Обзор по вопросу обеспечения единства правового пространства на территории Южного федерального округа
1. Информация об участии территориальных органов Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации, расположенным на территории Южного федерального округа (далее – территориальные органы Минюста России), в нормотворческой деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Перспективной и действенной формой участия территориальных органов Минюста России в нормотворческой деятельности региональных органов государственной власти является работа с проектами нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
В первом квартале 2010 года территориальными органами Минюста России рассмотрено 476 проектов нормативных правовых актов, из них 42 проекта согласовано. Наибольшее количество проектов исследовано в Краснодарском крае (191) и Ростовской области (103).
Из 92 проектов, в которых выявлены нарушения федерального законодательства, замечания, подготовленные территориальными органами Минюста России, учтены в 30 принятых нормативных правовых актах, 17 проектов снято с рассмотрения.
Наиболее результативным было участие в нормотворческой деятельности территориальных органов Минюста России по Республике Адыгея и Волгоградской области, где региональными органами государственной власти учтено более 50 % замечаний, подготовленных территориальными органами Минюста России.
Таким образом, можно сделать вывод, что территориальными органами Минюста России принимаются необходимые меры к самому активному участию в нормотворческой деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, расположенных на территории Южного федерального округа, с целью предупреждения принятия незаконных региональных актов.
Классификация проектов нормативных правовых актов по предметам правого регулирования показывает, что наибольшее количество нарушений федерального законодательства допущено в проектах, регламентирующих сферы:
- административного законодательства (в Краснодарском крае и Ростовской области), например, проект областного закона Ростовской области «О внесении изменений в Областной закон «Об административных правонарушениях»;
- бюджетного законодательства (в Волгоградской и Ростовской областях), в частности, проект закона Волгоградской области «О государственной поддержке садоводства, огородничества и дачного хозяйства на территории Волгоградской области»;
- местного самоуправления (в республиках Адыгея, Калмыкия и Краснодарском крае), например, проект закона Краснодарского края «О взаимодействии органов государственной власти Краснодарского края с ассоциацией «Совет муниципальных образований Краснодарского края».
Значительное количество выявленных нарушений заключается в превышении компетенции субъектом Российской Федерации и регламентации вопросов, относящихся к ведению Российской Федерации.
Так, например, превышение компетенции субъектом Российской Федерации в части регулирования гражданских правоотношений имело место в проекте закона Волгоградской области «О внесении изменений в Закон Волгоградской области от 01.01.2001 «О государственном регулировании розничной продажи алкогольной продукции на территории Волгоградской области».
В проектах нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, расположенных на территории Южного федерального округа, были выявлены также нарушения земельного, градостроительного, жилищного законодательства и другие.
Кроме того, в результате проведения юридической экспертизы проектов региональных актов территориальными органами Минюста России были выявлены положения, способствующие созданию условий для проявления коррупции.
Среди наиболее часто встречающихся коррупциогенных факторов, содержащихся в проектах нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, расположенных на территории Южного федерального округа, можно выделить следующие:
- фактор, устанавливающий для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, выражающийся в выборочном изменении объема прав - возможности необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц), в частности, проект постановления Администрации Ростовской области «Об утверждении Порядка содержания свиней на личных подворьях граждан Ростовской области»;
- фактор, содержащий неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям, выражающийся в юридико-лингвистической неопределенности - употреблении неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера, например, проект закона Республики Калмыкия «О внесении изменений в Закон Республики Калмыкия «О регулировании лесных отношений в Республике Калмыкия».
Основными причинами наличия противоречий в разрабатываемых проектах нормативных правовых актов являются динамичное изменение федерального законодательства, недостаточный анализ региональными органами государственной власти норм федерального законодательства, неверное толкование законодательства.
Необходимо обратить внимание на тот факт, что при исследовании и анализе проектов региональных актов не только делается вывод о соответствии либо несоответствии проектов региональных актов положениям Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, но и вносятся предложения, направленные на исключение из текста проекта положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, а также нарушений правил юридической техники.
Существенно влиять на законность нормотворческого процесса позволяет также самостоятельная разработка территориальными органами Минюста России проектов нормативных правовых. Так, за период с 01.01.2010 по 01.04.2010 территориальными органами Минюста России самостоятельно разработано 5 проектов нормативных правовых актов, 2 из которых были приняты по результатам рассмотрения региональными органами государственной власти. Указанные проекты региональных актов подготовлены управлениями Минюста России по Республике Калмыкия (4) и Волгоградской области (1).
Эффективной и оперативной формой участия в нормотворческой деятельности региональных органов государственной власти является участие в рабочих группах и комиссиях, в том числе в работе сессий региональных органов законодательной власти по разработке проектов нормативных правовых актов. За отчетный период сотрудниками территориальных органов Минюста России рассмотрено около 245 проектов региональных актов в составе сформированных рабочих групп и депутатских комиссий.
Наиболее активное участие в рабочих группах и комиссиях принято сотрудниками управлений Минюста России по Волгоградской области (123), Астраханской области (64) и Ростовской области (35).
Подводя итог, следует сделать вывод о том, что такая форма работы территориальных органов Минюста России, как участие в нормотворческой деятельности региональных органов государственной власти является действенным средством, способствующим повышению качества регионального законодательства, правоприменительной деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и степени обоснованности политических и правовых решений.
2. Анализ приведения нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в соответствие с федеральным законодательством. Взаимодействие с органами государственной власти и прокуратуры субъектов Российской Федерации в Южном федеральном округе.
В федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, расположенных на территории Южного федерального округа, включено 33811 региональных актов, 21066 из которых являются действующими, и 58220 дополнительных сведений. Из указанного количества действующих актов: в республиках Адыгея - 2863, Калмыкия – 2366, Краснодарском крае – 4118, Астраханской области – 4365, Волгоградской области – 4111, Ростовской области – 3243.
В 2010 году территориальными органами Минюста России в федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, расположенных на территории Южного федерального округа, включено 1425 региональных актов (республики Адыгея – 171, Калмыкия – 89, Краснодарский край – 279, Астраханская область – 404, Волгоградская область – 289, Ростовская область – 193).
В текущем году для проведения юридической экспертизы в территориальные органы Минюста России поступило 1746 нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, из которых на 1519 – проведена юридическая экспертиза, что составляет около 90 % от общего количества поступивших региональных актов. Наибольшее количество экспертных заключений подготовлено управлениями Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области (381), Астраханской области (336) и Республике Адыгея (288).
В 2010 году несоответствия федеральному законодательству выявлены в 80 региональных актах, 41 из которых был приведен в соответствие с федеральным законодательством.
По состоянию на нальных акта остаются противоречащими федеральному законодательству, в том числе: в республиках Адыгея – 10, Калмыкия – 10, Краснодарском крае – 12, Астраханской области – 10, Волгоградской области – 13, Ростовской области - 7.
В отношении 22 региональных актов приняты меры прокурорского реагирования.
Несмотря на принимаемые меры органов юстиции и прокуратуры, направленные на приведение актов в соответствие с федеральным законодательством, следует констатировать, что по состоянию на 10.04.2010 в Южном федеральном округе длительное время (более 2-х месяцев) не приводятся в соответствие с требованиями федерального законодательства нормы 17 региональных актов (Приложение ).
С целью информирования граждан и органов государственной власти о законности действующих региональных актов, ежемесячно на Интернет-сайте Главного управления размещаются сведения и перечни актов субъектов Российской Федерации, расположенных на территории Южного федерального округа, противоречащих требованиям Конституции Российской Федерации и федерального законодательства.
Основными причинами выявленных противоречий в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, расположенных на территории Южного федерального округа, являются динамичное изменение федерального законодательства, длительность и сложность процедур разработки и принятия нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
На особом контроле территориальных органов Минюста России находится вопрос приведения в соответствие с требованиями федерального законодательства уставов и конституций субъектов Российской Федерации, расположенных в пределах Южного федерального округа.
По состоянию на 19.03.2010 соответствующими Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству являются основные законы Республики Адыгея, Астраханской, Волгоградской и Ростовской областей.
В основных законах Республики Калмыкия и Краснодарского края выявлены нарушения федерального законодательства.
В связи с изменением федерального законодательства Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Калмыкия проведена юридическая экспертиза основного закона республики, по результатам которой составлено экспертное заключение о несоответствии федеральному законодательству . Информация направлена в Народный Хурал (Парламент) Республики Калмыкия. 01.03.2010 Народным Хуралом (Парламентом) Республики Калмыкия представлен проект закона Республики Калмыкия «О внесении изменений в некоторые законы Республики Калмыкия», которым предполагается внести изменения в Степное Уложение (Конституцию) Республики Калмыкия.
Экспертное заключение от 01.01.2001 № /08 о несоответствии федеральному законодательству на Устав Краснодарского края направлено Председателю Законодательного Собрания края. В настоящее время получена информация о разработке проекта нормативного правового акта, приводящего основной закон края в соответствие, который в после прохождения процедуры согласования должен поступить на юридическую экспертизу в Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Краснодарскому краю.
Таким образом, территориальными органами Минюста России осуществляется постоянный контроль за соответствием уставов и конституций субъектов Российской Федерации округа федеральному законодательству.
3. Анализ соблюдения органами государственной власти субъектов Российской Федерации конституционного права граждан на опубликование актов, а также требований Указа Президента Российской Федерации «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации» в части, касающейся срока представления нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в территориальные органы Минюста России.
В результате проведенного Главным управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Ростовской области анализа соблюдения органами государственной власти субъектов Российской Федерации требований Указа Президента Российской Федерации «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации» в части, касающейся срока представления нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в территориальные органы Минюста России, установлено, что в 2010 году с нарушениями установленного 7-дневного срока представлено 142 нормативных правовых акта, что составляет 8,1 % от общего числа поступивших в территориальные органы Минюста России региональных актов.
Необходимо отметить, что случаи несоблюдения данных требований, как правило, возникают вследствие того, что установленный для направления актов срок может также включать в себя выходные и праздничные дни.
В целях устранения подобных нарушений, территориальными органами Минюста России систематически исследуются нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, включенные в региональный элемент федерального регистра, на предмет исполнения требований действующего законодательства. Письма, содержащие сведения о несоблюдении установленного срока
, направляются в адрес региональных органов государственной власти для принятия соответствующих мер.
В рамках осуществления деятельности по ведению федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации Главным управлением проведен анализ соблюдения конституционного права граждан на опубликование актов. Из принятых в 2010 году выявлено 9 неопубликованных актов, подлежащих обязательному официальному опубликованию.
Из них: в республиках Адыгея – 1, Калмыкия – 4, Краснодарском крае – 4.
4. Результаты мониторингов регионального законодательства в различных сферах общественных отношений.
4.1. В соответствии с поручениями Минюста России -339/09 и -1593/09 Главным управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Ростовской области подготовлена информация о действующих соглашениях, заключенных между территориальными органами Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации, расположенным на территории Южного федерального округа (далее – территориальные органы Минюста России), и территориальными органами федеральных органов государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, расположенных в пределах Южного федерального округа, о взаимодействии в сфере юстиции по вопросам обеспечения единства правового пространства.
По состоянию на 19.03.2010 соглашения о взаимодействии в сфере нормотворчества между территориальными органами Минюста России и региональными законодательными органами государственной власти заключены во всех субъектах Российской Федерации, расположенных на территории Южного федерального округа.
С региональными исполнительными органами государственной власти такие документы подписаны и действуют также на территории всех субъектов Российской Федерации, расположенных в пределах Южного федерального округа.
Кроме того, сообщаем, что во исполнение решения Координационного совета при Главном управлении Министерства юстиции Российской Федерации по Ростовской области, проведенного 26.11.2009, территориальными органами Минюста предприняты меры по доработке подписанных либо заключению новых соглашений о взаимодействии в сфере юстиции с региональными органами государственной власти в части проведения антикоррупционной экспертизы проектов и принятых нормативных правовых актов.
Территориальными органами Минюста России по республикам Адыгея, Калмыкия, Краснодарскому краю, Астраханской и Волгоградской областям заключены соглашения с органами прокуратуры соответствующих субъектов Российской Федерации.
Главным управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Ростовской области разработан новый проект указанного соглашения, который также был дополнен положениями по вопросу взаимодействия при проведении антикоррупционной экспертизы проектов и принятых нормативных правовых актов.
В целях обеспечения единства правового пространства территориальными органами Минюста России по Республике Калмыкия, Астраханской и Волгоградской областям подписаны и реализуются соглашения с территориальными органами Федеральной антимонопольной службы.
Следует отметить, что в целом положения соглашений реализуются на должном уровне. Прослеживается устойчивая тенденция по привлечению сотрудников территориальных органов Минюста России к работе комитетов и комиссий региональных органов государственной власти в целях организации взаимодействия по вопросам нормотворческой деятельности.
4.2. Во исполнение поручения аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в Южном федеральном округе от 01.01.2001 № А Главным управлением проведен анализ нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, расположенных в Южном федеральном округе, в сфере градостроительных отношений.
Анализ нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, регулирующих вопросы в сфере градостроительства, показал, что в субъектах Российской Федерации, расположенных на территории Южного федерального округа, действует 144 нормативных правовых акта.
За период с 01.01.2010 по 01.04.2010 органами государственной власти субъектов Российской Федерации, расположенными в пределах Южного федерального округа, принято 2 нормативных правовых акта, признан утратившим силу 1 акт.
Экспертные заключения с характеристикой выявленных нарушений на указанные акты направлены в региональные органы государственной власти для принятия мер по их приведению в соответствие с требованиями федерального законодательства.
4.3. Во исполнение поручения аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в Южном федеральном округе от 01.01.2001 № А Главным управлением подготовлен обзор о нормотворческой деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации по соблюдению норм земельного законодательства.
По данным федерального регистра по состоянию на 20.03.2010 года в Южном федеральном округе действует 221 региональный нормативный правовой акт в данной сфере.
В период с 20.12.2009 по 20.03.2010 органами государственной власти субъектов Российской Федерации, расположенных в Южном федеральном округе, принято 8 нормативных правовых актов.
В 4 нормативных правовых актах (в Республике Калмыкия – 2, в Краснодарском крае – 1, в Ростовской области – 1) в сфере земельного законодательства выявлены нормы, противоречащие федеральному законодательству.
Экспертные заключения с характеристикой выявленных нарушений на указанные акты направлены в региональные органы государственной власти для принятия мер по их приведению в соответствие с требованиями федерального законодательства.
В отношении указанных актов, требующих приведения в соответствие с нормами федерального законодательства, меры прокурорского реагирования не принимались.
По 2 актам получены ответы органов государственной власти субъектов Российской Федерации о согласии с доводами, изложенными в экспертных заключениях.
4.4. Во исполнение поручения Аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в Южном федеральном округе от 01.01.2001 № А Главным управлением проведен анализ законности нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, расположенных на территории Южного федерального округа, в сфере жилищных и жилищно-коммунальных правоотношений.
По состоянию на 01.04.2010 Главным управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Ростовской области при анализе регионального законодательства в Южном федеральном округе установлено, что указанные правоотношения регулируют 613 нормативных правовых актов. Из них: в Краснодарском крае – 163, Астраханской области – 135, Волгоградской области – 97, Ростовской области – 92, Республике Адыгея – 69, Республике Калмыкия – 57.
В текущем году принято 34 нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, расположенных в пределах Южного федерального округа.
В 2010 году в рассматриваемой сфере общественных отношений было выявлено 4 региональных акта, не соответствующих федеральному законодательству.
Из общего количества указанных актов по состоянию на 01.04.2010 приведено в соответствие 14 актов: путем признания утратившими силу – 7, путем внесения изменений и дополнений – 7.
По состоянию на 01.04.2010 в федеральном регистре содержится 3 нормативных правовых акта, в которых выявлены нарушения федерального законодательства: в Астраханской области – 1 акт, в Волгоградской области – 2 акта.
Анализ данных противоречий показывает, что большинство из них связано с ограничением прав граждан и юридических лиц.
Экспертные заключения направлены в региональные органы государственной власти для принятия мер по приведению актов в соответствие с федеральным законодательством. В отношении одного акта (Астраханская область) подготовлен и проходит процедуру согласования проект акта, устраняющий выявленные противоречия.
В целом региональными органами государственной власти урегулировано большинство полномочий, предоставленных в сфере жилищного законодательства.
Указанные примеры позволяют сделать вывод о ведении достаточно активного нормотворческого процесса органов государственной власти субъектов Российской Федерации, расположенных на территории Южного федерального округа, при содействии территориальных органов Минюста России.
4.5. Во исполнение пункта 34 Плана основных организационных мероприятий Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Ростовской области на 1-ое полугодие 2010 года Главным управлением подготовлена информация о ходе реализации положений Федерального закона от 01.01.2001 «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 01.01.2001 ).
Динамика изменения регионального законодательства в связи с принятием Федерального закона от 01.01.2001 характеризуется следующими цифровыми показателями.
По состоянию на 02.04.2010 в субъектах Российской Федерации, расположенных на территории Южного федерального округа, действует 572 нормативных правовых акта, регулирующих рассматриваемые общественные отношения, 15 из которых принято с 01.01.2010. Наибольшее количество из них действует в Республике Калмыкия (120), Волгоградской области (117) и Краснодарском крае (116).
С 01.01.2010 нормы, противоречащие федеральному законодательству в данной сфере общественных отношений, были выявлены в 9 региональных актах, 3 из которых не связаны с реализацией Федерального закона от 01.01.2001 .
В текущем году приведено в соответствие с требованиями Федерального закона от 01.01.2001 5 нормативных правовых актов.
По состоянию на 02.04.2010 действует 8 региональных актов, противоречащих федеральному законодательству в рассматриваемой сфере общественных отношений, 2 из которых не связаны с реализацией Федерального закона от 01.01.2001 .
Территориальными органами Минюста России на постоянной основе проводится анализ реализации положений Федерального закона от 01.01.2001 в части закрепления на региональном уровне переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий.
Перечни нереализованных полномочий регулярно направляются в органы государственной власти субъектов Российской Федерации после проведения ежеквартальных мониторингов регионального законодательства.
Несмотря на положительную динамику работы органов государственной власти субъектов Российской Федерации в этом направлении, можно отметить, что не все предусмотренные рассматриваемым Федеральным законом, положения реализованы.
Основными причинами являются ограниченность денежных средств субъектов Российской Федерации, а также несвоевременное принятие по отдельным вопросам соответствующих федеральных подзаконных актов.
Необходимо отметить, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации, расположенных на территории Южного федерального округа, ведут активную работу по разработке проектов нормативных правовых актов, направленных на реализацию положений Федерального закона от 01.01.2001 .
5. Государственная регистрация уставов муниципальных образований и ведение государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации.
С 01.09.2005 по 01.04.2010 из 1745 муниципальных образований в первичном порядке зарегистрированы уставы 1745 муниципальных образований.
Всего с 01.09.2005 по 01.04.2010 зарегистрировано 8336 уставов муниципальных образований, включая новые редакции, и 8673 муниципальных правовых акта о внесении изменений в уставы.
За январь-март 2010 года территориальными органами Минюста России зарегистрировано 33 устава муниципальных образований и 213 муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований, направленных на приведение уставов в соответствие с действующим законодательством.
В 2010 году решения об отказе в государственной регистрации в связи с несоответствием федеральному законодательству и нарушениями установленного порядка принятия выносились в отношении 2 уставов муниципальных образований и 5 муниципальных правовых актов о внесении изменений.
За первые три месяца текущего года территориальными органами Минюста России принималось решение об оставлении без рассмотрения в отношении 4 уставов муниципальных образований и 5 муниципальных правовых актов о внесении изменений в устав.
Однако в связи с внесением значительного количества изменений в годах в федеральное законодательство, необходимо изменить положения 1525 уставов муниципальных образований в Южном федеральном округе.
По вопросам устранения противоречий действующему законодательству в положениях уставов муниципальных образований и нарушений предписаний федерального законодательства, регламентирующего порядок принятия основных муниципальных правовых актов, за январь-март 2010 года принято 50 мер прокурорского реагирования, 5 из которых принесены на основании обращений территориальных органов Минюста России.
В настоящее время на рассмотрении в территориальных органах Минюста России находится 52 устава муниципальных образований и 128 муниципальных правовых акта о внесении изменений в уставы.
В государственный реестр муниципальных образований включено 1745 муниципальных образований.
Следует отметить, что сотрудниками территориальных органов Минюста России совместно с региональными органами государственной власти и органами межмуниципального сотрудничества оказывается помощь органам местного самоуправления по подготовке проектов уставов, направляются методические рекомендации по внесению изменений в уставы, проводятся семинары и совещания с должностными лицами муниципальных образований. Так, территориальными органами Минюста России за январь-март 2010 года было самостоятельно разработано 594 и проведено юридическое исследование 74 проектов основных муниципальных правовых актов.
6. Результаты деятельности межведомственных рабочих групп по приведению в соответствие с федеральным законодательством региональных актов.
В 2010 году состоялось 9 заседаний межведомственных рабочих групп (в республиках Адыгея – 3, Калмыкия – 1, Краснодарском крае – 2, Астраханской области – 2, Волгоградской области – 1).
Для проведения заседаний межведомственных рабочих групп территориальными органами Минюста России осуществляется взаимный обмен информацией с прокуратурами субъектов Российской Федерации о нормативных правовых актах, в которых выявлены нарушения федерального законодательства, об опубликовании нормативных правых актов субъектов Российской Федерации и принятых мерах прокурорского реагирования.
Деятельность межведомственных рабочих групп позволяет осуществлять работу по оптимизации мероприятий по приведению нормативных правовых актов в соответствие с федеральным законодательством и устранению пробелов в правовом регулировании в режиме конструктивного взаимодействия с органами государственной власти и прокуратурами субъектов Российской Федерации. По результатам проведенных заседаний даются рекомендации органам государственной власти субъектов Российской Федерации, прокуратуры, территориальным органам Минюста России по активизации совместной работы по приведению региональной нормативной базы в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством, восполнению пробелов в правовом регулировании, реализации вновь принятых федеральных законов.
