Россия и европейская политика добрососедства (стр. 11 )

ОБЩИЕ ПРОСТРАНСТВА РОССИИ И ЕС:
ПРОГРЕСС ИЛИ ПАУЗА?

Надежда Арбатова, Владимир Рыжков

РОССИЯ И ЕС: СБЛИЖЕНИЕ НА ФОНЕ РАЗРЫВА?
Россия в глобальной политике. N. 1, 2005

В 2007 году истекает срок действующего Соглашения о партнерстве и сотрудничестве (СПС) между Россией и Европейским союзом – базового двустороннего документа. СПС, вступившее в силу 1 декабря 1997-го, стало первым полномасштабным правовым актом, заложившим фундамент равноправных отношений России с Европой и Западом в целом, позволившим существенно расширить набор форм сотрудничества, создать единую основу для ведения экономического и политического диалога.

Однако в политической области взаимоотношения России и Евросоюза давно перешагнули рамки Соглашения. Что же касается сферы экономического сотрудничества, то обе стороны хотя и продвинулись вперед на некоторых направлениях, но не смогли реализовать весь потенциал СПС: некоторые его положения либо безнадежно устарели, либо вообще не выполняются. А после вступления России во Всемирную торговую организацию (ВТО) несоответствие Соглашения нынешним реалиям проявится еще сильнее.

Что же делать? Продлить действие существующего либо модернизированного СПС или подумать о новом договоре, способном поднять планку в отношениях между Россией и ЕС и содействовать созданию общих пространств в сфере экономики, внутренней и внешней безопасности, культуры и образования, предусмотренному решениями Санкт-Петербургского саммита (май 2003 года)?

КРИЗИС МОМЕНТА ИЛИ КРИЗИС СИСТЕМЫ?

Очевидно, что взаимоотношения Россия – ЕС находятся в состоянии системного кризиса: количество накопившихся проблем переросло в качество, у обеих сторон отсутствуют стратегические цели, нет понимания того, какое место может занять Россия в европейских интеграционных процессах. Расширение Евросоюза еще ярче высветило эту фундаментальную проблему в отношениях между партнерами, каждый из которых переживает период глубокой трансформации.

У Брюсселя нет желания обременять «российским фактором» внешнеполитическую повестку дня Евросоюза, осуществляющего революционные преобразования в связи с расширением и углублением европейской интеграции. Дефицит доверия в отношении России, обусловленный как ходом истории, так и ее сегодняшним развитием, побуждает Европейский союз дистанцироваться от восточного соседа, воспринимать его главным образом как «нефть, газ и ядерное оружие».

Россия по-прежнему еще не определилась со своей национальной и политической идентичностью, не дала четкий ответ на вопрос о том, какое государство сегодня строится у границ ЕС. Если Москва времен президентов Горбачёва и Ельцина декларировала на словах, а в ряде случаев и реализовывала на деле свое стремление к созданию демократического государства и либеральной экономики, то современная Россия все более открыто двигается в сторону новой версии авторитаризма. В частности, государство, преимущественно , все более активно вмешивается в экономическую жизнь. Десятилетие назад казалось, что демократические и рыночные преобразования в России относительно быстро приведут ее в круг государств, стоящих на твердом фундаменте общих европейских ценностей, таких, как права человека, уважение прав меньшинств, широкие политические и гражданские свободы, регионализм и самоуправление, приоритет компромисса над силовым решением проблем и т. д. Сегодня Россия все чаще предпочитает иную систему координат, что проявляется повсеместно. Это и растущий государственный контроль над средствами массовой информации, и ограничения деятельности оппозиции, и фактический демонтаж большинства демократических институтов.

В этой связи постановка вопроса об отношениях с Россией приобретает для Евросоюза совсем иное звучание, чем десятилетие назад. Как вести себя с Россией, которая не стремится вернуться в семью европейских народов, а превращается во все более авторитарное государство? Существует противоречие между внешней политикой России, по-прежнему ориентированной на взаимодействие с Европейским союзом и другими западными партнерами (о чем свидетельствуют ратификация Киотского протокола и Протокола к Соглашению о партнерстве и сотрудничестве с ЕС, стремление вступить в ВТО в 2006-м), и ее внутренней политикой, направленной на централизацию власти, подавление оппозиции, сращивание государства с крупнейшими финансово-промышленными группами. Это несоответствие представляет собой серьезное препятствие для установления подлинно партнерских отношений между Россией и Евросоюзом, обрекая их на ограниченное сотрудничество.

С другой стороны, после краха биполярности стратегия Европейского союза на посткоммунистическом пространстве никогда не предусматривала серьезного сближения с Россией. Это в полной мере относится даже к наиболее благоприятному периоду международных отношений начала 1990-х годов. И ведущие страны ЕС, и Евросоюз в целом сделали крайне мало для того, чтобы помочь России обрести достойное место в Европе, неотъемлемой частью которой она является. Это заслуживает особого сожаления, поскольку именно Москва внесла решающий вклад в прекращение холодной войны, избавив Европу от угрозы глобального конфликта. И хотя Европейский союз поддерживал курс России на демократизацию и признавал важность отношений с восточным соседом, он последовательно обходил вопрос о месте нашей страны в интегрирующейся Европе. Такая тактика европейцев не способствовала ни системной трансформации России, ни формированию у ее граждан представления о своей стране как о европейском демократическом государстве. Если не считать узких проектов сотрудничества по отдельным вопросам, у ЕС отсутствовала общая концепция поддержки демократических преобразований в России. В связи с этим в российском руководстве и, главное, в обществе нет четкого видения того, каким образом европейская интеграция может реально содействовать экономическому развитию, а также обеспечению безопасности и долгосрочной политической стабильности. Расширение Евросоюза, первоначально воспринимавшееся как объективный процесс, сегодня все чаще рассматривается многими в России как источник новых вызовов (таких, как проблема Калининграда или усиление соперничества на постсоветском пространстве – например, кризис, связанный с украинскими выборами).

В 1990-е годы стратегия Европейского союза зиждилась на двух основных направлениях деятельности. Это стабилизация через региональное сотрудничество проблемных стран и регионов Центральной и Юго-Восточной Европы, а также интеграция в Европейский союз наиболее подготовленных государств, с каждым из которых заключалось Соглашение об ассоциации. Однако даже стабилизационные планы предусматривали некую промежуточную стадию – подписание соглашений о стабилизации и ассоциации. Формат Соглашения о партнерстве и сотрудничестве, предложенный России, Украине, Белоруссии и Молдавии, находился за пределами этой основной стратегии Европейского союза.

Интересно, что в начале 1990-х Россия, взявшая курс на ускоренную интеграцию во все западные институты, добивалась на переговорах с Евросоюзом заключения соглашения, близкого к Соглашению об ассоциации. При этом справедливости ради следует отметить, что российское руководство не имело четких целей и приоритетов на европейском направлении и не осознавало полностью сути европейской интеграции, ее важности для демократизации российского общества. Вместе с тем противоречивость процессов внутренней трансформации России лишь укрепляла желание Брюсселя держать «стратегического партнера» на расстоянии вытянутой руки.

СПС отражало в значительной степени технократический, а не политический подход Европейского союза, не ставило практических задач по системным преобразованиям в тех странах, с которыми оно заключалось, не учитывало эволюции отношений, носило статичный характер и охватывало главным образом сферу экономики и торговли. Иными словами, СПС оставляло те страны, с которыми оно было подписано, за рамками интеграционных процессов, бурно развивавшихся в Европе в прошедшее десятилетие. Именно поэтому страны, взявшие курс на интеграцию в ЕС, стремились перешагнуть планку Соглашения о партнерстве и сотрудничестве.

В 2004 году стратегия Евросоюза получила новое развитие в «политике добрососедства», направленной на укрепление стабильности. В первом варианте так называемой «концепции Широкой Европы» соседствующие с ЕС страны от Марокко до России рассматривались как единое целое без выделения приоритетов и диверсификации политики по отношению к ним. (Такой подход ЕС к соседям странным образом напоминает политику российского руководства начала 1990-х на постсоветском пространстве. По инерции воспринимая страны ближнего зарубежья как единое пространство, Москва не определила ни приоритетные направления, ни наиболее важные для нее государства-партнеры. Плоды этой политики мы во многом пожинаем сегодня.) Однако в окончательном варианте концепции Россия отсутствует вовсе. Точнее, в документе трижды говорится о том, что «стратегическое партнерство» с Россией будет строиться на основе санкт-петербургских решений, то есть за рамками «политики добрососедства».

ОБЩИЕ ПРОСТРАНСТВА: БОЛЬШЕ МИФОВ, ЧЕМ РЕАЛЬНОСТИ

Несомненно, решения Санкт-Петербургского саммита Россия – ЕС свидетельствуют о желании партнеров переместить сотрудничество России и Евросоюза на новый уровень четырех «европейских пространств». Но насколько реалистична эта идея, может показать только конкретный анализ современной ситуации в сферах предполагаемого сотрудничества.

Общее экономическое пространство – это, по сути, единый внутренний рынок, единая юридическая база, которая регулирует четыре свободы передвижения (людей, товаров, капиталов и услуг), а также позволяет координировать некоторые направления экономической политики (антиинфляционная политика, политика конкуренции, ряд аспектов социального обеспечения).

Исходя из уровня нынешнего развития России и динамики процессов трансформации Европейского союза, можно утверждать: общее экономическое пространство между Россией и ЕС, по самым приблизительным расчетам, реально сформировать только через 20 лет. Сегодня речь может идти о программе действий лишь на начальный период движения в сторону общего пространства. Тем не менее уже сейчас просматриваются положительные тенденции, объективно способствующие этому процессу.

Во-первых, углубление внешнеэкономических связей между Россией и ЕС. Весьма показательно, что торговля с СНГ в структуре товарооборота России составляет только 20 %, в то время как с Европой – около 60 %. В структуре российского баланса импорта и экспорта услуг сдвиг в пользу Европейского союза еще значительнее.

Во-вторых, российская сторона, ориентированная на развитие транспортной инфраструктуры для нефте - и газодобычи и сбыта, в определенных границах готова к европейским инвестициям в свою энергетику. В этой связи можно ожидать не только роста физических объемов добываемых сырьевых ресурсов, но и ускоренного развития производства по их переработке, а также вхождения на европейский рынок российских транснациональных компаний.

В-третьих, Россия сегодня – это пусть и не самый большой, но быстро растущий рынок, что усиливает его значение для транснациональных компаний, стремящихся расширить свое глобальное присутствие. В силу этого вступление России в ВТО представляется чрезвычайно важным – ведь оно способствует формированию общей правовой среды, единых правил игры как для российских компаний, так и для иностранных акторов российского рынка.

В-четвертых, несмотря на отсутствие общей стратегии интеграции, де-факто происходит гармонизация российского и европейского (являющегося для России основным ориентиром) экономического законодательства. Так, внедрение нового таможенного законодательства приведет к легализации «серых» схем движения товаров на российскую территорию. Российские банки и страховые компании уже постепенно переходят на международные стандарты финансовой отчетности.

Признавая нереалистичность создания общего экономического пространства между Россией и ЕС в обозримом будущем, следует констатировать, что растущая российская и интегрирующаяся европейская экономики, безусловно, дополняют друг друга. Вступление России в ВТО и приведение российского законодательства в соответствие с европейским создадут принципиально новые условия для решения проблем, с которыми сталкиваются торговые партнеры.

Общее пространство внутренней безопасности не может быть построено исключительно на совпадении интересов, без единой системы ценностей. Правовое сотрудничество и совместная борьба с организованной преступностью невозможны, если в той или иной стране не соблюдаются законы, отсутствует независимый суд, а правоохранительные органы коррумпированы. Кроме того, необходимо четкое разделение ответственности за безопасность на этом пространстве, а это требует высокой степени доверия между партнерами.

Поскольку все эти препятствия до сих пор не устранены, реальная концепция единого пространства внутренней безопасности на сегодняшний день не выработана. Налицо лишь избирательное сотрудничество – совместное осуществление ряда мер и некоторых акций, фактически воспроизводящих Хельсинкский план действий в борьбе с организованной преступностью.

Сегодня более правомерно говорить о способности России и Евросоюза совместно контролировать явления, угрожающие так называемой мягкой безопасности: наркотрафик, нелегальную миграцию, торговлю людьми. В этих целях необходимо объединить усилия России и ЕС по линии противодействия «спросу и предложению». Именно данный принцип должен лежать в основе не только продвижения к общему пространству, но и практического сотрудничества.

Общее пространство внешней безопасности. Будущее партнерства России и Европейского союза в этой сфере будет зависеть от двух факторов. Во-первых, от того, как расширение и углубление процессов европейской интеграции (в первую очередь институциональные преобразования в расширенном Евросоюзе) повлияют на жизнеспособность и эффективность Евросоюза как основного международного европейского института. И, во-вторых, от того, как будет развиваться сама России. Создание общего пространства внешней безопасности фактически означает установление союзнических отношений между партнерами, а подобные отношения возможны только с демократической Россией.

Несомненно, серьезной проблемой является то, что общая внешняя политика и политика безопасности ЕС находится в стадии формирования, причем в условиях беспрецедентных преобразований. За последние 10–13 лет каждый новый кризис в международных отношениях становился лишь очередным свидетельством разрыва между мощным экономическим потенциалом Европейского союза и его ограниченными возможностями противостоять новым угрозам. Но каждый новый кризис также способствовал прогрессу в развитии военного измерения Евросоюза.

Главная опасность, с которой сталкивается сегодня Россия, – это угроза ее территориальной целостности. Безусловно, очень многое зависит от того, насколько тонкую и эффективную политику Кремль будет проводить в отношении субъектов Российской Федерации, этнических меньшинств и стран ближнего зарубежья. Но, оставаясь за рамками интеграционных процессов, Москва будет всегда крайне болезненно относиться к усилению влияния США, НАТО, а потенциально и ЕС на сопредельном России постсоветском пространстве. Кризис взаимоотношений России и ЕС в связи с выборами в Украине – это тревожный симптом.

Создание общего пространства внешней безопасности России и Евросоюза является отдаленной перспективой. Пока можно говорить только о некоей программе совместных действий по принципиальным вопросам. Первое – это реформирование ООН и создание новой системы безопасности, отвечающей реалиям постбиполярного мира. Второе – теснейшее сотрудничество и взаимная поддержка на пространстве расширенного Ближнего Востока (к нему примыкают Балканы и Кавказский регион) как в области предотвращения распространения ядерного оружия, так и в сфере противодействия терроризму. В связи с этим особенно важно формирование общей позиции России, ЕС и США по Ирану.

Общее пространство в сфере культуры и образования является самой перспективной областью в отношениях между Россией и Европейским союзом. Для России один из важнейших вопросов на этом направлении – взаимное признание дипломов, что станет стимулом для гармонизации систем образования России и Евросоюза.

Что касается фундаментальной науки, то можно говорить о формировании общего пространства исследований в большинстве ее областей. Но существует и коммерческий аспект прикладных исследований и разработок, связанных с военным потенциалом или глобальной экономической конкуренцией. В этой сфере действует строгий режим секретности как в России, так и в ЕС.

Иными словами, на сегодняшний день санкт-петербургские решения остаются красивой идеей, не наполненной практическим содержанием. Претворение их в жизнь требует и нового политического мышления, и особой степени доверия, и времени. К тому же может получиться, что без новой договорно-правовой базы между Россией и Европейским союзом эти действия будут сведены к мелкотравчатому прагматизму, к тактике незначительных шагов.

КАКИМ ДОЛЖЕН БЫТЬ НОВЫЙ ДОГОВОР?

Итак, в сухом остатке – сильно устаревшее СПС и красивая мечта об общих пространствах. Для обретения общей исторической перспективы жизненно необходим новый договор, который, не ставя нереалистичных в обозримом будущем задач (таких, например, как членство России в Евросоюзе), переместил бы отношения на более высокую ступень.

Модернизированное Соглашение о партнерстве и сотрудничестве лишь подтвердит неизменность прежнего подхода ЕС к России как к стране, остающейся на обочине европейской интеграции. По аналогии с соглашениями о стабилизации и ассоциации новый договор может быть назван Соглашением об особой ассоциации России и Европейского союза. И хотя за последнее десятилетие Россия входила в состав разнообразных «особых» структур с участием и Евросоюза, и НАТО, в данном случае название «особая ассоциация» представляется приемлемым компромиссом. Оно сможет поднять взаимоотношения России и ЕС на новый уровень и зафиксировать их там на период, необходимый для развития и консолидации российских демократических институтов и практики, а также для модернизации экономики России.

 Новый договор должен быть нацелен на последовательную демократизацию России через постепенную интеграцию с Европейским союзом. Только в этом случае призывы соответствовать европейским нормам и принципам, звучащие в адрес России, будут иметь практический смысл. Кроме того, Евросоюзу необходим региональный подход ко всему европейскому пространству СНГ, подобный стратегии стабилизации стран Центральной и Юго-Восточной Европы. Лишь такие меры позволят снять угрозу потенциального соперничества и конфронтации на территории бывших советских республик.

На нынешнем поворотном этапе Россия и ЕС должны определить, как строить свои отношения – либо в качестве потенциальных союзников, объединенных общими ценностями и интересами (более значительными, чем взаимные претензии, проблемы и противоречия), либо как принципиально разные политические субъекты, готовые сотрудничать по отдельным вопросам чисто практического характера. Сегодня и в Европейском союзе, и в России все очевиднее стремление строить отношения по образцу отношений Евросоюза с Китаем или Индией: акцент не на общих ценностях, а на общих интересах. Однако именно проект «авторитарной модернизации» России, с которым ведущие страны Запада, по сути, согласились после прихода к власти президента Путина, является ныне одним из источников проблем в отношениях между Москвой и Брюсселем. В отличие от того что происходит в Китае или Чили, модернизация России без ее демократизации не представляется возможной в силу российских исторических традиций и масштабов. Авторитаризм, какими бы эпитетами он ни сопровождался («мягкий», «просвещенный») и какими бы благими целями ни обосновывался, окажется главным препятствием для реализации планов по собственно модернизации России. Кроме того, есть существенное различие между Китаем, Индией или странами Латинской Америки, наиболее далекими соседями ЕС, и Россией, которая принадлежит к европейской культуре и значительная часть которой расположена в Европе. Расширение на восток не оставило Евросоюзу места для дистанцирования от России.

Потенциал нашей страны огромен как в позитивном, так и в негативном смысле. С этой точки зрения у ЕС, как и у Запада в целом, не так уж много альтернатив: или новая политика вовлечения (neo-engagement), или новое сдерживание (neo-containment) России. Но сдерживание – это путь назад, к политике мирного сосуществования времен холодной войны, не способной ответить на современные вызовы как европейской и международной безопасности, так и всему процессу глобализации. Да и Россия, если она предпочтет самоизоляцию и возвращение к безнадежно устаревшим и неэффективным формам государственного и общественного бытия, вряд ли сохранит шансы стать по-настоящему современной, а значит, сильной и влиятельной мировой державой.

Vadim Kononenko

A ROAD MAP TO NOWHERE
Moscow Times, May 14, 2005

The expected and the only outcome of the recent Russia-European Union summit was the endorsement of the road maps for Russia-EU cooperation in the spheres of external security, economy, justice and home affairs, and education and research, also known as the Four Common Spaces. The idea of "common spaces" was hit upon at the St. Petersburg summit back in May 2003, and it took three biannual Russia-EU summits to draw up and agree on the road maps, or concrete agendas, for each realm of cooperation. The actual endorsement of the four road maps proves that the Russian and the EU bureaucracies are capable of delivering some sort of agreement, albeit a belated one. Yet while this undoubtedly comes as a relief to diplomats, it hardly constitutes a major political success. The truth is that these road maps do not lead Russia and the EU away from the two main problems in their relationship: increasing awareness of each other's differences and failing mutual strategies.

The idea of common spaces emerged at a time when both Russia and the EU were becoming increasingly dissatisfied with the entire architecture of their relationship, including the founding principles, policy instruments and actual results of this interaction. The EU was frustrated by the fact that, during the course of Vladimir Putin's presidency, Russia's trajectory of power has appeared distinctly different from one based on "shared values" and an approximation of EU legislation, as envisaged by the EU-Russian Partnership and Cooperation Agreement, or PCA, of 1994.

By the early 2000s, the EU had come to realize the limits of its engagement in Russia's domestic affairs and, more importantly, the limited leverage it had in the actual policies of Russia's leadership. For its part, Moscow was seeking ways to strengthen its European policy in order to better serve Russia's economic and security interests, without affording the EU an opportunity to interfere in what Russia considered its sphere of sovereignty, in Chechnya, for instance.

It was generally held that both sides would achieve better results if they proceeded in a more pragmatic manner, namely by selecting issues of mutual interest and sweeping other problems under the carpet. Another underlying cause of mutual disillusionment, and also a driving factor in the search for a new formula for Russian-EU interaction, was the EU enlargement of 2004 and the EU's increasing ties with Ukraine, Belarus and Moldova. Moscow did not want to be sidelined by the EU or to be treated like just another of the EU's neighbors. Instead, Russia wanted to be the EU's strategic partner, as befitted a great power. Thanks to these tensions, the idea of four common spaces gained prominence in Russia-EU affairs.

Now, two years later, the notion of common spaces appears to be failing both conceptually and practically. The main conceptual weakness of this approach is that, while it is supposedly the official "vision of the future development of the Russia-EU partnership," in the words of the EU document, it doesn't quite correlate with actual Russia-EU relations. The common spaces had no bearing on the Russia-EU relationship when it cooled during the recent elections in Ukraine and Moldova.

Moreover, there is very little practical coordination between Russia and the EU regarding frozen conflicts in Transdnestr and the South Caucasus. This exposes the limits of the common spaces as a means of accommodating Russian and EU stances toward the former Soviet Union. Despite the formal inclusion of security issues on the common spaces agenda, Russia and the EU will likely remain divided about the future of the region.

The gap between the vision of the common spaces and the real situation is wider than ever when it comes to the economy. Although Russia and the EU have subscribed to the idea of the Common European Economic Space - that is, a free-trade zone and the approximation of EU economic legislation by Russia - there is little evidence that Moscow and Brussels regard it as a relevant or feasible objective. A case in point is the slow development of structural economic reforms in Russia, particularly those concerning state energy and gas monopolies. Moreover, the problems encountered by several big European investment projects in Russia, such as TNK-BP, IKEA and the Siemens-Power Machines deal, reveal that in order to survive in Russia's economy, Western companies have no choice but to adapt their business plans to Russia's unwritten economic laws, and not the other way around. Political centralization, corruption and the uncertainty of decision-making processes in Russia's economy render the idea of a common economic space unfeasible.

While acknowledging the conceptual flaws in the four spaces, it can be argued that the real value of this approach comes from what it may someday accomplish. Yet what emerges from the speeches of Russian and EU officials is that the four spaces represent only a loose framework for Russia-EU cooperation, thus enabling the two sides to cherry-pick issues of mutual interest like transit to Kaliningrad and visas. The wording of the road map documents is a mix of the same old Russian talk of good intentions and the subtle expressions on the "need of harmonization" and "finding a common ground" typical of the EU. Anyone outside the bureaucrats' guild might find it difficult to understand the difference and the practical meaning of such statements as "establishing dialogue," "intensifying cooperation" and "enhancing partnership."

At the same time, the nitty-gritty of bureaucratic diplomacy can only be assessed against the conceptual backdrop outlined above. In many ways, the weakness of Russia's European policy stems from the fact that interaction, not to mention integration, with the EU is only one of the many dimensions of Russia's foreign policy. There are many aspects of its political and economic development that drive Russia both toward and away from the EU. In the end, Russia and the EU are two very different actors, and the current logic of their relationship is determined by their internal differences and not by external arrangements, be they the PCA or the four common spaces.

The four road maps will not lead Russia and the EU toward a genuinely common space. At worst, they may turn into a facade for concealing mutual disillusionment. At best, they can serve as an interface for disclosing the key differences in Russia's and the EU's perceptions until the two sides arrive at a clear decision about their relationship.

Michael Emerson

“EU-RUSSIA: FOUR COMMON SPACES AND THE PROLIFERATION OF THE FUZZY.”
Paper prepared for the Hearing of the ALDE Group of the European Parliament, on “Securing a common future – EU-Russia relations”, (Strasbourg, 11 May 2005)

*

The new roadmap

On the 10th of May the EU and Russia signed four ‘roadmap’ documents at summit level in Moscow, on the Common Economic Space, the Common Space of Freedom, Security and Justice, the Common Space of External Security and the Common Space on Research, Education and Culture. This was the culmination of two year’s work since the May 2003 summit that decided in principle to create the four spaces as a long-term project. It was intended also to give new momentum to the relationship, after seeing that the Partnership and Cooperation Agreement of 1994 had not become a motor for anything very substantial, while the subsequent phase (in 1999) of swapping common strategy documents also led nowhere in particular. Does this new attempt to give structure and momentum to the relationship do something more substantial? Does it mark a new era in the relationship? Does it bear any relationship to the massive symbolism on display in Moscow the day before, as world leaders joined in the celebration of the 60th anniversary of the end of World War II?

Maybe not so many people will read the 49 pages of the official texts defining the four common spaces.

Some may set out with good intentions, but discover that the first objective reads:1 development of harmonized and compatible standards, regulations and conformity assessment procedures, where appropriate, including through enhanced regulatory dialogue and cooperation between responsible institutions and a reinforcement of the institutional capacities. The average citizen will close the book at this point. Yet the really determined scholar will march on through the texts, searching for the essence with unfailing discipline. He or she will discover that it goes on and on like this, with almost 400 bulleted action points, where the action is mostly phrased in terms of ‘cooperation’ or ‘dialogue’, which is becoming the ultimate Euro-Russki diplomatic-bureaucratic borsch. Some among the 400 points are precisely operational – to say that there were none would be to go too far. But the main message is this: the EU and Russia are still in a state of profound mutual ambiguity. They know that they have to try to make the best of living together in the same European home, but do not yet know how to do it. The partners seem to parody the old Soviet joke from the workplace in the factory: ‘We pretend to work and they pretend to pay us’. The Euro-Russki variant seems to go like this: ‘We pretend to be converging on common European values and they pretend to be helping us do so’.

But let us do our homework seriously. After all, the two parties spent two years in allegedly tough negotiations.

For the EU Council President Jean-Claude Juncker, Prime Minister of Luxembourg, said: “Today we have reached agreement on the four spaces, including the most difficult elements”.2 President Vladimir Putin said: “I want to emphasize that this result was achieved through hard work together and an ability to reach mutually beneficial compromises. This work was not easy. Our European partners displayed their best qualities as negotiators and as people who had their sights firmly on getting results.”

The common economic space

The Common Economic Space is the longest. It proceeds through the standard agenda of all EU negotiations with its accession candidates and other neighbours and association partners: industrial standards, competition and public procurement policies, investment climate and enterprise policy, cross-border cooperation, financial services, accounting standards and statistics, agriculture and forestry, customs procedures, transport and telecommunications networks, energy, space and environment. There is to be cooperation and dialogue everywhere. But there is not a single mention of the words ‘free trade’, even as a long-term objective. Since EU imports from Russia are mainly tariff-free oil and gas, the implication is that Russia is not ready to discuss free *****ssian industrial lobbies are fiercely protectionist, and EU lobbies are the same in the few dustries where Russia has competitive strength, such as metallurgy and chemicals. While there is a liberal use of the terms ‘harmonisation’ and ‘convergence’, the texts are evasive on who is harmonising or converging on *****ssia’s proud insistence on the principle of being ‘equal partners’ seems to have made it impossible to use explicit references to EU law, which leaves the substance on the long catalogue of technical standards and regulatory norms hanging in the air.

Freedom, security and justice

The Common Space of Freedom, Security and Justice (FSJ) is also the subject of a long and detailed text. The common commitments made towards combating international crime, drug trafficking and terrorism have a more vivid content. This second space is sprinkled with quite numerous points for concrete cooperation between Russian security agencies and the growing number of EU agencies, such as Europol, Eurojust and the anti-terrorism special representative. Here the EU and Russia face common threats, and so the search for useful cooperation can proceed. Special mention has to be made of the preamble, which contains a brief symbolic reference to adherence to common values of democracy, rule of law and human rights. A main point about the four common spaces is they are lacking precisely what for the EU should be the most fundamental space of all – that for democracy. The contrast has to be made with the new Action Plans of the European Neighbourhood Policy, all of which give pride of place to democracy, the rule of law and human rights, with comprehensive and detailed action points in this sector. The de-democratising Russia of President Putin manifestly could not embark on negotiations on a common space of democracy. Yet the EU could not ignore the subject. The result is token inclusion of a few lines in this common space for FSJ.

Russia was a demandeur under this second space for facilitating the movement of peoples, aiming in the long run at visa-free travel with the EU. This led to substantial negotiations, with the EU demanding for its part a strengthening of Russia’s border management, starting with its proper demarcation, which is not yet done with Latvia. The EU’s second demand is for a re-admission agreement, according to which Russia should agree to accept back into its territory any person who had illegally entered the EU from Russia. This presents a serious problem for Russia, given its vast and porous Asian frontiers. There is no conclusion yet to these negotiations, so the texts have had to retain remarks about continuing parallel negotiations on visa facilitation and re - admission. There were frank remarks by President Putin at the press conference in this context: “The Russian Federation has to do a lot. We cannot make excessive requirements to our partners until our neighbours and we have resolved border problems and until we have handled all readmission issues raised by our European partners.”

External security

The Common Space of External Security was potentially the most interesting innovation. The agendas for cooperation over terrorism and non-proliferation of weapons of mass destruction are quite rich. In the field of crisis management, however, it is disappointing. There is a reference in the roadmap to “dialogue and cooperation in the settlement of regional conflicts, inter alia in regions adjacent to EU and Russian borders”.5 This language had been the subject of long and sensitive negotiations, the EU initially advancing the language of ‘common neighbourhood’, which was too much for Russia’s proprietary attitudes towards its ‘near abroad’. The EU presidency’s press release talks explicitly about the frozen conflicts of Transnistria, Abkhazia, South Ossetia and Nagorno Karabakh, but the official text could not go beyond the ‘adjacent regions’ in general. It had been inferred in the press from remarks by President Putin and Foreign Minister Sergei Lavrov in the weeks before the summit that Russia might be moving in some real sense towards cooperation over these frozen conflicts. But here easy diplomatic language has to be sorted out from harsh realities. The latter are that Russia is militarily and politically protecting the secessionist regimes of Transnistria, Abkhazia and South Ossetia, whose leaderships are notoriously undemocratic and deeply engaged in illegal business activity. If Russia wanted to help resolve these conflicts it could, for example, welcome the apparent intentions now of Ukraine and Moldova to control illegal traffic across the Transnistrian frontier, and in the case of South Ossetia cooperate with Georgia over control of the single tunnel route from Russian Northern Ossetia into Georgian Southern Ossetia. But it does not do so, because its foreign policy remains dictated by old-fashioned conceptions of national interest (military presence dominates values such as the rule of law). In these circumstances the third common space about external security with respect to crisis management is *****ssia’s ruling elite appear not to have digested how costly this is for its political reputation – and therefore influence – in the whole of the wider European space.

Research, education and culture

The fourth Common Space of Research, Education and Culture is seemingly the least political and most practical. It is all about two broad activities, first the inclusion of Russian students and researchers in a variety of EU programmes, and second alignment of Russia on common European norms for educational standards. It can be argued, given the political inhibitions over deeper integration between the EU and Russia for the time being, that this ‘academic space’ is even the most important. At least its time horizon is sound. It will doubtless take a generation or two for Russia and the EU to genuinely converge in terms of mindsets and political values perceived across society as a whole. The negotiators could have gone further in deciding a significant redeployment of EU Tacis resources in favour of educational initiatives such as scholarship, versus expensive technical assistance projects that have been extremely difficult to execute effectively. The document lists a plethora of educational initiatives, yet it is not transparent what resources they are to profit from or whether they amount to something important.

Two unanswered questions

The four spaces and the 400 action points leave nonetheless two unanswered questions. When and how may Russia really converge on modern European values? When and how is the EU going to make up its mind on the definition of its outer geographic and political contours?

Europe now surely enters a new episode in the post-Communist transition politics of virtually all of the European states of the former Soviet Union, except Russia. They all now have, or are being drawn towards, a second attempt at true democratisation and withdrawal from Russia’s sphere of political *****ssia tried in the last few years to make re-consolidation of the CIS space its foreign policy priority. Its clumsy methods were a big failure, even to the point of being counterproductive. Political Russia is not normatively attractive to its neighbours, and will not become so again until it is seen to embrace true democracy. The EU did less than nothing to organise this as a conspiracy. Even today the EU’s policies towards Ukraine and Georgia have traces of deference to Russia, at least on the part of some old member states. Will Ukraine’s Orange Revolution actually succeed? This is not yet quite clear at the level of government policy, but it does seem that civil society has made the big break. If Ukraine succeeds, one can wonder whether this might help lead Russian society and its political elite to conclude that the time has come for it too to resume the long march towards the modern world of advanced democracies.

For the EU body politik there is also some sorting out to do, as illustrated in a recent article in Le Monde by a French philosopher:

The European Union has manifestly not made up its mind between two visions: the ideal of an entirely democratic Europe, with a continuing process of enlargement for the accession of all European democracies, including notably in due course Turkey and Ukraine if they meet the standards, versus the consolidation of a more politically compact Europe – a Europe-puissance, and one maybe with a closer cultural Christian identity too. The four common spaces are indeed a manifestation of the “proliferation of the fuzzy”. They represent the outermost extension of the EU’s internal logic. The European Neighbourhood Policy, which Russia does not want to be covered by, is itself a weak and fuzzy derivative of the EU’s enlargement process. This neighbourhood policy is embracing the same comprehensive agenda of the EU’s internal policy competences and political values, but without the megaincentive of accession. The four common spaces are now a weaker and fuzzier still derivative of the neighbourhood policy, giving only token attention to democracy and excluding explicit reference to EU norms as the reference for Russian-EU convergence. As a result the roadmaps do not really inform us about where the EU and Russia are heading.

Conclusions

An overall assessment might be as follows: • The two sides were keen to have a positive outcome, in particular to stop the slide towards the increasing mutual irritation of the recent period. So there was a set of agreed papers that could be given a spin of strategic content. One can agree there could have been worse outcomes.

• It is manifestly not true, however, that the two parties reached agreement on the most difficult elements, and some press conference declarations (particularly those of the ephemeral EU presidency) are debased political discourse.

• President Putin seems to have acknowledged that the EU had succeeded in setting the terms of engagement, with the four-spaces negotiations effectively testing how far Russia could be brought into convergence with EU norms and values. But the answer to the ‘how far?’ question is an ambiguous ‘thus far, not far’.

• Yet the EU is itself ambiguous. It has worked out for itself a well-identified corpus of law, norms and values. But it does not have a well-defined model for exporting these beyond suggesting weak and fuzzy derivatives of the enlargement process, while it cannot afford to overextend the real enlargement process for vital, even existential reasons.

• These two ambiguities look as though they will continue to dominate the EU-Russia relationship for the foreseeable future. The four spaces are another exercise in a reasonably courteous management of ambiguity.

Paula Lehtomaki

”VISIONS AND STRATEGIES FOR WIDER EUROPE”
in Kari Liuhto and Zsuzsanna Vincze (Eds.), Wider Europe, Esa Print Oy, 2005

EU is the incomparably biggest foreign trading partner of Russia. When dealing with the future prospects of EU-Russia economic interaction, through the very nature of things, EU and Russia must be using big letters. In their very much own interest they are doomed to succeed, too.

By creating the view of four common spaces within the framework of the existing Partnership and Co-operation Agreement the European Union and Russia, at the St. Petersburg summit in May 2003, confirmed their commitment to further strengthen their strategic partnership. As we know these common spaces cover economic relations and environment; issues of freedom, security and justice; external security, as well as research and education.

In general terms, the aim of the Common Economic Space is to put in place the necessary conditions for increased and diversified trading by the way of pursuing economic integration and regulatory convergence, market opening, trade facilitation and infrastructure development.

Together with the main sectors such as trade, investments, industrial cooperation, competition and enterprise policies and so on, the essence of the Common Economic Space will be covering a wide range of more specific areas from intellectual property rights to satellite navigation, just to name some. Co-operation on environmental issues forms a central part of the work. In the beginning Finland proposed the environment to be dealt with as a space of its own.

One of the ultimate benefits of the Common Economic Space should be diversification of the Russian economy. For Russia pursuing an economic widening is very important because a sustainable growth of her national economy cannot be based on energy supplies only. As voluminous as the existing or foreseeable oil or gas reserves in Russia ever might be, in relation to the amount of population and the enormous geographical size of the country, I am afraid, they would not be sufficient as the only generators of income for prosperity and economic growth.

EU needs a fruitful co-operation with a dynamic Russian market corresponding to world standards and committed to a WTO guided integration. For Russia, the path to a sustainable economic growth must be laid down with investments, both domestic and foreign. So far, Russia seems not to have been very successful in solicitation for foreign placements, for example when compared with countries like China or India. One of the implicit tasks of the Common Economic Space, therefore, should be connected with the creation of an inviting investment climate in Russia.

The Northern Dimension became a part of EU policies in 1999 as a response to the challenges and opportunities in the Union's North European neighbouring areas. Finland was one of the main initiators of the project. After the EU enlargement in 2004, the main focus is on North-West Russia representing, as a matter of fact, both socially and economically one of the most promising regions in Russia.

Because of the importance of North-West Russia, the Northern Dimension policy should play a correspondingly visible role in each of the Four Common Spaces, not least in the Economic one.

The Northern Dimension Environmental Partnership together with the Northern Dimension Partnership in Public Health and Social Well-being have made a very promising start. I would like to call them real success stories. As a matter of fact, with the partnership concept, as I believe, we have found the form we need for carrying out the very idea of Northern Dimension with the active support of Russia.

It is also very important that the cooperation be further strengthened between European Union and the Regional Councils like the Barents Euro-Arctic Council and the Council of the Baltic Sea States. There are huge reserves of experience in each of these Councils.

Traditionally, the Northern Dimension Policy of the EU has been conducted through biennial Action Plans. The actual one will expire at the end of 2006. Thanks to these Action Plans the Northern Dimension has established itself as an integral part of the Union's overall foreign relations policy delivering for EU a great amount of valuable experience for a comprehensive vision on the future.

Now EU needs to express that vision with clear objectives and put it down in a long term strategy paper. For that EU needs the participation of her member states as well as the support of the international financial institutions. As much there is a need of Russian engagement.

Finland has given her special contribution to the EU Northern Dimension policy in the form of the bilateral neighbourhood area co-operation with Russia. In the future this traditional form of cooperation, at least to some extent, will be included in the framework of the planned by the EU Neighbourhood Policy Instrument covering cross border cooperation type of activities.

Thus, with the help of the forthcoming instrument EU will be taking up a very important form of practical cooperation with Russia carried out by Finland with success already for more than a that we Finns can be good advisors.

The Finnish EU-presidency will take place during the latter half of 2006, at a very decisive moment for the EU relations with Russia. That is because in 2007 the Partnership and Cooperation Agreement, forming already for years the contractual basis for the relations between EU and Russia, will partially expire. From 2007 onwards the Agreement could continue being in force one year at a time only. That would be living from hand to mouth.

The European Union and Russia, of course, have changed in many ways since the days the Agreement was negated. Consequently, we need some kind of an update. Finland is ready to give a substantial contribution to that work. Not only because of our EU presidency on the eve of 2007 but according to our experience of Eastern Europe that has been gamed through decades. Finland, I believe, has a lot to offer in the relations of European Union and our eastern neighbour.