного, влиятельного государственного органа он превратился в придаток исполнительной власти. «Верхняя» палата была важнейшим противовесом усиления других ветвей власти и ее концентрации в одном центре. Более того, вслед за этим практически ставится вопрос и о перевыборах существующей Государственной Думы с тем, чтобы и там получить более 50% голосов «партии власти». Сегодня в России складывается «полуторопартийная» система, которая фактически будет означать переход к «управляемой демократии», т. е. мягкому авторитарному режиму.

Разными политическими деятелями систематически муссируются идеи, которые явно не согласуются с федеративным развитием государства и мешают нормально заниматься экономическими проблемами, постоянно будоража общество грандиозными геополитическими проектами, реализовывать которые нет ни сил, ни средств, ни желаний, ни возможностей. Существует законопроект о конституционно-правовом статусе субъекта Федерации и порядке его изменения. Но нужно ли сегодня его принимать, тем более, что по этому закону можно будет не только объединять субъекты, но и разъединять их, а начав это делать, например, на Северном Кавказе, можно получить еще две или три Чечни?

Закон об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации оказался одним из самых работающих, хотя с его принятием опоздали почти на семь лет. В результате, на сегодняшний день в половине субъектов Федерации уже сформировались патерналистские, фактически авторитарные режимы. Когда в конце 1999 года Президент России подписал после преодоления Государственной Думой вето Совета Федерации этот закон, Совет Федерации тут же внес поправку о том, что нельзя ограничивать срок пребывания региональных лидеров у власти двумя сроками, надо отдать решение этого вопроса на откуп субъектам. Дума не поддержала этот почин, однако, после встречи российского Президента с Президентом Татарстана появляется поправка депутатов от Татарстана и Башкортостана с предложением четырем губернаторам и президентам разрешить переизбираться на третий срок. Дважды Государственная Дума отклоняла эту поправку, и только в третий раз (хотя по Регламенту это не положено) проголосовала «за». При подготовке закона ко второму чтению появляется новая поправка, касающаяся переизбрания на третий срок уже 74 губернаторов. В результате сегодня закон принят в редакции, которая позволяет большинству губернаторов избираться и на третий, и на четвертый срок. Но этим эпопея с третьим сроком не закончилась. Сейчас, под патронажем Администрации Президента, депутаты Думы внесли новую поправку к этому закону, которая восстанавливает статус-кво и оставляет право избираться на третий и последующие сроки только четырем губернаторам. В такой обстановке весьма сложно рассуждать о нюансах федеративного устройства России.

, Первый заместитель Министра Российской Федерации по делам Федерации, национальностей и

миграционной политике

Генеральный секретарь КПСС Л. Брежнев сказал однажды, что наивысшая научная организация труда заключается в том, чтобы каждый занимался своим делом. Прошло немало лет, а власть никак не может добраться до этой простой истины. Это в полной мере относится и к системе управления, которая для России всегда была критической проблемой. Специальные исследования подтвердили, что в Российской Федерации три четверти проблем заключается в системе управления, и только одна четверть — в экономике. При этом неважно, какая она - либеральная, централизованная, плановая или рыночная.

Несмотря на это, проблема власти в основном обсуждается в кулуарном ключе, как правило, без выхода на какие-то системные и последовательные решения: укоренилась привычка действовать радикальным и непоследовательным образом. Не решив проблему власти и управления, нельзя достичь приличного уровня развития. А чтобы использовать на практике слова Л. Брежнева, придется ответить на серию простых вопросов: кто, за что и как отвечает в государстве, какую функцию выполняет каждый уровень власти, которых в Конституции три (два государственных и один муниципальный).

Федеральный центр нужен, в частности, для того, чтобы регулировать вопросы, связанные с зашитой прав и свобод человека и гражданина. Субъекты Федерации в основном выполняют функцию реализации, обеспечения прав и свобод, нормативно установленных на федеральном уровне (при этом, учитывая гигантское разнообразие и особенности регионов, в рамках компетенции, установленной федеральным центром, субъекты РФ также осуществляют регулирование в пределах своих полномочий). Муниципальный уровень нужен для того, чтобы предоставить населению услуги, которые являются производными от закрепленных на федеральном и региональном законодательных уровнях прав и свобод гражданина и человека (при этом у муниципальной власти есть своя особенность - она решает вопросы населения, объединенного совместными условиями проживания на той или иной территории).

Конституцией заложено понимание вертикали власти не как административной соподчиненности, а как четкого разведения функций и компетенции по уровням власти, ибо соподчиненная безответственность нисколько не лучше несоподчиненной. А когда все занимаются всем, когда все уровни отвечают за решение какой-то частной проблемы - это и есть самая большая безответственность. Вертикаль власти заключается в четком распределении функций и компетенции по ее уровням; единство власти обеспечивается нормами Конституции, где всем трем уровням присвоен статус публичной власти - они производные, прежде всего, от воли населения.