Россия и европейская политика добрососедства (стр. 9 )

Правда, в Сообщении КЕС о долгосрочной перспективе речи не идет, а в среднесрочной перспективе России, Украине, Молдове и Беларуси предлагается ощутить широкий набор преимуществ от привилегированного сотрудничества с ЕС и без формального членства. Сообщение КЕС предлагает следующий набор «адаптационных» инициатив:

Содействие в развитии внутренних рынков; преференциальные торговые отношения и предоставление доступа на рынки ЕС.

До настоящего времени рамочные документы, подписанные Евросоюзом со странами СНГ – Соглашения о партнерстве и сотрудничестве – в отличие от Договоров об ассоциированном членстве со странами Средиземноморья, не предоставляли преференциального статуса в торговле, лишь упоминая о возможности создания зоны свободной торговли в будущем;

Инициативы в сфере миграции, включающие как упрощение выдачи долгосрочных виз и поощрение трудовой миграции, так и развитие малого трафика на приграничных территориях и долгосрочную перспективу развития безвизового режима между ЕС и его восточными соседями;

Сотрудничество в области предотвращения и борьбы с общими угрозами безопасности – терроризмом и транснациональной оргпреступностью, злоупотреблениями в таможенной и налоговой сферах, угрозами, связанными с использованием ядерной энергии, экологией, распространением инфекционных заболеваний;

Более широкое политическое участие ЕС в предотвращении и разрешении конфликтов, предполагающее активизацию роли Союза в процессе урегулирования приднестровского конфликта (наряду с палестинским и западно-сахарским);

Усилия в области прав человека, развитии культурного сотрудничества и взаимопонимания;

Интеграция транспортных, энергетических и телекоммуникационных сетей, а также научного сообщества;

Новые инструменты привлечения и защиты инвестиций; поддержка интеграции в глобальную торговую систему – в первую очередь в ВТО; финансовая поддержка, в большей степени отвечающая реальным нуждам реципиентов; содействие в привлечении финансирования международных финансовых организаций, таких как Европейский банк реконструкции и развития (ЕБРР) и Европейский инвестиционный банк (ЕИБ).

Признается, что недостаточная координация программ ФАРЕ, ТАСИС и ИНТЕРРЕГ создавала препятствия развитию трансграничного и субрегионального сотрудничества. Еврокомиссия согласилась рассмотреть возможность создания нового «Инструмента соседства», который объединил бы позитивный опыт реализации других программ поддержки внутри ЕС и сконцентрировался бы на развитии трансграничного сотрудничества, региональной и субрегиональной кооперации и устойчивого развития на восточных границах ЕС. Кроме того, речь идет о возможности выделения грантовой помощи и бюджетной поддержки новым западным независимым государствам.

Имплементация предложенных мер поддержки будет осуществляться на дифференцированной основе исходя из конкретных, определенных индивидуально для каждой страны, промежуточных результатов, а не на основе общей оценки прогресса экономических реформ и демократических преобразований, как это было ранее. Основополагающим документом, определяющим цели и служащим для оценки результатов, должен стать среднесрочный план действий для каждой страны, возможно, дополненный и планом действий, носящим общерегиональный характер. Кроме того, КЕС выражает готовность изучить возможности для замены существующих Соглашений о партнерстве и сотрудничестве на Соглашения о соседстве с более широким набором целей и обязательств.

Восточное измерение и новые члены ЕС

Каково видение своего места во внешней политике ЕС у новых стран-членов? Как они будут влиять на формирование и реализацию новой линии Союза в отношении восточных соседей? Наибольший интерес в этой связи представляют позиции Польши как основного двигателя политики соседства, а также стран Балтии, отношения с которыми (в первую очередь, имеются в виду Латвия и Эстония) России далеки от окончательной стабилизации, несмотря на позитивный тренд последних нескольких лет.

Польша заинтересована в нахождении адекватной ниши в Общей внешней политике и политике безопасности ЕС (ОВПБ). Как сказал глава МИД Чимошевич, Варшава «стремится взять на себя новую ответственность, что определенно принесет и новые возможности». Развернутое мнение Польши по поводу дискуссии о политике соседства было представлено польским внешнеполитическим ведомством в конце 2002 г. Особый интерес страна традиционно проявляет к развитию отношений с Украиной и Беларусью, которые «должны иметь перспективу отношений с ЕС на уровне и с интенсивностью, равной отношениям ЕС с Россией». Польская политика в 90-е годы определялась геополитическим мышлением и была направлена на поддержку суверенитета Украины как необходимого условия противодействия возрождению империи на востоке. Элементы этой политики сохраняются и сейчас. В Варшаве осознают, что активизация польской внешней политики в рамках Восточного измерения ЕС может быть негативно воспринята в Москве, а это не является целью Варшавы.

С другой стороны, в Польше понимают все возрастающее значение России для ЕС, ее улучшившиеся отношения с НАТО и США, в то время как, к примеру, значение Украины в международной политике имеет тенденцию к снижению. Поэтому в Варшаве бы не хотели, чтобы Восточное измерение сконцентрировалось бы в основном на России в ущерб отношениям с Украиной и Беларусью. Таким образом, современный уровень российско-европейских отношений в Польше находят вполне удовлетворительным, предлагая сконцентрироваться на нахождении практических решений в рамках договоренностей по Калининграду, а также выражая намерение присоединиться к диалогу в политической и энергетической сферах и выработке концепции общеевропейского экономического пространства.

Страны Балтии видят свое место в ЕС по-разному. Внешняя политика Литвы нацелена на капитализацию своих отношений с Россией в рамках ЕС и рассматривает Россию в числе своих первоочередных приоритетов. С избранием президента Роландаса Паксаса линия Литвы на повышение своего статуса в ЕС через сотрудничество с Россией активизировалась. Если раньше литовские внешнеполитические инициативы по России в основном ограничивались соседней Калининградской областью, то в настоящее время обретает очертания «Северо-западная инициатива», нацеленная на укрепление отношений с регионами Северо-запада России. Выступая перед послами Литвы в иностранных государствах, Р. Паксас отметил, что «необходимо использовать ситуацию, когда, с одной стороны, Литва хорошо знает своих соседей на востоке, а с другой, - имеет большой ценный опыт интеграции в ЕС и НАТО….Накоплены немалые наработки с центральной властью России, а также с властями Калининградской области Российской Федерации. Этот опыт необходимо перенести на сотрудничество с другими регионами, в первую очередь, с северо-западной Россией. Этот регион становится пространством особого взаимодействия ЕС и России».

Чего ожидает Литва от инициативы ЕС по отношению к восточным странам? По мнению госсекретаря МИД Игнатавичюса, «необходимы эффективные форматы сотрудничества, общие проекты и фонды для их осуществления». Очевидно, что собственных средств на осуществление программ сотрудничества с соседними странами у Литвы нет, а риск дискредитации новой инициативы по причине отсутствия денег весьма велик. Впрочем, зависимость от финансовых ресурсов из Брюсселя может привести к тому, что роль Литвы и Польши в реализации программы будет определяться формулой «тихого несогласия и громкого согласия» с решениями ЕС.

Развитие внутриполитической обстановки в Литве и последствия импичмента литовского президента, инициированного его политическими оппонентами, к сожалению, могут замедлить процесс формирования партнерских отношений между Россией и Литвой. Озабоченность вызывает тот факт, что для решения внутриполитических задач некоторые политические силы в Литве вновь взяли на вооружение тезис об угрозе с Востока, а более конкретно – от российских спецслужб и русской мафии. Это свидетельствует о том, что приоритетность российского направления литовской внешней политики пока не стала элементом консенсуса различных политических сил (в отличие, скажем, от интеграции в НАТО и ЕС).

Эстония, так и не достигнув до настоящего времени желаемого прорыва на российском направлении, проводит по отношению к России линию, которая зачастую воспринимается как провокационная. В частности, одним из приоритетов Эстонии является оказание помощи Грузии (наряду с другими закавказскими и европейскими республиками СНГ) в строительстве ее вооруженных сил. С учетом многолетней напряженности в российско-грузинских отношениях и недавних внутриполитических потрясений в этой стране, такая политика вряд ли будет позитивно воспринята в Москве, хотя бывший министр обороны Эстонии Свен Миксер и выражал надежду на то, что «отношения с Россией достаточно прагматичны, чтобы сотрудничество Эстонии с Грузией не воспринималось как антироссийское».

Таллинн по-прежнему пытается строить отношения со своим непосредственным соседом через Брюссель: «С точки зрения безопасности Эстонии и ее экономического развития, одним из существенных вопросов внешней политики и политики безопасности является развитие отношений Европейского Союза с Россией».

Пассивную позицию по отношению к России занимает Латвия. Страна не инициировала конкретных предложений в рамках вновь формирующейся восточной политики ЕС и стабилизации двусторонних отношений с Россией. В Риге дожидаются, что членство ЕС защитит Латвию от всех неблагоприятных для нее действий России.

Россия и Восточное измерение

События в Ираке несколько отвлекли внимание российского общественного мнения и политической элиты от взаимодействия с ЕС. Тем не менее, России предстоит определить свое отношение к новой восточной политике Союза. Представляется, что нашей стране необходимо тщательно взвесить все «про» и «контра» этой политики.

С одной стороны, инициатива ЕС содержит в себе целый ряд позитивных элементов. Во-первых, впервые идет речь о довольно серьезном пакете экономических мер содействия, в том числе доступе на рынки ЕС, финансовых инструментах
, подключении России к инфраструктурным программам. Во-вторых, в рамках Восточного измерения смогут найти свое решение проблемы трансграничного сотрудничества и (без)визового режима. В-третьих, Россия заинтересована в стабилизации в государствах, являющихся транзитными артериями в экономических взаимоотношениях с ЕС, в первую очередь, в Украине. Полезным было бы распространение европейского опыта в сферах управления и бизнеса. Наконец, есть надежда, что в рамках общей внешней политики ЕС восточная политика отдельных стран Балтии станет более благоприятной по отношению к России.

С другой стороны, Восточное измерение несет целый ряд угроз российским интересам. Во-первых, Россия выступает в качестве объекта политики ЕС и ей предлагается стать импортером норм и стандартов в экономической и политической жизни, а не партнером по совместной выработке общих подходов. Это чрезвычайно сложно не только с экономической, но и с политической точки зрения для России, претендующей на самодостаточный статус в современной системе международных отношений и свободу рук во внутриполитической сфере, в частности, в решении чеченской проблемы. Во-вторых, реализация Восточного измерения предполагает расширение политического влияния ЕС в «новых западных независимых государствах», например, в урегулировании приднестровского конфликта, поддержке процессов демократизации в Беларуси и т. д. Как показала ситуация с провалом российского плана решения приднестровской проблемы, подходы России и ЕС по этим вопросам не обязательно совпадают. Небеспочвенны опасения, что Восточное измерение может быть использовано для выдавливания России из стран СНГ. В-третьих, нельзя исключать ситуации, когда не в таком далеком будущем Украина, Молдова и Беларусь станут членами ЕС, в то время как Россия, в силу своих масштабов, не будет принята в ЕС никогда. Это чревато целым рядом негативных последствий – потерями для российского бизнеса в этих странах, смертью проекта российско-белорусской интеграции, еще большей «эксклавизацией» Калининградской области.

Различная оценка баланса выгод и издержек от Восточного измерения создает два полюса мнений по поводу оптимальной российской линии. Либерально-проевропейское направление считает, что инициатива ЕС, если она будет принята, будет способствовать повышению инвестиционной привлекательности и демократизации политической жизни России. На другом полюсе – сдержанная настороженность по отношению к прожектам восточной политики ЕС. По мнению калининградского исследователя Г. Федорова, «концепции «прямого соседства» ЕС должна быть противопоставлена аналогичная концепция России и стран евразийского пространства. Она должна носить активный характер, отвечая экономическим интересам РФ, улучшению позиций страны в международном разделении труда». Речь идет об интеграции структур в рамках СНГ.

Представляется, что окончательные выводы можно будет сделать лишь после того, как сформируются основные контуры европейской политики соседства, станет ясным набор конкретных проектов и их финансовое обеспечение. Пока неизвестно, насколько существенные средства будут выделены на реализацию программы. Тем не менее, очевидно одно – противодействие реализации политики соседства в отношении Молдовы, Украины и Беларуси будет контрпродуктивным. Достаточно вспомнить результаты многолетнего противостояния расширению НАТО на восток. Правильнее было бы определить приемлемые формы участия, одновременно формируя свою логичную и последовательную линию в отношении европейских государств СНГ.

Grzegorz Gromadzki, Raimundas Lopata, Kristi Raik

FRIENDS OR FAMILY? FINNISH, LITHUANIAN AND POLISH PERSPECTIVES ON THE EU’S POLICY TOWARDS UKRAINE, BELARUS AND MOLDOVA
FIIA Report, 12/2005

Outlining a proactive EU policy towards Ukraine, Belarus and Moldova

The report emphasises the need to approach Ukraine, Belarus and Moldova as a region where developments in one country have a strong impact on the other two and argues for the integration of all three into the EU. However, it is obvious that there are considerable differences between the current situation in these countries, especially between Belarus on the one hand and Ukraine and Moldova on the other. Therefore the specific features of each country and their relations with the EU are examined briefly below, before we make some general recommendations concerning the region.

Ukraine: The Orange Revolution and beyond Of the three new EU neighbours, the question of offering the prospect of membership is most urgent in he case of Ukraine. The country has been requesting it for many years, but while political and other criteria remained far from fulfilment, it was fairly easy and justifiable for the EU to say ‘no’. The Orange Revolution and the victory of democratic forces in the presidential election of late 2004 changed all that. The strong expression of commitment to democracy and the “European choice” made by Ukrainians during the Orange Revolution came as a surprise to the EU and most outside observers. The new president, Viktor Yushchenko, has defined membership of the EU as a top priority under his leadership. He has declared that Ukraine aims to start accession negotiations in 2007.

The EU, for its part, has welcomed the new “strategic choice of Ukraine in favour of democracy and reform”26 which has “confirmed the country’s place on the European map”.Nonetheless, the Union has so far refused to treat Ukraine as a potential member state. It underlines that the recently adopted Action Plan offers enough substance and concrete goals for the relationship. The main problem, however, is not that of practical substance, but long-term prospects and commitment on both sides. To reiterate what has already been said, only the prospect of membership will provide a strong enough incentive for reform.

As noted above, further enlargement is greeted with suspicion in the EU. It is worth noting, however, that the European Parliament has expressed strong support for Ukraine’s membership potential. Furthermore, according to a recent survey, the majority of EU citizens (55%) from the six largest member states are ready to accept Ukraine’s membership.28 In comparison with Turkey, whose attachment to Europe is questioned, there is no doubt that Ukraine is a European country. Thus, the key to becoming a candidate country should be adherence to the Copenhagen political criteria: stability of institutions guaranteeing democracy, rule of law, human rights and the protection of minorities. Turkey is the most recent case to have crossed over on this basis, but it is not certain whether this will be enough in future. Ukraine will test the durability of this principle in the coming years. Yet, if the country displays similar determination to Turkey in carrying out domestic reforms, denying Ukraine the prospect of membership will no longer be justifiable from the viewpoint of the underlying principles of integration.

To date, the EU’s reaction to the Orange Revolution has been very modest in terms of concrete policy proposals. Notable shifts have taken place, however, with respect to preparing visa facilitation, starting consultations on a new, enhanced agreement, strengthening dialogue on energy issues, and promoting people-to-people contacts. The EU has also called for an increase in the loans to Ukraine from the European Investment Bank. 29 One of the main practical priorities of EU-Ukrainian relations is to move towards a free trade area. In order to advance in this issue, Ukraine will first have to receive market economy status and join the WTO, which should be possible by the end of 2005. The implementation of trade regulations and economic reforms has to go hand-in-hand with administrative reform, since the low level of administrative capacity is a severe obstacle to pursuing the ambitious reform agenda of the government.

It is also important for the EU to recognise Ukraine as a major regional player in relation to other Eastern neighbours of the Union. In particular, the EU and Ukraine need to cooperate closely on the settlement of the Transdnistria conflict and the promotion of democratic transition in Belarus. Both the EU and Ukraine have recently become more active in searching for solutions to the Transdnistria conflict.30 Their working together on this issue is important not only for Transdnistria, but also for the strengthening of relations between the EU and Ukraine. As regards Belarus, Ukraine is, above all, an encouraging example of the possibility of change. Ukraine should also be involved in developing the EU’s policy towards Belarus.

The beginning of 2006 will mark a critical time for Ukraine’s European integration. It is then that the EU will review the implementation of the Action Plan and possibly decide on new steps in the relationship in accordance with Ukraine’s reform efforts. What is more, parliamentary elections will be held in Ukraine in spring 2006, which will test the commitment of the country to its European aspirations. Signals from the EU side prior to the elections will have a considerable impact on the election campaign and the outcome.

Moldova: Not only Transdnistria

Contrary to some expectations, Ukraine’s Orange Revolution was not repeated in neighbouring Moldova. The country has not expressed such a strong, fresh commitment to European aspirations as Ukraine. However, Moldova does follow Georgia and Ukraine in the line-up of former Soviet republics that have set European integration as their top priority. The parliamentary elections of March 2005 were won by the ruling Communist Party, but with a new programme: the formerly strong Russian orientation was replaced with an aim to build closer ties with the EU and the US.

Moldova’s most renowned problem is the Transdnistria region, which has declared independence and has its own government supported by the presence of Russian troops, but is not internationally recognised. The EU and Russia need to be among the main parties in search of a solution to the prolonged conflict.

Russia, having long refused to cooperate on this issue, has recently expressed its readiness to engage in cooperation with the EU. The process must also involve Ukraine as it borders Transdnistria and has indirectly supported the illegal regime through weak border control. Moldova’s integration goals offer the EU the possibility to contribute more actively to the solution of the Transdnistria problem. In March 2005, the EU appointed a Special Representative (EUSR) to Moldova, underscoring its increased commitment to settling the conflict. The main task of the EUSR is to work on the Transdnistria question. The appointment is welcomed, not least because it geographically broadens and balances the network of EUSRs. The EU must continue its efforts to solve the Transdnistria conflict, but must not let this issue get in the way of Moldova’s European aspirations and reforms. If the conflict is protracted, the EU should even consider the possibility of the future accession of Moldova, excluding Transdnistria. A precedent has been set by Cyprus, which joined the EU in 2004, excluding the northern part of the island, the so-called Turkish Republic of Northern Moldova has generally complied with minimal rules of democracy during its period of independence since 1991.

The government has not directly put the brakes on political and civic activity. However, the population is largely alienated and passive, the media is mostly controlled by the government, corruption is widespread, and the existing independent NGOs struggle to survive with virtually no domestic resources and a largely apathetic public. The EU should pay more attention to promoting media freedom, combating corruption, partybuilding and independent NGOs. Many of Moldova’s problems stem from the fact that it is the poorest country in Europe. The EU should therefore pay particular attention to promoting economic reforms and improving the climate for foreign investments. The probable accession of Romania in 2007 will create new opportunities for Moldova to enhance trade with the EU and attract investments from European businesses. Moldova’s ability to capitalise on these opportunities is related to the closeness of its relations with the EU and the success of political, administrative and legal reforms in bringing it closer to European standards.

Belarus: A strategy of ND plus?

The ENP framework does not provide any guidance on developing the EU’s policy towards Belarus. The country’s authoritarian turnabout in 1996 (when a flawed referendum was arranged by president Lukashenka in order to extend his term) led to relations with the EU being frozen. The PCA treaty between the EU and Belarus that was signed in 1995 has not been ratified. The flawed presidential elections of September 2001 and the parliamentary elections of October 2004 only served to further underpin the authoritarian nature of the regime. In order to prevent the spread of the Orange Revolution to Belarus, the state authorities have recently tightened their control over citizens and the limitations on political and civic freedoms. There have been frequent cases of harassment against opposition politicians, journalists and NGO activists. Nevertheless, the events in Ukraine have already had an impact on Belarus, and rallied the opposition and independent NGOs in their work against the current regime. Overall support for Lukashenka has also diminished.

A far as the EU is concerned, the isolation of Belarus continues under the ENP strategy, which is strictly contingent on the values of democracy and human rights. The EU’s position is that it is “willing to deepen its relationship with Belarus, including within the European Neighbourhood Policy (ENP), once the Belarusian authorities clearly demonstrate their willingness to respect democratic values and the rule of law”.33 At the same time it has been acknowledged that the EU’s policy of isolation and neglect has done virtually nothing to promote change. One may even make assertions to the contrary: it has enabled Lukashenka to use the slogan “Nobody is expecting us in Europe”, convincing many Belarusians that their country has no alternatives.

Acknowledging its ineffectiveness to date, the EU has started to develop a more active policy of promoting democratization and civil society in Belarus. The new approach has been strongly promoted by Lithuania and Poland. In the current situation, it is virtually impossible to assist the pro-democratic roups through formal channels. Therefore the EU needs to bypass the Belarus government in allocating democracy aid. The primary aim now is to prepare for the presidential elections of 2006, supporting the pro-democratic opposition forces. One of the main problems is that the opposition is still weak and only exists outside the official political structures, which is one of the main differences between Belarus and Ukraine before the Orange Revolution. Furthermore, the links of opposition groups to the broader public are weak – one can even speak of a “democratic ghetto” of activists who often have closer links to their western donors than the local population. Lack of coordination between donors has exacerbated the situation, but efforts are currently being made to improve this aspect. All these problems were apparent during the presidential election campaign of 2001 when external aid was given to a number of opposition groups working separately and duplicating each other’s efforts. It is of crucial importance for foreign donors to aim at supporting a united pro-democratic election campaign. Furthermore, the focus of external aid on election campaigns has been a problem in itself. Apart from short-term aid before elections, there is a need for long-term assistance that supports the continuity of pro-democratic forces. As suggested above, the policy of democracy promotion could be combined with cooperation with Belarusian authorities modelled according to the Northern Dimension. This would create a double-track strategy of “ND plus”. The “plus” refers to the democracy promotion just outlined above. The “ND” part would focus on aid allocated through official channels in the fields of the environment, social and health issues, improvement of the infrastructure and other spheres included in the ND. Because of its focus on politically uncontroversial issues, such cooperation is in principle accepted by the current authoritarian leadership. It must be noted, however, that the Belarusian government has even increased restrictions and impediments to non-political external aid.

As part of the ND type of aid, the EU should try to increase contacts with the administration at both the central and local levels. This should be seen as a means of preparing for the post-Lukashenka era that is bound to come sooner or later. Not all the people who work in the current administration are true supporters of Lukashenka by any means, and it would be practically impossible at any rate to replace all the administrative personnel once the regime changes. Through assistance to areas such as the social sector and infrastructure, the EU could also make itself more visible and known among the Belarusian people and debunk the notion that “Nobody is expecting us in Europe”. It is important for the EU to reach not only the “democratic ghetto”, but also the ordinary people. At the same time, the strategy for supporting the opposition and promoting regime change would constitute a separate EU policy track, adding a crucial ‘plus’ to the ND model. The strategy should be supported by enhanced activities aimed at spreading information about the EU among the Belarusian population.

General recommendations for EU policy in the region

Although the ENP is trying to remove the membership issue from the agenda, the key question that the EU has to answer within the next few years remains: will it offer the prospect of membership to Ukraine, Moldova, and even Belarus, in the future. As emphasised above, a truly open-door policy is the only effective instrument for promoting reforms in neighbouring countries. Indeed, the EU has to be able to promote reforms, not just react to changes.

A typical indication of the reactive nature of EU policy is the “Let’s wait and see what the next election brings” attitude. This way of thinking should be quashed. In order to support democracy in the neighbouring countries, the EU should send clear and positive messages in the early stages of their election campaigns. Whatever the EU does or does not do influences the election results: the more it offers concrete steps and prospects that bring the neighbours closer to the Union, the more successful the pro-European, pro-democratic forces are likely to be. This is a highly relevant point with respect to both the parliamentary elections in Ukraine and the presidential elections in Belarus, both scheduled for ing back to the membership prospect, it is worth repeating that it can be offered without discarding the ENP, but by using the empty space that exists within the framework instead. There should be no clear-cut distinction between the ENP and the accession process: in the near future, Ukraine and Moldova could be acknowledged by the EU as potential member states, but they would continue to implement the ENP Action Plans while at the same time preparing for the next steps that would take them closer to membership. For the purposes of comparison, we could take a look at the steps taken by the Baltic states between 1995 and 2000:

• association agreements that state the objective of membership (signed by the Baltic states in June 1995, entered into force in February 1998) (the objective of membership was already stated in the Free Trade Agreements between the EU and the Baltic states signed in 1994),

• submitting applications for membership (late 1995),

• preparing answers to a questionnaire from the Commission concerning the readiness of applicants to adopt EU norms (1996),

• receiving the opinion of the Commission concerning the start of negotiations (in July 1997 the Commission recommended that the EU start negotiations with Estonia, but not Latvia and Lithuania at that time)

• the start of accession negotiations (Estonia in March 1998, Latvia and Lithuania in early 2000)

As we know from the previous Eastern enlargement, the process is a lengthy one and it is likely to take an even longer time for further new candidates. New agreements with Ukraine and Moldova should be signed before March 2008 when the current Partnership and Cooperation Agreements expire; their content will depend of course on the success of domestic reforms in the meantime. In any case, they are lagging more than ten years behind the Baltic countries in their relations with the EU. In order to provide effective and systematic support for its neighbours’ reform efforts, the EU should gradually move towards the model of assistance applied to candidate countries. It is worth pointing out that the amount of aid received by candidates is decidedly larger than assistance to neighbouring countries. Moreover, there is currently a huge imbalance between the Eastern and Southern neighbourhood to the disadvantage of

the former, which needs to be addressed. Changing the model of assistance not only means an increase in the volume of aid, however. Even more importantly, candidate states are systematically assisted in adopting EU norms in all spheres of society, which involves extensive changes to the legislation, administrative system, etc. Furthermore, the preaccession model also includes a thorough monitoring mechanism, which has been of great help to candidate states. As stated earlier, the adoption of this model can only take place gradually, reflecting the readiness of applicants to effectively use the assistance, and the political and budgetary realities on the EU side. A good start is the already existing plan to increase socalled twinning of civil servants between Ukraine and Moldova, based on the experience of the PHARE Twinning Programme. It would be particularly useful to develop an exchange of experts with new member states who have fresh experience of preparing for EU membership. Strengthening contacts between the EU and the new neighbours should also be one of the key aims of EU support for civil society.

The cooperation of NGOs with their partners from EU countries, participation in European networks, and study trips to the EU are effective ways of raising the level of awareness about the EU and promoting integration at grass-roots level. Assistance is also needed for developing channels and procedures for NGOs to influence both central and local authorities; promoting the cooperation and networking of NGOs at the domestic level; supporting the NGOs that provide social services and improving their cooperation with the state; and improving the English skills of NGO activists. All in all, better targeted aid for NGOs must be one of the priorities of EU policy towards the new Eastern neighbours.

It is also essential to mention visa facilitations as a matter of great practical as well as symbolic importance for ordinary people in the neighbouring countries. One of the main target groups of facilitated travelling should be students who are accepted by universities or high schools in the EU. At the same time, the neighbours need assistance in bringing their border controls and Customs up to European standards. The experience of the new member states is again very useful: for example, the Baltic countries built up their border controls from scratch in the 1990s and, since the late 1990s in particular, have received indispensable assistance from the EU.

Collision, collusion or open dialogue? – Engaging Russia

One of the most formidable tasks of the EU’s Eastern neighbourhood policy is to involve *****ssia, being an EU neighbour itself, was initially included in the Wider Europe framework. However, the Russians saw this as a sign of downgrading the relationship and even abandoning the strategic partnership. The special relationship does not, according to the Russian view, fit into the framework of a neighbourhood policy that includes most of the other EU neighbours. The EU has tried to reassure Russia that it is “of course much more than a neighbour. Its geography, its size and potential, and its role in world affairs mean that our relationship with Russia has developed into a far-going strategic partnership”. EU documents have remained vague about the position of Russia in the ENP, but in practice EU-Russian relations are not part of the ENP framework. The fact that Russia, seeing itself as a separate regional centre of power, has distanced itself from the ENP is understandable considering the nature of the policy – in spite of the emphasis on “joint ownership” and dialogue, it is after all a policy of a major regional power towards its periphery. As long as Russia remains a separate regional centre of power, the position of countries situated between the EU and Russia is an either-or question: they are integrated with one or the other. A grey zone between the EU and Russia is not a viable long-term option. The extent to which Russia itself is integrated with Europe is crucial for the countries that lie on the border between the two regional powers. It is highly likely that the EU and Russia will continue to be two partly integrated and, to some extent, separate centres of power.