Блок Гражданское право (стр. 10 )

Ученые выделяют некоторые факторы, несоблюдение которых оказывает отрицательное влияние на доступность правосудия при пересмотре судебных актов:

1) ясность и четкость изложения положений процессуального закона для обеспечения их понятности суду и участникам судебного процесса, и, как следствие, для обеспечения их единообразного и предсказуемого применения. В соответствии с данным требованием, норма права для исключения возможности ее произвольного истолкования должна быть четкой и ясной. Между тем, разделы ГПК РФ и АПК РФ о пересмотре судебных актов содержат немало неясных, нечетких формулировок и оценочных категорий, применение которых основывается исключительно на судейском усмотрении, что нарушает равенство всех перед законом и судом («интересы законности», «публичные интересы», «единство судебной практики» и др.). Данное требование не исключает возможности судейского усмотрения. Однако закон не должен допускать широкого применения судейского усмотрения там, где без этого можно обойтись путем законодательного установления ясных и четких формулировок, понятных суду и участникам судебного процесса и, тем самым, обеспечивающих единообразное и предсказуемое применение закона;

2) исключение дублирования компетенции между проверочными инстанциями. В соответствии с данным требованием, каждая проверочная инстанция должна иметь собственную компетенцию по пересмотру судебных актов, не пересекающуюся с компетенцией по пересмотру судебных актов иных инстанций. Если данное правило законодателем игнорируется, то это приводит либо к ситуации, когда одна и та же ошибка в определенный момент может быть исправлена в разных проверочных инстанциях (кассационная и надзорная инстанции в арбитражном процессе, поскольку для обращения в надзор не требуется обязательное прохождение кассации, и, в то же время, на обращение в данные судебные инстанции установлены одни и те же предельные сроки), либо к сосуществованию проверочных инстанций с одинаковой компетенцией (существование трех надзорных инстанций в гражданском процессе для дел, рассматриваемых по первой инстанции районными судами).

49. Проблемы открытости судопроизводства

В соответствии с ч.1 ст.123 Конституции РФ - Разбирательство дел во всех судах открытое. Слушание дела в закрытом заседании допускается в случаях, предусмотренных федеральным законом. В ст.10 ГПК РФ также содержится положение о том, что Разбирательство дел во всех судах открытое. В ч.2 ст.10 ГПК РФ указаны случаи, когда разбирательство осуществляется в закрытых судебных заседаниях (по делам, содержащим сведения, составляющие государственную тайну, тайну усыновления (удочерения) ребенка, а также по другим делам, если это предусмотрено федеральным законом. Разбирательство в закрытых судебных заседаниях допускается и при удовлетворении ходатайства лица, участвующего в деле и ссылающегося на необходимость сохранения коммерческой или иной охраняемой законом тайны, неприкосновенность частной жизни граждан или иные обстоятельства, гласное обсуждение которых способно помешать правильному разбирательству дела либо повлечь за собой разглашение указанных тайн или нарушение прав и законных интересов гражданина).

Открытое разбирательство оказывает положительное воздействие на судей, участвующих в деле лиц, представителей с точки зрения публичного контроля за их деятельностью, прозрачности правосудия, влияет на соблюдение ими норм гражданского процессуального права. Этот принцип является одной из предпосылок вынесения обоснованных и законных судебных постановлений и последующей оценки со стороны общества работы судов и функционирования системы органов правосудия. Под данным принципом понимается свободный доступ в зал судебных заседаний всех граждан, желающих послушать процесс, а также их право на письменные заметки о процессе и фиксацию всего происходящего в зале судебного заседания с занимаемого места, а так же представителей средств массовой информации, которые могут помещать объективные отчеты о судебном разбирательстве, не предрешая выводов суда в решении. Но данный принцип этим не ограничивается. Открытость деятельности судов связана и получением информации о суде, деятельности суда (как непосредственно в здании суда, так и на сайте суда в сети Интернет).

Однако, на практике существует ряд проблем.

Если процесс заполнения сайтов судов полезной информацией идет с появлением ФЗ № 000 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в РФ» стабильно и планомерно, то в вопросе взаимодействия судов и СМИ все еще много проблем. По данным исследования  аналитической группы "G808", из 15-20 миллионов дел, которые рассматриваются российскими судами ежегодно, в прессе освещается лишь около 120 в месяц.

Правовая неопределенность и декларативность норм, устанавливающих открытость правосудия. Вызывает нарекания состояние нормативной базы, которая бы регулировала: вопросы доступа в здания судов представителей СМИ; возможность заблаговременного ознакомления с росписью дел, назначенных к слушанию, с информацией о биографии судьи, о том, какие дела данным судьей рассматривались, какие решения им выносились, насколько часто и по каким основаниям они отменялись вышестоящими инстанциями. Не достаточно урегулирована с точки зрения открытости деятельность квалификационных коллегий судей, возможность доступа на их заседания представителей общественности и СМИ. Нередко отказ журналистам, студентам юридических вузов, не говоря уже об обычных гражданах, в ознакомлении с судебными решениями по тому или иному делу мотивируется так: "Судебное решение выдается лишь сторонам по делу, а не каждому желающему". Только после длительных переговоров иногда делается уступка — предлагается подготовить официальное обращение главного редактора или руководства вуза на имя председателя суда, с обоснованием необходимости такого ознакомления. Отказ в доступе на заседания квалификационных коллегий обычно мотивируется тем, что рассмотрение ею вопросов является сугубо внутренним делом судейской корпорации, что может быть разглашена личная тайна судей и т. п. Положительная динамика наметилась лишь с принятием 22.12.2008 г. ФЗ № 000 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в РФ», вступившего в силу с 1.07.2010. Благодаря данному закону появился, например, открытый доступ к судебным актам в сети Интернет (однако, он ограничен, например, Не подлежат размещению в сети Интернет тексты судебных актов, вынесенных по делам, затрагивающим безопасность государства).

Под предлогом того, что отсутствуют свободные места в помещении, где происходит судебное заседание (нередко они проводятся прямо в кабинетах судей), в них не допускается публика. Заметив в зале суда посторонних лиц, судья обычно человека начинает выяснять, кто он, с какой целью находится в зале и почему пришел именно на слушание этого дела. То есть возникают проблемы с доступом как в здание суда, так и в зал суда.

50. Проблемы состязательности в гражданском судопроизводстве

В ч. 3 ст. 123 Конституции РФ говорится: "Судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон". Эта конституционная норма повторена в ГПК РФ (ст. 12).

Весь ход судебного заседания имеет состязательную форму. Эта форма проявляется в том, что: стороны свободны и самостоятельны в выборе доказательств (с учетом правил ст. 59,, порядка их представления в суд, порядка изложения доводов, свидетельствующих в их пользу; стороны участвуют в судебных прениях, произнося речи, свидетельствующие о правомерности их требований и действий, выступают с репликами, подвергая сомнениям доказательства, предъявленные другой стороной, добиваясь их исследования и т. п.

В гражданском процессе при реализации принципа состязательности определенная роль отводится и суду в интересах обеспечения законности. Состязательности, при которой суд играл бы в процессе пассивную роль, а процесс сводился к "свободной игре спорящих сторон", в настоящее время в гражданском судопроизводстве нет.

Суд определяет, какие обстоятельства имеют значение для дела, какой из сторон они подлежат доказыванию. Он вправе предложить лицам, участвующим в деле, представить дополнительные доказательства, проверяет относимость представляемых доказательств к рассматриваемому делу, окончательно устанавливает содержание вопросов, по которым требуется получить заключение экспертов, может назначить по своей инициативе экспертизу, если без заключения экспертов невозможно правильно разрешить дело (ч.2 ст.12 ГПК РФ - Суд, сохраняя независимость, объективность и беспристрастность, осуществляет руководство процессом, разъясняет лицам, участвующим в деле, их права и обязанности, предупреждает о последствиях совершения или несовершения процессуальных действий, оказывает лицам, участвующим в деле, содействие в реализации их прав, создает условия для всестороннего и полного исследования доказательств, установления фактических обстоятельств и правильного применения законодательства при рассмотрении и разрешении гражданских дел).

Проблемы состязательности на сегодняшний день связаны с усилением роли суда при рассмотрении гражданского дела. Суд во многом, не настолько независим и беспристрастен как декларировалось. Участились случаи лоббирования одной из сторон своих интересов перед судом, вследствие чего принимается выгодное данной стороне решение, а состязательный процесс носит лишь формальный характер.

Спорно говорить о процессуальном равенстве сторон, которое является обязательным условием состязательности. Принцип состязательности поставлен в зависимость от действий представителя стороны, поскольку, как правило, стороны в силу отсутствия юридического образования, не в силах действовать самостоятельно (например, решить вопрос о необходимости предоставления тех или иных доказательств). Также принцип состязательности генетически связан с иными принципами гражданского процесса, такими как принцип законности, диспозитивности, нарушение которых так же может привести к нарушению исследуемого принципа.

51. Проблемы исполнения судебных решений

согласно практике Европейского суда по правам человека, «исполнение судебного решения является неотъемлемой частью судебного разбирательства». В 2002 году Европейским Судом по правам человека была признана вина России в нарушении права на справедливое судебное разбирательство, неотъемлемой частью которого является исполнение решения суда, и права на беспрепятственное пользование своей собственностью (Постановление «Бурдов против России»). Аналогичная позиция была высказана Конституционным судом РФ   в Постановлении от 01.01.2001 года №1-П «неправомерная задержка исполнения судебного решения должна рассматриваться как нарушение права на справедливое правосудие в разумные сроки, что предполагает необходимость справедливой компенсации лицу, которому причинен вред нарушением этого права.

Таким образом, хотя исполнение судебных решений является важнейшей составляющей реализации права на судебную защиту, сегодня существует множество проблем в данной области. Так, анализ поступающей в адрес Уполномоченного почты показывает, что если раньше жалобы на нарушение права на судебную защиту содержали в основном доводы о нарушении разумных сроков рассмотрения дела или о несправедливом и небеспристрастном решении суда, то за последние годы на лидирующие позиции в этой категории жалоб стабильно выходят жалобы на неисполнение судебных решений.

Условно все возникающие проблемы применения законодательства об исполнительном производстве можно разделить на три группы, а именно: элементарная невыполнимость судебных решений; пробелы действующего законодательства; нарушение норм законодательства самими судебными приставами-исполнителями.

Одна из самых существенных проблем при выполнении решений судов - это неопределенность самих этих решений. Зачастую само судебное решение невозможно обратить к исполнению в связи с тем, что оно накладывает на стороны обязанности, которые повлекут за собой нарушение прав и законных интересов граждан. Или другой случай - на исполнение к судебному
приставу-исполнителю поступают исполнительные документы неимущественного характера, требования одного из которых противоречит требованиям другого. Возникает вопрос о порядке их исполнения. Оба исполнительных документа имеют одинаковую юридическую силу, предпочтение в исполнении одного другому недопустимо.

С другой стороны - Судебные приставы-исполнители нарушают (чаще всего намеренно затягивают) сроки исполнения, не выполняют своей обязанности об информировании взыскателя о ходе производства, нарушают процессуальный порядок наложения взыскания (например, нарушает положения ч.11 ст.30 ФЗ «Об исполнительном производстве» - не устанавливает сроки добровольного исполнения, а сразу начинает принудительное исполнение) и т. д.

Законодательно не урегулирована проблема розыска должника. Особенно это касается должников-организаций. Нет в законе и требований к содержанию заявления о возбуждении исполнительно производства. Показателен и тот момент, что ФЗ был принят в 2007 году, а пакет законов о выплате компенсаций за нарушение права на судопроизводство или на исполнение судебного акта в разумный срок – в 2010.

Часть проблем, связанных с неисполнением судебных решений связана с большой загруженностью судебных приставов. Так, за 11 месяцев 2009 года количество исполнительных документов, предъявленных на принудительное исполнение в структурные подразделения ГУ ФССП по Свердловской области, увеличилось на 148 884. Средняя нагрузка на 1 судебного пристава-исполнителя составила 806 исполнительных производств, против 596 в 2008 году.

Негативно на эффективность принудительного исполнения судебных актов влияет текучесть кадрового состава, которая за 11 месяцев 2009 года составила 14,37%. Увольнение судебных приставов приводит к тому, что у одного судебного пристава-исполнителя находятся на исполнении исполнительные производства по двум участкам сразу, что соответственно влияет на сроки исполнения и качество исполнительных действий.

В почте Уполномоченного, касающейся неисполнения судебных решений, неоднократно встречаются ссылки заявителей на то, что в ходе исполнения судебных решений по их делам за достаточно короткий промежуток времени – полгода, год, сменилось несколько судебных приставов-исполнителей.

Учитывая отток высококвалифицированных кадров из структурных подразделений и достаточно высокий процент обновления кадрового состава, актуальной является проблема повышения профессионального уровня вновь принятых судебных приставов и их обучения.

52. Материальные и процессуальные нормы в экологическом праве

В теории права под нормами права понимаются общеобязательные, формально определенные правила поведения, установленные и обеспечиваемые обществом и государством, закрепленные и опубликованные в официальных актах, направленные на регулирование общественных отношений путем определения прав и обязанностей их участников.

Существует ряд классификаций норм права, так в зависимости от их характера выделяют материальные и процессуальные нормы.

Особенностью экологического права является то, что, как комплексная отрасль права, оно не имеет кодифицированного источника. Соответственно, материальные эколого-правовые нормы устанавливающие права и обязанности, а также ответственность участников соответствующих отношений содержатся в Водном, Лесном, Земельном, Уголовном кодексах, Федеральных законы "Об экологической экспертизе", "Об особо охраняемых природных территориях" и др.. (пример, ст.40 ЗК РФ – права собственников земельных участков).

Эколого - процессуцальные нормы, регулирующие процессуальные отношения в сфере природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, касающиеся, к примеру, предоставления земель в пользование, процедуры разработки нормативов предельно допустимых воздействий на окружающую среду, проведения государственной экологической экспертизы, экологического лицензирования, защиты экологических права и интересов и т. д. содержатся в УПК РФ, ГПК РФ, Положении о порядке проведения государственной экологической экспертизы и др. актах.

Значительная часть материальных норм экологического права может быть реализована лишь посредством осуществления и соответственно регулирования последовательного ряда процессуальных действий. Материальные и процессуальные нормы могут быть сосредоточены и в одном акте.

.

53. Виды эколого-процессуальных норм

Материальные нормы любой отрасли права, за некоторыми исключениями (нормы-дефиниции, например), проводятся в жизнь, реализуются на практике с помощью процессуальных норм. Процессуальные нормы являются как бы надстройкой материальных норм. В этой связи возникает вопрос, в какие формы облечены эти процессуальные нормы в российском праве вообще и в экологическом праве в том числе.

Что касается гражданского права, то оно отдельного процессуального права, обслуживающего только его нормы, не имеет. ГПК одинаково "обслуживает" и гражданское, и трудовое, и семейное, и экологическое, и другие отрасли права, ибо гражданское процессуальное право - это совокупность правовых норм, регулирующих порядок возбуждения, рассмотрения и разрешения судами гражданских дел, пересмотра судебных решений, а также порядок принудительного исполнения судебных постановлений (решений, определений), т. е. осуществление правосудия по гражданским делам.

ГПК - общий Кодекс для всех отраслей права, это юрисдикционный Кодекс, Кодекс, регулирующий деятельность судов по разрешению гражданских споров, вытекающих из любых (кроме уголовных) правоотношений.

Что касается экологического, трудового, административного, в том числе и гражданского, права, то они включают в отраслевое законодательство и материальные, и процессуальные нормы без выделения из них самостоятельных процессуальных отраслей права.

Например, в земельном праве (подотрасль экологического права) права граждан на приобретение земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, закреплены в ст. 28 Земельного кодекса Российской Федерации (материальная норма), а порядок возникновения такого права - в ст. 30 ЗК РФ (процессуальная норма).

В приведенных примерах материальные и обеспечивающие их жизнь процессуальные нормы пространственно расположены в основных отраслевых законах, и притом рядом. Нередко материальные и процессуальные нормы находятся также в одном законе, но узкоспециальном. В экологическом праве из таких нормативных актов можно назвать Федеральный закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", Федеральный закон "О крестьянском (фермерском) хозяйстве". Так, ст. 1 ФЗ о К(Ф)Х определяет понятие крестьянского (фермерского) хозяйства, ст. 3 называет лиц, которые имеют право на создание К(Ф)Х (материальные нормы), а ст. 12 этого же Закона предусматривает порядок предоставления земельных участков для создания крестьянского хозяйства (процессуальная норма).

Часто материальные и соответствующие им процессуальные нормы располагаются не рядом и даже не в одном акте, т. е. пространственно разъединены. Например, ст. 37 Закона о недрах РФ (государственный контроль за рациональным использованием и охраной недр) определяет сферу подконтрольной деятельности, называет государственные органы, осуществляющие эту деятельность, и их функции (материальные нормы) <9>, а порядок ведения контроля определяется специальным положением о государственном геологическом контроле.

Статья 36 Федерального закона "О животном мире" <10> (предоставление животного мира в пользование) определяет права граждан и юридических лиц на пользование животным миром на основании долгосрочной и именной разовой лицензии (материальная норма).

Статья 37 этого же Закона устанавливает порядок выдачи таких лицензий (процессуальная норма).

Согласно ст. 131 Гражданского кодекса РФ права на недвижимое имущество и сделки с ним подлежат государственной регистрации. Порядок такой регистрации определен в законодательстве о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним <11>. Еще пример. Статья 225 ГК РФ (бесхозяйные вещи) дает понятие бесхозяйной вещи (материальная норма). Она же определяет порядок решения юридической судьбы этой вещи (процессуальная норма).

Из сказанного можно сделать вывод о том, что экологическое процессуальное право как совокупность норм, обеспечивающих жизнь материальных норм, существует, хотя оно не систематизировано. Этот вывод касается и других отраслей права (кроме уголовного).

не все материальные нормы содержат и процессуальные нормы для их реализации, так как этого не требуется. Они реализуются путем исполнения. Это нормы-дефиниции, нормы-понятия, нормы, констатирующие те или иные положения, нормы-предписания и т. п. Например, ст. 1 ЗК РФ содержит перечень основных принципов; ст. 12 Закона "О недрах" закрепляет формы собственности на недра.

Множество таких норм содержат и другие отрасли права. Так, в ГК РФ ст. 4 определяет действие гражданского законодательства во времени, ст. 12 дает перечень способов защиты гражданских прав, ст. 17 определяет понятия правоспособности и дееспособности.

Подавляющая часть материальных норм требует для своей реализации соответствующих процессуальных норм. Однако эти процессуальные нормы должны быть систематизированы, облечены в соответствующую форму. Иначе затрудняется их использование, исключается возможность их анализа, снижается уровень их совершенствования и т. д. Эти рассуждения в полной мере касаются и экологических процессуальных норм.

Но прежде чем говорить о форме систематизации экологических процессуальных норм, необходимо определить форму систематизации материальных норм, экологического материального права как основы для систематизации процессуальных норм.

54. Материально-правовые основы для систематизации эколого-процессуальных норм.

В юридической литературе экологическое право как отрасль права понимается двояко: в узком и широком смыслах. В узком смысле экологическое право трактуется как отрасль права, нормы которой регулируют лишь отношения по охране окружающей среды и отдельных природных ресурсов от негативного воздействия антропогенной деятельности, которая является чисто охранительным правом.

Что касается отношений по использованию природных ресурсов и многих других отношений, связанных с природными ресурсами, то они, по мысли сторонников понимания экологического права в узком смысле, регулируются земельным (природно-ресурсовым) правом, правом регулятивным в отличие от охранительного.

При таком понимании экологического права не учитывается, что природа едина, хотя выступает в двух качествах (окружающая среда и природные ресурсы). В силу уже физической взаимосвязанности и взаимообусловленности окружающей среды и природных ресурсов отношения по охране окружающей среды (охранительные отношения) и использованию природных ресурсов (регулятивные отношения) могут регулироваться только единой отраслью права, ибо они представляют собой две стороны одной и той же медали. Больше того, окружающая среда - это не что иное, как совокупность природных ресурсов. Поэтому охранительные и регулятивные нормы действуют не раздельно, а одновременно.

Сторонники понимания экологического права в узком смысле не хотят видеть, что в экологическом праве многочисленные вопросы невозможно отнести либо только к охранительному, либо только к регулятивному праву. Они общие и для охраны окружающей среды, и для использования природных ресурсов. Среди них можно назвать экологический контроль, который осуществляется как за охраной окружающей среды, так и за правильным использованием природных ресурсов; экологическую экспертизу, имеющую цель определить допустимость той или иной хозяйственной и иной деятельности как с точки зрения охраны окружающей среды, так и с точки зрения рационального и неистощительного использования природных ресурсов. Касается одновременно и охраны окружающей среды, и природопользования техническое регулирование (экологические технические регламенты, экологическая стандартизация, экологическая сертификация); лицензирование, информационная деятельность и многие другие функции экологического управления.

В широком смысле экологическое право представляет собой комплексную и консолидирующую отрасль права, регулирующую всю совокупность отношений по поводу природы. Интегралами, придающими экологическому праву комплексный характер, являются природно-ресурсовые подотрасли права (земельное, горное, водное, воздухоохранное, фаунистическое и лесное). Консолидирующая роль экологического права в широком смысле состоит в том, что оно объединяет в себе как охранительные, так и регулятивные нормы.

Таким образом, материально-правовую основу экологического процессуального права составляет экологическое право в широком смысле.

Но в какой форме правовой систематизации должно быть представлено это право как материальная основа экологического процессуального права? Ясно одно - в форме единого закона. Но какого? Кодекса, федерального закона с соответствующим названием или в какой-либо иной форме?

От ответа на этот вопрос зависит определение формы и экологического процессуального закона.

В литературе на этот счет определенные высказывания имеются, и даже предложены конкретные решения. По мнению, например, , единым кодифицированным актом в области экологии может стать Экологический кодекс, в который можно было бы "свести все" специальные (природоохранительные и природоресурсовые) кодексы и федеральные законы, а также подавляющее число актов Президента и Правительства РФ, органов федеральной исполнительной власти, регулирующих отношения в данной области.

То, что предлагает , - это не кодекс, а инкорпорированный документ - форма систематизации нормативных актов путем их размещения (объединения) по определенной системе в сборниках или иных формах. Инкорпорация - это сведение действующего законодательства воедино, но без изменения его содержания. Инкорпорация, напомню, подразделяется на официальную и неофициальную. Официальная инкорпорация представляет собой упорядочение права путем издания компетентными органами сборников (собраний) действующих нормативных актов. Неофициальная инкорпорация проводится организацией и отдельными лицами и носит частный (авторский) характер.

Предлагаемый кодекс, скорее, форма официальной инкорпорации. Кодекс же - это юридически и логически цельный и внутренне согласованный кодифицированный акт. Кодекс как нормативный акт принимается только высшим законодательным органом Российской Федерации (Гражданский кодекс, Трудовой кодекс, Уголовный кодекс и т. д.). К кодексу приравнены многие Федеральные законы (Федеральный закон "О животном мире", Федеральный закон "Об охране атмосферного воздуха", Закон "О недрах" и др.).

Об объеме такого "кодекса" трудно даже судить. А как им пользоваться, вносить изменения, если он, по существу, вбирает в себя все экологическое законодательство в широком смысле?

Кстати, Министерство природных ресурсов РФ готовит проект Экологического кодекса, но отражающего экологическое право в узком смысле, как охранительное право, и которое, по существу, дублирует Федеральный закон "Об охране окружающей среды".

В ряде ближних зарубежных стран такие узкомасштабные кодексы готовятся (Белоруссия) или уже приняты (Казахстан).

Аналогичный предлагаемому Экологический кодекс принят во Франции. "Составной частью этого Кодекса является также подзаконная часть - Декреты Государственного Совета". А это уже также не кодекс, а инкорпорированный документ.

Однако всеохватный Экологический кодекс именно как кодекс, а не инкорпорированный акт не может быть принят вообще. Это нереально хотя бы из-за чрезмерного обилия нормативных актов, которые он должен в себя вобрать.

Если и можно принять экологический закон под названием "кодекс", то он может быть только охранительным, таким, каким является Федеральный закон "Об охране окружающей среды".

Обилие правового материала в области охраны окружающей среды (охранительного) и в области использования природных ресурсов (регулятивного) наводит на мысль о том, что экологический закон, отражающий экологическое право в широком смысле, реально может быть только рамочным, содержащим основные принципы, понятия и требования к охране окружающей среды и использованию природных ресурсов. Такой закон станет своего рода экологической конституцией.

С учетом изложенного предлагает провести кодификацию экологического законодательства не в виде Экологического кодекса, а в форме федерального закона под названием "Основы законодательства об охране окружающей среды и природопользовании".

В таком законе можно будет учесть единство и дифференциацию природных объектов и их двоякую роль как окружающей среды и как природных ресурсов. Такой закон стал бы базой для развития более дробного (пообъектного) охранительного и регулятивного законодательства. В предлагаемом федеральном законе в соответствующих разделах и главах можно сформулировать основные понятия, принципы, приоритеты, запреты, а также правоприменительную деятельность, касающиеся как области охраны окружающей среды, так и области природопользования.

Структура (содержание) предлагаемого федерального закона ориентировочно может быть следующей.

Часть Общая

Глава 1. Общие положения

Понятия, используемые в законе.

Экологическое законодательство и сфера его применения.

Предмет правового регулирования.

Основные принципы охраны окружающей среды и природопользования.

Глава 2. Право собственности на природные ресурсы

Понятие.

Формы и виды.

Содержание.

Приобретение и прекращение.

Защита.

Глава 3. Управление в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов (экологическое управление)

Понятие, особенности и виды деятельности, осуществляемые в порядке экологического управления.

Система органов, осуществляющих экологическое управление, их основные функции.

Экологическое нормирование.

Техническое регулирование в области экологии.

Государственные кадастры природных ресурсов.

Экологический мониторинг.

Оценка воздействия на окружающую среду.

Экологическая экспертиза.

Экологическое лицензирование.

Экологическое аудирование.

Экологическая информация.

Экологический контроль (государственный, муниципальный, ведомственный, производственный, общественный).

Глава 4. Природопользование

Понятие и виды.

Принципы.

Объекты и субъекты.

Основания возникновения и прекращения.

Содержание (права и обязанности).

Ограничение и защита.

Глава 5. Экономико-правовой механизм охраны окружающей среды и природопользования

Платность в области природопользования и охраны окружающей среды.

Экологическое планирование.

Экологическое страхование.

Экономическое стимулирование рационального природопользования и охрана окружающей среды.

Глава 6. Ответственность за экологические правонарушения

Понятие и особенности.

Административная ответственность.

Уголовная ответственность.

Дисциплинарная ответственность.

Возмещение вреда, причиненного экологическими правонарушениями.

Глава 7. Разрешение экологических споров

Часть Особенная

Глава 7. Основы правовой охраны в отдельных отраслях народного хозяйства и сферах деятельности

Общие экологические требования к хозяйственной и иной деятельности.

Основные требования по охране окружающей среды в городах, сельской местности, в энергетике, в военной деятельности, от радиационной опасности, от производственных и бытовых отходов, от вредного биологического воздействия.

Правовая охрана озонового слоя Земли.

Правовые меры охраны Земли от парникового эффекта.

Глава 8. Правовой режим особо охраняемых природных территорий и объектов

Понятие и виды особо охраняемых природных территорий и объектов.

Основы правового режима и охраны редких и исчезающих видов животных и растений, государственных природных заповедников, национальных парков, памятников природы, природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов, рекреационных территорий, территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов.

Часть Специальная

Глава 9. Международное сотрудничество в области охраны окружающей среды и природопользования

Такой федеральный закон стал бы своего рода несущей конструкцией для всего экологического законодательства, в том числе земельного, горного, водного, лесного, фаунистического и воздухоохранного и, напомню, своего рода экологической конституцией.

Такому закону должны соответствовать все другие законы и подзаконные акты, регулирующие отношения в области охраны окружающей среды и природопользования. Именно такой закон послужил бы материальной основой для единого процессуального закона.

55. Формы систематизации эколого-процессуальных норм.

О возможности принятия отдельного процессуального закона на базе земельного права высказалась еще в 1975 г. . Она писала, что не исключено "в будущем выделение из рамок земельного права самостоятельной отрасли земельно-процессуального права". Она опиралась на то, что параллельно с материальным законом о земле существует множество процессуальных нормативных актов подзаконного характера, определяющих порядок разрешения земельных споров, предоставления и изъятия земель, осуществления земельного контроля и др.

Современные авторы, касаясь земельного и экологического процесса в целом, высказываются слишком обще или односторонне.

Проведены более обстоятельные исследования и сделаны конкретные и в основном приемлемые выводы и предложения о судьбе процессуальных норм в трудовом праве. По мнению, например, , настало время для подготовки и принятия трудового Процедурно-процессуального кодекса. К процедурным он относит нормы, предназначенные для юридического обеспечения реализации и защиты материальных норм и закрепленных в них прав и обязанностей субъектов трудового права, а также регулирующие порядок рассмотрения трудовых споров неспециализированными (т. е. не предназначенными специально для разрешения споров) органами или отдельными лицами (государственный инспектор труда, вышестоящий по подчиненности руководитель государственного органа).

Процессуальные же нормы, по его мнению, предназначены для регулирования порядка разбирательства и разрешения трудовых споров (конфликтов) специализированными органами: комиссия по трудовым спорам, примирительная комиссия с участием посредников, трудовые арбитражи, трудовые суды. Но сюда не входят юрисдикционные органы. Они, по мнению , рассматривают споры, в том числе трудовые, в порядке гражданского судопроизводства.

Нетрудно заметить, что предлагаемый Процедурно-процессуальный кодекс при всей его привлекательности решает лишь спорные дела. Такие процессуальные вопросы, как порядок заключения и прекращения трудового договора, порядок предоставления гарантий и компенсаций в трудовом праве, порядок привлечения к материальной ответственности работников и работодателей, порядок инспектирования организаций и многие другие, в Кодексе отражения не нашли.

Уместно отметить и то, что Кодекс отражает специфику трудового права, имеющего под собой такую материальную основу, как Трудовой кодекс, единый отраслевой закон, регулирующий трудовые отношения.

Такой единой материальной основы для создания экологического процессуального закона нет. В связи с этим высказывает мнение, что таким экологическим процессуальным законом в качестве материальной основы может быть предлагаемый им федеральный закон "Основы законодательства об охране окружающей среды и природопользовании". А сам Процессуальный кодекс должен иметь форму федерального закона "Основы экологического процессуального законодательства".

Содержание (структура) такого федерального закона может быть следующим. Поскольку речь идет об экологическом процессе как о правоприменительной деятельности, то структуру федерального закона можно привязать к видам правоприменительных норм. Тогда мы получим процессуальные нормы:

- правообразующие;

- правообеспечивающие;

- правопрекращающие;

- правоохранительные.

Но такое деление процессуальных норм излишне обобщено и не конкретно. Более предпочтительной может быть структура, которая исходит из видов деятельности государственных и муниципальных правоприменительных органов в области охраны окружающей среды и природопользования. Тогда структура предлагаемого федерального закона ориентировочно может выглядеть следующим образом.

1. Общие положения (понятия, используемые в законе, экологическое процессуальное законодательство, предмет и основные принципы правового регулирования).

2. Порядок предоставления гражданам и юридическим лицам
природных ресурсов, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

3. Порядок прекращения прав на природные ресурсы.

4. Порядок ведения экологического мониторинга и кадастра природных ресурсов, территориального устройства (землеустройства, лесоустройства и зонирования территорий).

5. Порядок проведения оценки воздействия на окружающую среду и экологической экспертизы.

6. Порядок учета мнений граждан и общественных организаций при принятии решений, затрагивающих их интересы.

7. Порядок проведения экологического контроля и надзора за охраной окружающей среды и природопользованием.

8. Порядок привлечения к ответственности за экологические правонарушения.

9. Порядок возмещения вреда, причиненного экологическим правонарушением.

На базе и во исполнение такого федерального закона можно будет принять отраслевые процессуальные кодексы (земельный, горный, водный, лесной и фаунистический). Но вряд ли стоит так дробить экологическое процессуальное законодательство. Наиболее приемлемым представляется вариант, когда процессуальные нормы в отраслевых ресурсных законах будут соответствовать требованиям рассматриваемого федерального закона.

Такое решение вопроса о кодификации материального и процессуального экологического законодательства в полной мере будет соответствовать единству и дифференциации природы как объекта правового регулирования и согласуется с общей теорией права о систематизации законодательства.