«Повышение доступности услуги по содержанию детей дошкольного возраста и дошкольной образовательной услуги»

Летом 2009 года Институт экономики города разработал для Администрации города Ставрополя проект муниципальной целевой программы «Повышение доступности услуги по содержанию детей дошкольного возраста и дошкольной образовательной услуги». Программа направлена на решение одной из самых актуальных проблем для многих российских муниципалитетов – дефицита мест в муниципальных детских садах. Особенностью программы является то, что она предусматривает применение инновационных рыночных механизмов для организации предоставления «дефицитных» услуг, а именно механизма целевой потребительской субсидии и механизма концессии.

Содержание данной программы может быть интересно для других муниципальных образований, поэтому ее проект размещается на сайте Института экономики города. В случае возникновения каких-либо вопросов можно обращаться к руководителю проектов направления «Социальная политика» Кириллу Чагину ( , e-mail: *****@***ru).

Проект

ПАСПОРТ МУНИЦИПАЛЬНОЙ ЦЕЛЕВОЙ ПРОГРАММЫ

Наименование программы

Долгосрочная муниципальная целевая программа «Повышение доступности услуги по содержанию детей дошкольного возраста и дошкольной образовательной услуги»

Основание для разработки программы (наименование, дата, номер правового(ых) акта(ов); наименование, дата, номер распоряжения главы города Ставрополя):

…

Заказчик (Заказчик-координатор) программы

Управление образования администрации города Ставрополя

Разработчик программы

Институт экономики города (Москва)

Исполнитель(и) программы

·  Управление образования администрации города Ставрополя

·  Комитет по управлению муниципальным имуществом города Ставрополя

Цели и задачи программы

Цели программы:

1.  Повышение доступности услуги по содержанию детей дошкольного возраста.

2.  Повышение доступности дошкольной образовательной услуги.

Задачи программы:

1.  Привлечение немуниципальных/негосударственных поставщиков к оказанию услуги по содержанию детей дошкольного возраста и дошкольной образовательной услуги за счет бюджетных средств.

2.  Предоставление гражданам свободы потребительского выбора поставщика услуги по содержанию детей дошкольного возраста и дошкольной образовательной услуги при условии обеспечения целевого характера бюджетных средств, выделяемых на предоставление этих услуг.

Сроки и этапы реализации программы

Общий срок реализации программы – 5 лет (2010 – 2014 годы). Первый этап реализации программы – 3 года (2010 – 2012 годы). Второй этап программы – 2 года (2013 – 2014 годы).

Перечень основных мероприятий программы

1)  Реализация механизма целевой потребительской субсидии на оплату услуги по дневному уходу (содержанию) за детьми младшего дошкольного возраста.

2)  Реализация механизма концессии на создание немуниципальных/негосударственных дошкольных образовательных учреждений.

3)  Реализация механизма целевой потребительской субсидии на оплату дошкольной образовательной услуги.

Объемы и источники финансирования программы

Источниками финансирования программы являются муниципальный бюджет города Ставрополя и внебюджетные средства – инвестиционные средства концессионеров, вкладываемые в создание немуниципальных/негосударственных дошкольных образовательных учреждений.

Объемы бюджетных ассигнований составляют в целом по программе ,60 тыс. руб., а в разрезе по годам ,00 тыс. руб. в 2010 году,,40 тыс. руб. в 2011 году,,60 тыс. руб. в 2012 году,,60 тыс. руб. в 2013 году, 62 376,00 тыс. руб. в 2014 году.

Объем внебюджетных средств будет определен на этапе проведения конкурса на заключение концессионных соглашений.

Ожидаемые результаты реализации мероприятий программы

1)  Смягчение и частичное решение проблемы нехватки мест в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях без неподъемных для городского бюджета капитальных затрат на расширение муниципальной сети учреждений.

2)  Повышение имиджа городской власти среди населения и улучшение рейтинга городской администрации в президентской системе оценки эффективности работы органов местного управления муниципальных районов и городских округов.

Целевые показатели программы

Показатель	Целевые значения
2010 г.	2011 г.	2012 г.	2013 г.	2014 г.
Число получателей целевой потребительской субсидии на оплату услуги по дневному уходу (содержанию) за детьми младшего дошкольного возраста	200	400	600	-	-
Число немуниципальных/негосударственных поставщиков услуги по дневному уходу (содержанию) за детьми младшего дошкольного возраста	не менее 10	не менее 20	не менее 30	-	-
Число получателей целевой потребительской субсидии на оплату дошкольной образовательной услуги	-	-	-	800	1000
Число немуниципальных/негосударственных поставщиков дошкольной образовательной услуги	-	-	-	не менее 5	не менее 8

Управление реализацией программы и контроль за ходом ее выполнения

Общее управление реализацией программой будет осуществляться Управлением образованием администрации города Ставрополя. В части реализации механизма концессии ответственным подразделением городской администрации будет выступать Комитет по управлению муниципальным имуществом при участии Управления образования.

Общий контроль за исполнением программы будет осуществлять заместитель Главы города Ставрополя по социальным вопросам.

Раздел 1. Содержание проблемы и обоснование необходимости ее решения программными методами.

В настоящий момент проблема недостаточной доступности услуги по содержанию детей дошкольного возраста и дошкольной образовательной услуги является одной из самых острых социальных проблем города Ставрополя и самой острой проблемой в сфере городского образования. За три последних года ( гг.) очередь детей, нуждающихся в устройстве в детский сад (в возрасте от 1,5 до 7 лет), неуклонно увеличивалась примерно на 1000 человек в год и составила на 1 января 2009 г детей. Размер этой очереди почти сопоставим с тем количеством детей, которые имеют возможность посещать детские сады – 12 937 детей. Особенно остро проблема стоит по возрастной группе детей от 1,5 до 3 лет – в вышеупомянутой очереди доля таких детей составляет 61 % (4 528 человек). Также за последние три года средний срок ожидания в очереди места в детском саду увеличился с 1,5-2 лет до 2,5-3 лет.

Глубинной причиной такой ситуации является то, что традиционная система организации предоставления дошкольной образовательной услуги через муниципальные учреждения не позволяет гибко и оперативно реагировать на заметные изменения в спросе на услугу. Так в конце 90-х – начале 2000-х годов значительное снижение рождаемости и вызванное им сокращение числа детей дошкольного возраста заставило городскую администрацию отказаться от содержания излишнего имущественного комплекса муниципальных учреждений дошкольного образования или перепрофилировать часть из них. Когда же рождаемость стала расти, то повысить мощность муниципальных детских садов оказалось чрезвычайно сложным и затратным. Открытие нового муниципального детского сада требует и больших временных затрат, и значительных капитальных расходов на ремонт, реконструкцию или строительство здания детского сада.

Так за последние 3 года в городе был открыт только один новый муниципальный детский сад на 244 места. По времени этот процесс занял 1 год, а затраты на реконструкцию здания составили 328 тысяч рублей на 1 место. Если предположить, что таким образом (через реконструкцию имеющихся зданий) можно было бы обеспечить местами всех детей, находящихся в очереди, то только на создание условий для предоставления им услуги потребовалось бы около 2,5 миллиардов рублей, что равняется половине годового бюджета города.

В апреле 2009 года была принята краевая целевая программа «Развитие сети дошкольных образовательных учреждений в Ставропольском крае на гг.», согласно которой город за указанный период должен получить 259 миллионов рублей из краевого бюджета в качестве софинансирования строительства пристроек к существующим детским садам (столько же потребуется выделить из городского бюджета). За три года это должно позволить обеспечить 950 дополнительных мест (около 545 тысяч рублей вложений на 1 новое место). Кроме того, 98 миллионов рублей заложены в городской бюджет 2009 года для приобретения «под ключ» здания одного из ведомственных детских садов на 250 мест (392 тысячи рублей вложений на 1 место). Однако трудности с финансированием заставляют предполагать, что реально в 2009 г. (дальнейшие планы строить сложно) благодаря этой деятельности в городе могут появиться лишь 250 мест в покупаемом детском саду.

Данные обстоятельства заставляют искать альтернативные способы повышения доступности услуги по содержанию детей дошкольного возраста и дошкольной образовательной услуги, которые не требуют от городской администрации капитальных затрат на организацию предоставления услуг. К таким способам в частности относятся рыночные механизмы организации предоставления услуг в социальной сфере, включая механизмы так называемого государственно-частного партнерства. Обеспечить финансирование и реализовать эти механизмы возможно в рамках муниципальной целевой программы.

Раздел 2. Основные цели, задачи.

Цели программы соответствуют ее названию - повышение доступности услуги по содержанию детей дошкольного возраста и повышение доступности дошкольной образовательной услуги. Достижение целей будет происходить постепенно в течение всего срока реализации программы и измеряться дополнительным объемом услуг, появляющимся в городе благодаря выполнению программы.

Задачи программы включают в себя:

1.  Привлечение немуниципальных/негосударственных поставщиков к оказанию услуги по содержанию детей дошкольного возраста и дошкольной образовательной услуги за счет бюджетных средств.

2.  Предоставление гражданам свободы потребительского выбора поставщика услуги по содержанию детей дошкольного возраста и дошкольной образовательной услуги при условии обеспечения целевого характера бюджетных средств, выделяемых на предоставление этих услуг.

Обоснование необходимости решения поставленных задач для достижения сформулированных целей программы

В условиях полной загрузки мощностей муниципальных дошкольных образовательных учреждений и трудностей, связанных с увеличением этих мощностей, дополнительный объем услуги по содержанию детей дошкольного возраста и дошкольной образовательной услуги может быть обеспечен путем привлечения немуниципальных/негосударственных поставщиков к оказанию этих услуг за счет бюджетных средств. Механизмами решения этой задачи являются механизм целевой потребительской субсидии родителям детей, стоящих в очереди на устройство в муниципальные дошкольные образовательные учреждения. Данный механизм призван повышать доступность услуг и за счет того, что он способен предоставлять гражданам свободу потребительского выбора поставщика услуги при условии обеспечения целевого характера бюджетных средств, выделяемых на предоставление этих услуг.

Кроме того, дополнительным механизмом государственно-частного партнерства, направленным на привлечение немуниципальных/негосударственных поставщиков к оказанию услуг, является механизм концессии, реализуемый в соответствии с федеральным законом «О концессионных соглашениях».

Раздел 3. Сроки реализации муниципальной целевой программы.

Общий срок реализации программы – 5 лет (2010 – 2014 годы).

Первый этап реализации программы – 3 года (2010 – 2012 годы). На данном этапе планируется внедрить в городе механизм целевой потребительской субсидии на оплату услуг по дневному уходу (содержанию) за детьми младшего дошкольного возраста, а также осуществить ряд мероприятий (в том числе реализацию механизма концессии), направленных на появление в городе немуниципальных/негосударственных поставщиков, способных оказывать дошкольную образовательную услугу в соответствии со всеми предъявляемыми к ней требованиями действующего законодательства.

Второй этап программы – 2 года (2013 – 2014 годы). На данном этапе планируется внедрить в городе механизм целевой потребительской субсидии на оплату дошкольной образовательной услуги с участием немуниципальных/негосударственных поставщиков дошкольной образовательной услуги, появившихся в городе в рамках реализации первого этапа программы.

Раздел 4. Система программных мероприятий.

Мероприятие	Срок	Объем финансирования (тыс. руб.)	Источник финансирования	Заказчик	Исполнитель	Примечание
Первый этап
1.  Сбор информации о действующих и потенциальных поставщиках услуги по дневному уходу (содержанию) за детьми дошкольного возраста	1-й квартал 2010 г.	В рамках финансирования текущей деятельности подразделений администрации города Ставрополя	Муниципальный бюджет города Ставрополя	Управление образования администрации города Ставрополя	Управление образования администрации города Ставрополя
2.  Реализация механизма целевой потребительской субсидии на оплату услуги по дневному уходу (содержанию) за детьми младшего дошкольного возраста	2010 г.	9 696,00	Муниципальный бюджет города Ставрополя	Управление образования администрации города Ставрополя	Управление образования администрации города Ставрополя, негосударственные/немуниципальные поставщики услуги	Порядок предоставления целевых потребительских субсидий утверждается распоряжением Главы города Ставрополя.
2011 г.	20 654,40
2012 г.	32 997,60
3.  Проведение конкурса на право заключения концессионных соглашений об использовании муниципального имущества для создания немуниципальных/негосударственных дошкольных образовательных учреждений, заключение концессионных соглашений с концессионерами	2010 г.	В рамках финансирования текущей деятельности подразделений администрации города Ставрополя	Муниципальный бюджет города Ставрополя	Управление образования администрации города Ставрополя	Комитет по управлению муниципальным имуществом города Ставрополя	Конкурс проводится по распоряжению Главы города Ставрополя.
4.  Проведение независимой промежуточной оценки реализации программы	4-й квартал 2010 г.	100,00	Муниципальный бюджет города Ставрополя	Управление образования администрации города Ставрополя	Независимая экспертная организация	Определение исполнителя будет осуществлено на конкурсной основе. По итогам оценки будет подготовлен отчет, содержащий рекомендации по реализации программы (в том числе предложения по ее возможной корректировке).
5.  Подготовка объектов концессионных соглашений к использованию в качестве немуниципальных/негосударственных дошкольных образовательных учреждений, получение лицензий на право оказания дошкольной образовательной услуги	2010 – 2012 гг.	Будет определен при проведении конкурса на заключение концессионных соглашений	Концессионеры	Управление образования администрации города Ставрополя	Концессионеры
6.  Информационная поддержка поставщиков услуги по дневному уходу (содержанию) за детьми младшего дошкольного возраста, концессионеров и иных заинтересованных лиц по вопросам организации предоставления услуг и созданию немуниципальных/негосударственных дошкольных образовательных учреждений (в виде индивидуальных консультаций и семинаров)	2010 – 2012 гг.	В рамках финансирования текущей деятельности подразделений администрации города Ставрополя	Муниципальный бюджет города Ставрополя	Управление образования администрации города Ставрополя	Управление образования администрации города Ставрополя, муниципальные дошкольные образовательные учреждения
Второй этап
7.  Реализация механизма целевой потребительской субсидии на оплату дошкольной образовательной услуги	2013 г.	46 857,60	Муниципальный бюджет города Ставрополя	Управление образования администрации	Управление образования администрации города Ставрополя, немуниципальные/негосударственные дошкольные образовательные учреждения	Порядок предоставления целевых потребительских субсидий утверждается распоряжением Главы города Ставрополя.
2014 г.	62 376,00
8.  Информационная поддержка немуниципальных/негосударственных дошкольных образовательных учреждений по вопросам организации предоставления дошкольной образовательной услуги (в виде индивидуальных консультаций и семинаров)	2013 – 2014 гг.	В рамках финансирования текущей деятельности подразделений администрации города Ставрополя и муниципальных учреждений дошкольного образования	Муниципальный бюджет города Ставрополя	Управление образования администрации города Ставрополя	Управление образования администрации города Ставрополя, муниципальные дошкольные образовательные учреждения
9.  Проведение независимой итоговой оценки реализации программы	3-й квартал 2014 года	150,00	Муниципальный бюджет города Ставрополя	Управление образования администрации города Ставрополя	Независимая экспертная организация	Определение исполнителя будет осуществлено на конкурсной основе. По итогам оценки будет подготовлен отчет, содержащий выводы о социально-экономической эффективности программы и рекомендации по дальнейшему развитию деятельности, осуществленной в рамках программы.

Раздел 5. Ресурсное обеспечение муниципальной целевой программы.

В основном, финансовое обеспечение программы включает в себя средства муниципального бюджета города Ставрополя, направляемые на предоставление целевых потребительских субсидий. Объем этих средств зависит от комплекса трех факторов:

1)  Размер ежемесячной целевой потребительской субсидии.

2)  Расчетного числа получателей целевой потребительской субсидии, обуславливаемого прогнозным объемом предложения услуг со стороны немуниципальных/негосударственных поставщиков.

3)  Финансовые возможности муниципального бюджета города Ставрополя.

Размер ежемесячной целевой потребительской субсидии приравнивается к средним ежемесячным затрат муниципального бюджета города Ставрополя на 1 ребенка в муниципальном детском саду.

Средние ежемесячные затраты муниципального бюджета города Ставрополя на 1 ребенка в муниципальном детском саду составляют в 2009 году 4 040 руб. Поскольку в связи с экономическим кризисом при определении расходов на содержание муниципальных дошкольных образовательных учреждений в 2010 году никакого увеличения расходов не планируется, размер ежемесячной целевой потребительской субсидии в первом году реализации программы будет также определен по данным 2009 года – 4 040 руб. На последующие годы реализации программы будет применен ежегодный коэффициент-дефлятор 6,5 %, который используется экономической службой Управления образования администрации города Ставрополя при планировании бюджетных ассигнований на содержание муниципальных учреждений дошкольного образования.

Расчетное число получателей целевой потребительской субсидии в разные годы реализации программы будет разным и будет постепенно увеличиваться вместе с ростом объема предложения со стороны немуниципальных поставщиков. В первый год выполнения программы это число будет составлять 200 детей, так как по экспертным оценкам рынок немуниципальных поставщиков услуг в самом начале не сможет предложить больший объем услуг. В каждый из последующих годов это число может увеличиваться на 200 детей ежегодно и в последний год реализации программы составлять 1000 детей.

Также финансовое обеспечение программы за счет муниципального бюджета города Ставрополя включает в себя расходы на проведение независимой экспертной оценки реализации программы в общем размере 250 тыс. руб.

Распределение объемов бюджетных ассигнований программы по годам:

Год	Объем ассигнований (тыс. руб.)
Размер ежемесячной целевой субсидии (тыс. руб.)	Расчетное число получателей целевой субсидии (чел.)	Средства на предоставление целевых субсидий (тыс. руб.)	Средства на оценку программы (тыс. руб.)
2010	4,040	200	9 696,00	100,00
2011	4,303	400	20 654,40	-
2012	4,583	600	32 997,60	-
2013	4,881	800	46 857,60	-
2014	5,198	1 000	62 376,00	150,00
Итого:	-	-	,60	250,00
,60

Кроме того, для реализации программы планируется привлечь внебюджетные средства, а именно средства концессионеров, которые будут вкладываться ими в реконструкцию и/или ремонт объектов муниципального имущества, сдаваемых в концессию. На этапе разработки программы объем этих средств не может быть определен, поскольку он будет определяться на этапе проведения конкурса на заключение концессионных соглашений.

Раздел 6. Система управления реализацией муниципальной целевой программы.

Общее управление реализацией программой будет осуществляться Управлением образованием администрации города Ставрополя и, в частности, заместителем начальника управления, курирующим вопросы дошкольного образования, и отделом дошкольного образования. В части реализации механизма концессии ответственным подразделением городской администрации будет выступать Комитет по управлению муниципальным имуществом при участии Управления образования.

Общий контроль за исполнением программы будет осуществлять заместитель Главы города Ставрополя по социальным вопросам.

В оперативном режиме информация о ходе выполнения программы будет ежемесячно доводиться до начальника Управления образования и заместителя Главы города Ставрополя по социальным вопросам. Отчеты о выполнении мероприятий программы будут готовиться Управлением образования ежеквартально и предоставляться руководству городской администрации и депутатам Ставропольской городской думы.

Раздел 7. Оценка эффективности реализации муниципальной целевой программы.

В плане социально-экономической эффективности реализация программы позволит:

3)  Решать одну из острейших городских социальных проблем без неподъемных для городского бюджета капитальных затрат на расширение муниципальной сети учреждений.

4)  На первом этапе реализации программы предлагать родителям детей младшего дошкольного возраста реальную альтернативу, которая может им помочь в условиях дефицита мест в муниципальных детских садах. Следует отметить, что услуга дневного ухода за детьми младшего дошкольного возраста является для родителей наиболее востребованной составляющей комплексной услуги дошкольного образования как таковой.

5)  На втором этапе реализации программы предлагать родителям детей полноценную альтернативу муниципальным дошкольным образовательным учреждениями - дошкольную образовательную услугу, оказываемую им за счет бюджетных средств немуниципальными/негосударственными учреждениями дошкольного образования.

6)  Повышать имидж городской власти среди населения – внедрение данного механизма будет демонстрировать, что городская власть не ограничивается традиционными трудно реализуемыми способами решения проблемы, а проявляет гибкость мышления, ищет и находит эффективные инновационные подходы.

7)  Улучшать рейтинг городской администрации в президентской системе оценки эффективности работы органов местного управления муниципальных районов и городских округов. Применение механизма целевой потребительской субсидии позволит учитывать детей, на которых выдается субсидия, при расчете показателя «доля детей в возрасте от трёх до семи лет, получающих дошкольную образовательную услугу и (или) услугу по их содержанию в организациях различной организационно-правовой формы и формы собственности в общей численности детей от трёх до семи лет. В свою очередь привлечение к оказанию услуг немуниципальных/негосударственных поставщиков (частных предпринимателей и др.) позволит учитывать их при расчете показателя «доля детских дошкольных муниципальных учреждений от общего числа организаций, в том числе субъектов малого предпринимательства, оказывающих услуги по содержанию детей в таком учреждении, услуги по дошкольному образованию и получающих средства бюджета городского округа (муниципального района) на оказание таких услуг».

Применение механизма концессии, выполняя определенную вспомогательную роль, будет способствовать более широкому применению механизма целевой потребительской субсидии, в том числе не только в сфере содержания (дневного ухода) детей дошкольного возраста на первом этапе программы, но и в сфере дошкольного образования на втором этапе программы.

Оценка реализации программы будет включать в себя проведение независимой оценки экспертной организацией, выбранной на конкурсной основе. В конце первого года реализации программы планируется проведение промежуточной оценки, по итогам которой будет подготовлен отчет, содержащий рекомендации по реализации программы (в том числе предложения по ее возможной корректировке). В конце последнего года реализации программы будет проведена итоговая оценка, по итогам которой также будет подготовлен отчет, содержащий выводы о социально-экономической эффективности программы и рекомендации по дальнейшему развитию деятельности, осуществленной в рамках программы. Методика и критерии оценки приведены в приложении к программе.

Целевые показатели реализации программы

Показатель	Целевые значения
2010 г.	2011 г.	2012 г.	2013 г.	2014 г.
Число получателей целевой потребительской субсидии на оплату услуги по дневному уходу (содержанию) за детьми младшего дошкольного возраста	200	400	600	-	-
Число немуниципальных/негосударственных поставщиков услуги по дневному уходу (содержанию) за детьми младшего дошкольного возраста	не менее 10	не менее 20	не менее 30	-	-
Число получателей целевой потребительской субсидии на оплату дошкольной образовательной услуги	-	-	-	800	1000
Число немуниципальных/негосударственных поставщиков дошкольной образовательной услуги	-	-	-	не менее 5	не менее 8

Приложения к программе

1)  Пояснительная записка.

2)  Технико-экономическое обоснование.

3)  Методика и критерии оценки эффективности программы.

Пояснительная записка

к долгосрочной муниципальной целевой программе «Повышение доступности услуги

по содержанию детей дошкольного возраста и дошкольной образовательной услуги»

Данная программа разработана в соответствии с Порядком разработки муниципальных целевых программ, их формирования и реализации, утвержденным Постановлением Главы города Ставрополя от 6 апреля 2009 года № 000.

В рамках программы планируется внедрить в городе Ставрополе механизм целевой потребительской субсидии на оплату услуги по дневному уходу (содержанию) детей младшего дошкольного возраста (на первом этапе) и дошкольной образовательной услуги (на втором этапе). Данный механизм заключается в том, что родителям детей, стоящих в очереди в муниципальные детские сады, будет предлагаться денежная субсидия, с помощью которой они смогут расплачиваться полностью или частично с поставщиками услуги. В число таких поставщиков могут войти частные предприниматели и иные любые организации, которые смогут предоставить данную услугу.

Предоставление субсидий потребителям будет осуществляться таким образом, чтобы использование средств субсидии носило исключительно целевой характер (поэтому субсидии называются целевыми). С определенной периодичностью родители будут получать в городском управлении образования не сами денежные средства, а социальные ваучеры (сертификаты), имеющие номинал, равный размеру ежемесячной субсидии. Далее родитель самостоятельно выбирает поставщика услуги, выступая в роли заказчика услуги, и передает ему ваучер на конкретный месяц в качестве полной или частичной оплаты за услугу. В последнем случае родитель доплачивает поставщику собственные средства до полной стоимости услуг, установленной поставщиком. По истечении месяца, в котором оказывалась услуга, поставщик услуги предъявляет в городское управление образования ваучеры, полученные им от родителей. После этого поставщику перечисляются соответствующие средства субсидий, поскольку ваучер одновременно является заявлением родителя в управление образования о перечислении средств его ежемесячной субсидии конкретному выбранному им поставщику.

Ключевым вопросом, определяющим возможность применения данного механизма в городе Ставрополе, помимо финансирования самих субсидий, является вопрос о том, будут ли готовы немуниципальные поставщики работать по такому механизму, предложат ли они дополнительный объем услуг. Предварительный анализ рынка позволяет утвердительно ответить на этот вопрос. На сегодняшний день в городе существует несколько индивидуальных предпринимателей, занимающихся оказанием услуги по дневному уходу за детьми дошкольного возраста. При этом стоимость их услуг в месяц сопоставима со средней стоимостью услуг в муниципальном детском саду – 5,5-6,0 тысяч рублей и 4,8 тысяч рублей соответственно (последнее значение дано с учетом бюджетных расходов и родительской платы). Помимо этого существует ряд предпринимателей, планирующих диверсифицировать свой бизнес за счет выхода на рынок таких услуг. Уже сейчас эти предприниматели вкладывают средства в увеличение имеющихся и создание новых мощностей по оказанию услуг, а субсидирование потенциальных клиентов этих бизнесов через механизм целевой потребительской субсидии лишь активизирует данный процесс. Вполне естественно, что бизнес приветствует его внедрение. Безусловно, уровень развития рынка сегодня недостаточен, чтобы предложение услуг от бизнеса могло заметно влиять на проблему дефицита мест в детских садах. Кроме того, в городе отсутствуют немуниципальные/негосударственные поставщики дошкольной образовательной услуги (за исключением 3 ведомственных детских садов). Однако само внедрение механизма, для реализации которого необходим рынок немуниципальных поставщиков, за счет своего финансового ресурса будет способно постепенно, «от простого к сложному» развивать этот рынок. Напротив, без вывода на рынок бюджетных ресурсов, с ориентацией рынка только на собственные родительские средства его развитие будет происходить весьма медленно.

Опыт применения механизма целевой потребительской субсидии на услугу по содержанию детей дошкольного возраста имеется в городе Арзамасе (Нижегородская область), где он работает с 2006 года.

Вторым механизмом, который предлагается применить в рамках программы, является механизм концессии. Данный механизм, являясь инструментом государственно-частного партнерства, реализуется на основе федерального закона «О концессионных соглашениях» и предлагает возможность для бизнеса заметно сократить свои издержки по получению в распоряжение необходимого объекта инфраструктуры, а местной администрации - получить дополнительного поставщика необходимых для муниципального образования услуг. Суть механизма заключается в том, что администрация (концедент) передает заинтересованному лицу (концессионеру) право эксплуатации определенного объекта, находящегося в муниципальной собственности (например, здания). Это право предоставляется на очень длительный срок (до нескольких десятков лет). В свою очередь концессионер берет на себя обязательства вложить средства в реконструкцию и ремонт данного объекта, использовать этот объект по назначению, указанному концедентом (например, оказывать на его базе определенные услуги населению) и регулярно выплачивать концеденту концессионную плату. Как правило, эта плата устанавливается концедентом в очень небольшом размере, несравнимом с арендной платой за полученное концессионером имущество, что делает концессию более привлекательной, чем аренда. Кроме того, концедент может выставить концессионеру и иные условия по использованию объекта, например, по обязательному участию концессионера в том или ином объеме в муниципальных программах и т. п. Право собственности на объект концессии остается за муниципалитетом. Концедент осуществляет выбор концессионера через процедуру конкурса. Отношения между концедентом и концессионером выстраиваются на основе концессионного соглашения.

Применение механизма концессии может стимулировать появление в городе новых поставщиков дошкольной образовательной услуги. Именно к оказывающему эту услугу поставщику согласно действующему федеральному законодательству предъявляется ряд строгих требований (наличие лицензии на образовательную деятельность, выполнение в полном объеме установленных санитарных норм и правил и т. д.). Для оказания такой услуги с соблюдением всех требований немуниципальные/негосударственные поставщики услуг должны располагать необходимой инфраструктурой, в частности, зданиями. Строительство таких зданий или их аренда может быть для бизнеса достаточно затратным, а срок окупаемости этих затрат – весьма долгим. В этой ситуации интересным для бизнеса предложением и может являться концессия.

Применение механизма концессии тесно увязано с применением механизма целевой потребительской субсидии, поскольку привлекательность концессии для потенциального концессионера во многом зависит от перспектив роста платежеспособного спроса на его услуги. Увеличение спроса может быть обеспечено именно выводом на рынок бюджетных средств через использование механизма целевых потребительских субсидий. Предполагается, что в том числе благодаря применению механизма концессии в городе появятся новые немуниципальные/негосударственные поставщики, способные оказывать дошкольную образовательную услугу. Поэтому если на первом этапе целевая потребительская субсидия может выдаваться на услугу содержания детей дошкольного возраста (дневного ухода), то на втором – уже на дошкольную образовательную услугу. При этом одним из «обременений», накладываемых на концессионера на этапе проведения конкурса и заключения концессионного соглашения, может быть его обязательное участие в городских программах целевых потребительских субсидий в определенном объеме и с определенными стоимостными характеристиками. Например, концессионер будет обязан выставлять для таких программ не менее 50 % своей мощности. В этом случае город сможет получить не просто новые частные учреждения дошкольного образования, но и гарантированных новых поставщиков услуг для своих муниципальных программ.

В качестве конкретных имущественных объектов, которые могли бы быть сданы в концессию для создания на их базе частного дошкольного образовательного учреждения, могут быть рассмотрены некоторые неиспользуемые здания, находящиеся в муниципальной собственности. Примером таких зданий могут быть здания, находящиеся по адресу и ул. Б. Хмельницкого 31, а также другие объекты.

Опыт применения механизма концессии в сфере дошкольного образования уже имеется в г. Перми, где в концессию бизнесу в 2009 г. были сданы два имущественных объекта на 25 лет.

Срок реализации программы в части применения механизма целевых потребительских субсидий предлагается установить в течение 5 лет. Во-первых, такой относительно длительный срок необходим потому, что сама проблема дефицита мест в детских садах носит долгосрочный характер. Во-вторых, для того, чтобы стать достаточным стимулом для частных инвестиций программа должна предлагать поставщикам долгосрочный финансовый ресурс, обеспечивающий увеличение спроса на услугу. Кроме того, планирующееся появление в городе немуниципальных/негосударственных поставщиков, способных предоставлять дошкольную образовательную услугу может случиться не ранее 2-3 лет с момента начала программы.

В реализации программы будут задействованы два органа городской администрации – управление образования и комитет по управлению муниципальным имуществом.

Отдельного внимания заслуживает вопрос о правовых основаниях применения в рамках программы механизма целевых потребительских субсидий.

Правовые основания в контексте федерального законодательства о местном самоуправлении

Применительно к первому этапу программы, на котором планируется внедрить механизм целевой потребительской субсидии на оплату услуги по дневному уходу (содержанию) за детьми дошкольного возраста, то в соответствии с федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. предоставление гражданам таких субсидий за счет средств городского бюджета может являться реализацией муниципалитетом своего права на «решение иных вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенных из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации» (часть 2 статьи 16.1). Другим вариантом может быть встраивание данного механизма в реализацию муниципалитетом права на «установление за счет средств бюджета муниципального образования (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов) дополнительных мер социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право» (часть 5 статьи 20).

Что касается второго этапа программы, на котором планируется внедрить механизм целевой потребительской субсидии на оплату дошкольной образовательной услуги, то предоставление таких субсидий будет являться решением вопроса местного значения городского округа, а именно – «организация предоставления дополнительного образования и общедоступного бесплатного дошкольного образования» (часть 13 статьи 16 федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Правовые основания в контексте бюджетного законодательства

В действующем Бюджетном кодексе субсидия физическим лицам, не являющимся производителями товаров, работ или услуг, как таковая не может быть отнесена ни к одному из видов бюджетных ассигнований (статья 69). Это является пробелом Бюджетного кодекса, поскольку практика предоставления таких субсидий не только имеет место в действительности, но и устанавливается иными федеральными нормативными актами – например, Жилищный кодекс устанавливает право граждан на получение субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг (статья 159).

Однако средства на предоставление целевых потребительских субсидий на оплату услуги по дневному уходу (содержанию) за детьми дошкольного возраста могут быть соотнесены с таким видом бюджетных ассигнований как «социальное обеспечение населения». При этом формально называться такая субсидия должна «целевым пособием», поскольку пособие в свою очередь является одним из видов бюджетных ассигнований на социальное обеспечение населения (статья 74.1), а понятие «субсидия» среди этих видов не фигурирует.

Правовые основания в контексте установленных видов экономической деятельности и законодательства в сфере санитарно-эпидемиологической безопасности

Общероссийский классификатор видов экономической деятельности (ОКВЭД) предусматривает такой вид деятельности как «дневной уход за детьми (детские ясли, сад)» - раздел N «Здравоохранение и предоставление социальных услуг», подраздел 85.3 «Предоставление социальных услуг», подраздел 85.32 «Предоставление социальных услуг без обеспечения проживания». Поскольку данный вид деятельности не является образовательной услугой (образовательные услуги проходят в ОКВЭДе по совершенно другому разделу), то занятие этой деятельностью не требует наличия лицензии на образовательную деятельность, что значительно облегчает выход на рынок новых поставщиков. Кроме того, немаловажным обстоятельством является и то, что данный вид деятельности не подпадает под действие «Санитарно-эпидемиологических требований к устройству, содержанию и организации работы дошкольных образовательных учреждений» (СанПин 2.4.1.1249-03). Согласно п. 1.3 этого документа «настоящие санитарные правила являются обязательными для исполнения всеми юридическими лицами
и индивидуальными предпринимателями, деятельность которых связана с проектированием, строительством, реконструкцией, эксплуатацией дошкольных образовательных учреждений, воспитанием и обучением детей». Таким образом, вышеназванный СанПин относится исключительно к тем поставщикам, которые занимаются образовательной деятельностью, поскольку согласно преамбуле федерального закона «Об образовании» от 01.01.01 года № 000-1 образованием является процесс «воспитания и обучения».

Особого рассмотрения заслуживает вопрос о том, является ли обязательным при осуществлении вышеуказанного «дневного ухода за детьми» выполнение другого СанПина - «Гигиенические требования к устройству, содержанию, оборудованию и режиму работы специализированных учреждений для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации» (СанПиН 2.4.1201-03). Мнение об обязательности этого СанПина при оказании данной услуги высказывается региональным органом Роспотребнадзора на основании того, что услуга является «социальной». Однако внимательный анализ показывает ошибочность этой точки зрения. Согласно п. 1.3 СанПина «настоящие санитарные правила являются обязательными для исполнения всеми юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, деятельность которых связана с проектированием, строительством, реконструкцией, эксплуатацией специализированных учреждений для несовершеннолетних, воспитанием и обучением детей и подростков, а также для органов и учреждений, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор». Одновременно п. 1.5 данного документа указывает предназначение специализированных учреждений – «специализированные учреждения предназначены для детей и подростков от 3-х до 18 лет, нуждающихся в экстренной социальной помощи». Кроме того, упоминающееся в СанПине Постановление Правительства Российской Федерации от 01.01.01 г. № 000 "Об утверждении примерных положений о специализированных учреждениях для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации" дает закрытый перечень таких учреждений, к которым относятся: 1) социально-реабилитационный центр для несовершеннолетних; 2) социальный приют для детей; 3) центр помощи детям, оставшимся без попечения родителей». Таким образом, хозяйствующий субъект (например, индивидуальный предприниматель), оказывающий социальную услугу «дневной уход за детьми дошкольного возраста», не может быть однозначно отнесен к специализированному учреждению для несовершеннолетних, на которые распространяются требования данного СанПина.

Описанный правовой контекст позволяет городской администрации при реализации механизма целевой потребительской субсидии на оплату услуги дневного ухода (содержанию) за детьми дошкольного возраста самостоятельно устанавливать к поставщикам те требования, которые администрация считает необходимыми и адекватными.

Что касается оказания дошкольной образовательной услуги, то применительно к ней ОКВЭД предусматривает такой вид деятельности как «деятельность дошкольных образовательных учреждений, реализующих общеобразовательные программы дошкольного образования различной направленности, обеспечивающих воспитание и обучение детей (детские сады, подготовительные классы и т. п.)» - раздел M «Образование», подраздел 80.1 «Дошкольное и начальное образование», подраздел 80.10.1 дошкольное образование (предшествующее начальному общему образованию). Занятие данным видом деятельности требует наличия лицензии на образовательную деятельность, а также соответствия требованиям СанПина 2.4.1.1249-03, касающегося деятельности дошкольных образовательных учреждений.

Технико-экономическое обоснование

долгосрочной муниципальной целевой программы «Повышение доступности услуги

по содержанию детей дошкольного возраста и дошкольной образовательной услуги»

Главный объем отдельных затрат на реализацию программы состоит в расходах на предоставление целевых потребительских субсидий. Эти расходы относятся непосредственно к финансированию оказания услуг и не включают в себя капитальных затрат, которые пришлось бы нести городскому бюджету, если бы проблема решалась исключительно через расширение сети муниципальных дошкольных образовательных учреждений.

Так за последние 3 года в городе был открыт только один новый муниципальный детский сад на 244 места. Затраты городского бюджета на реконструкцию здания составили 328 тысяч рублей на 1 место. Если предположить, что таким образом (через реконструкцию имеющихся зданий) можно было бы обеспечить местами хотя бы 1000 детей, находящихся в очереди, то только на создание условий для предоставления им услуги потребовалось бы не менее 328 миллионов рублей.

Размер ежемесячной целевой потребительской субсидии приравнивается к средним ежемесячным затратам городского бюджета на 1 ребенка в муниципальном детском саду. В 2009 году эта величина составляет 4 040 руб. – затраты на содержание сети муниципальных дошкольных образовательных учреждений 634 105,6 тыс. руб. / списочный состав посещающих учреждениях детей 13 080 чел. / 12 месяцев. Такой подход является корректным с точки зрения социальной справедливости и прозрачности для населения. Родителям, которые не могут устроить своего ребенка в муниципальный детский сад из-за очереди, городская администрация будет предлагать субсидию именно в том размере, в котором бы осуществлялись расходы бюджета на этого ребенка, если бы он все-таки попал в муниципальный детский сад.

Когда субсидия предоставляется не на дошкольную образовательную услугу, а на услугу дневного ухода, может появиться мнение о том, что размер субсидии в этом случае необходимо уменьшить таким образом, чтобы данный размер отражал стоимость именно этого сервисного компонента в дошкольной образовательной услуге, оказываемой муниципальными дошкольными образовательными учреждениями. Однако такое решение будет иметь негативные последствия.

Во-первых, следует помнить о том, что средние ежемесячные затраты городского бюджета на 1 ребенка в муниципальном дошкольном образовательном учреждении не отражают амортизации основных средств (например, зданий). А в стоимости услуги, предоставляемой частными предпринимателями, обязательно присутствует составляющая, которая «отбивает» затраты бизнеса либо на аренду основных средств (например, тех же самых зданий), либо на их приобретение. Если учесть такие затраты в размере расходов бюджета на 1 ребенка в муниципальном дошкольном образовательном учреждении, то этот размер мог бы быть заметно выше. Поэтому занижение размера субсидии будет некорректным по отношению к возможностям бизнеса и затруднит его привлечение к оказанию услуг.

Во-вторых, важно учитывать, что чем ниже будет размер субсидии, тем выше будет размер родительской платы. В этом случае субсидии либо будут малопривлекательны для общей массы родителей и будут востребованы в большей степени достаточно обеспеченными родителями, которые готовы делать значительные доплаты поставщикам услуг.

Методика и критерии оценки эффективности

долгосрочной муниципальной целевой программы «Повышение доступности услуги

по содержанию детей дошкольного возраста и дошкольной образовательной услуги»

Оценка эффективности программы будет проводиться независимым оценщиком методом (опроса) анкетирования родителей детей, а также методом экспертного интервью или фокус-групп с поставщиками услуг и представителями городской администрации.

К критериям оценки будут относиться:

1)  Степень достижения целевых показателей программы.

2)  Способность программы решать проблемы получателей целевых потребительских субсидий.

3)  Способность программы решать управленческие проблемы городской администрации.

4)  Отношение к программе со стороны негосударственных/немуниципальных поставщиков.