Россия и европейская политика добрососедства (стр. 4 )

 Сходные процессы идут и в других странах. Как же должны были измениться настроения в такой стране, как Молдавия, если ее президент Владимир Воронин, четыре года назад позиционировавший себя как пророссийский политик, решился использовать конфликтные отношения с Москвой в качестве платформы для своего переизбрания на второй срок (безотносительно к способностям Брюсселя разрешить проблему Приднестровья)!

 Даже в Белоруссии, намного более информационно изолированной от Европы, ситуация давно уже не выглядит однозначной. По данным минского Независимого института социально-экономических и политических исследований, доля сторонников вступления Белоруссии в Евросоюз не опускалась начиная с 2002 года ниже отметки 50 % (весной 2005-го 52,8 % – за и 44,4 % – против). За аморфную интеграцию с Россией, то есть сохранение сегодняшней модели, высказываются чуть менее половины опрошенных, но за создание единого государства – лишь 14–15 %. Почти половина населения не поддерживает введение российского рубля, а число сторонников этой меры колеблется вокруг 30–35 %. Весьма вероятно, что в ближайшие годы популярность европейского выбора Белоруссии возрастет под воздействием событий в Украине, а еще в большей степени – польской трансформации, и не исключено, что Белоруссия после ухода Александра Лукашенко захочет последовать украинскому примеру.

 Пусть не так остро и совсем в иных формах, но вопрос об усилении европейской составляющей в собственной политической жизни встал и перед странами Кавказа. Грузия, Армения и Азербайджан оказались адресатами так называемой Европейской политики соседства ЕС. В краткосрочной перспективе этот факт, скорее всего, не будет иметь серьезных последствий, но в будущем все может измениться, если учесть вероятность вступления Турции в Европейский союз в конце следующего десятилетия.

АЛЬТЕРНАТИВА ИГРЕ С НУЛЕВОЙ СУММОЙ

Трудно согласиться с теорией заговоров, согласно которой Евросоюз целенаправленно вытесняет Россию из западной части постсоветского пространства. Экономические интересы большинства государств – членов ЕС здесь (пока?) незначительны, очевидно и то, что интеграция региона потребует колоссальных затрат; кроме того, ряд стран – лидеров Европейского союза по-прежнему отдают приоритет России и не хотят вступать с ней в конфликты (вспомним звонок германского канцлера Герхарда Шрёдера Владимиру Путину в разгар «оранжевой революции» в Киеве). Поэтому Брюссель так настойчиво ищет для региона всевозможные промежуточные статусы и не желает открывать перед ним перспективу членства в Евросоюзе. Тем не менее продвижение ЕС все равно происходит – и под давлением новых членов, у которых в этом вопросе свои интересы и чью коллективную способность формировать линию поведения всего сообщества не стоит недооценивать, и в силу настойчивости самих «новых соседей», осознавших себя в качестве субъектов, а не объектов политики.

 Россия стремится предотвратить появление новых разделительных линий на континенте – условно говоря, на восточной границе Украины, – пытаясь сохранить старые на ее западных рубежах. В том числе и поэтому Москва активно вмешивалась в избирательные кампании 2004–2005 годов в Украине и Молдавии и, не исключено, сделает то же самое на украинских парламентских выборах-2006. Но ее способность проводить на данном направлении результативную политику вызывает большие сомнения. У России нет сегодня привлекательного «проекта» (такого, какой имелся у СССР: мировая коммунистическая идеология, или у Российской империи: гарантии безопасности, панславизм, православие). Российский «пряник», по-видимому, недостаточно велик, с точки зрения его потенциальных получателей. Неясно, что еще Москва могла бы сегодня прибавить к тому, что она когда-то предлагала (но тщетно) бывшим республикам СССР в обмен на реинтеграцию. Что касается «кнута», то Россия, безусловно, способна всерьез осложнить функционирование режимов и жизнь населения в соседних государствах. Однако не факт, что экономические санкции окажутся результативными (ведь блокада абхазской границы в декабре 2004-го не привела поддерживаемого Москвой Рауля Хаджимбу в президентское кресло) или вообще возможными (вспомним, кто контролирует транзитные трубопроводы). Удар же по карману простого человека вызовет, естественно, не симпатии, а резко негативное отношение к России и выльется в дальнейшее дистанцирование от нее.

 При этом у проблемы есть и другое решение. Линию раздела между интегрируемым и неинтегрируемым пространствами Европы – эту пресловутую линию «свой – чужой» – нужно перенести на восточные границы России. В противном случае размывание цивилизационно-культурного единства с Украиной и позднее с Белоруссией окажется почти неизбежным, не говоря уже о риске остаться один на один с дестабилизирующимся Югом и крепнущим Китаем.

 Пойти «в Европу вместе с Украиной» вполне возможно. Киев не заинтересован в том, чтобы в стране возникла ситуация жесткого выбора, способного подвергнуть ее испытанию на разрыв. В отличие от стран Балтии носители антироссийских настроений в Украине маргинализованы, и здесь повсеместно господствует прагматизм. По данным того же опроса КМИС, даже в западных областях Украины только 18,4 % опрошенных высказались за полный выход из Единого экономического пространства. Однако акценты в украинской политике расставлены четко: страна собирается интегрироваться в Европу и сотрудничать с Россией, а не наоборот. Игру с нулевой суммой Россия в Украине не выиграет.

НАС НЕ ВОЗЬМУТ?

В России господствует убеждение в том, что Европа не готова строить с нашей страной интеграционные отношения. Это веский и во многом справедливый тезис. Однако в нем содержится не вся правда, поскольку у Европы до сих пор не было необходимости определяться по этому вопросу прямо и однозначно. Парадоксально, но в европейской дискуссии ответ на вопрос о возможности членства России в ЕС зачастую сводится к констатации того, что Россия этого не хочет. Скорее всего, до тех пор пока Россия четко не заявит о желании интегрироваться, не спровоцирует таким образом европейцев и не докажет свою способность двигаться по одному с ними пути, настоящего ответа Европы мы не узнаем.

 При этом существует несколько императивов европейской политики, которым больше всего соответствуют именно интеграционные отношения с Россией. Во-первых, только интеграция России позволяет завершить так называемый «европейский проект». Во всех остальных случаях речь будет идти лишь о перемещении границ Европы к востоку. Перспектива принятия в Европейский союз Турции уже сделала несостоятельным аргумент о невозможности интеграции стран, бЧльшая часть территории которых находится в Азии (и одновременно – о «слишком большой» численности российского населения; по этому показателю Россия через несколько десятилетий будет уступать Турции). Во всех остальных отношениях Россия – европейская страна. Большинство ее населения составляют славяне, выросшие в традициях православной культуры, а процент мусульманского населения не превышает показателей Франции. Российская «европейская идентичность» не совпадает с принятой в ЕС, но попытки определить ее по-другому, как азиатскую например, будут попросту неуместными. В соответствии с существующими нормами европейского законодательства Россия однозначно имела бы право на подачу заявки на членство.

 Во-вторых, история Евросоюза научила европейцев, что интеграция на базе системной трансформации дает гораздо более весомые гарантии предсказуемого и дружественного характера поведения государств, в особенности крупных, чем любая экономическая взаимозависимость. В-третьих, Европейский союз постепенно превращается в глобального игрока не только в экономике. В этом контексте Европа, объединив свой потенциал с российским, качественно усилила бы свои позиции и на азиатском, и на атлантическом флангах. В-четвертых, интеграция создала бы для европейцев более благоприятные условия доступа к российским энергоносителям.

 Вероятность получения негативного ответа (к слову, до сих пор была формально отклонена только одна заявка на членство, поданная Марокко, чья неевропейская идентичность не нуждается в доказательствах) снижается и в связи с тем, что Россия может пока нацеливаться не на вступление в ЕС, а на интеграцию в Европу в рамках какого-то специального формата, что не одно и то же. Европейское понимание демократии и верховенства закона, то есть пресловутых «ценностей», России в этом варианте придется принять целиком, а acquis communautaire (вся совокупность права Евросоюза и европейских сообществ. – Ред.) – не полностью и в любом случае не на ранних стадиях процесса. Это позволило бы нейтрализовать нынешнее (естественное после крупнейшего в истории роста числа стран – членов Евросоюза в 2004-м) негативное отношение старых участников этой организации к ее дальнейшему расширению.

ЧТО ДЕЛАТЬ?

Первое и главное, что нужно сделать России в сфере ее отношений с Европейским союзом, – это наконец определиться со стратегическим выбором. Стратегической целью должна считаться в конечном итоге интеграция России в Европу, достигаемая через постепенную горизонтальную (секторальную) интеграцию и повышение уровня участия России в процессе принятия политических решений ЕС. Поскольку в силу несопоставимости экономических потенциалов да и по другим причинам Россия не может иметь с Евросоюзом отношений, аналогичных форматам ЕС – США, ЕС – Китай, ЕС – Япония, альтернативой интеграции является сегодняшняя модель. А она, как показывает практика, не гарантирует от конфликтов, не обеспечивает должного влияния на Брюссель и напрямую увеличивает для России риск в одиночку бороться с вызовами XXI века.

 Непреодолимых препятствий для движения в интеграционном направлении нет. Необходимо лишь осознать, что политическая демократия, верховенство закона и права человека – это не просто слова и тем более не инструменты, которыми европейские переговорщики пользуются для получения уступок от России, а неотъемлемые слагаемые успеха в современном мире.

 Приоритетом на ближайшие 10–15 лет должно стать осуществление проектов, способных дать непосредственный интеграционный эффект, то есть привести к возникновению сообществ экономических или социальных субъектов. Только так можно на деле преодолеть разделение по линии «свой – чужой». Особо следует подчеркнуть важность инфраструктурных проектов во всех сферах – от транспортной до таможенной, средств коммуникации и туризма, а также стимулирования обмена в области образования. «Дорожные карты» обладают в этом контексте определенным потенциалом, и было бы очень важно, чтобы они превратились в нечто большее, чем просто декларации.

 Приоритет приоритетов – переход в отношениях с Европейским союзом на безвизовый режим, то есть закрепление права граждан на краткосрочное свободное посещение друг друга, не подразумевающее разрешение на работу. Ничто не может сегодня столь же быстро создать российско-европейскую общность, как устранение необходимости для простых людей проходить визовые формальности. В Европе эта проблема иногда приобретает искаженное звучание: у людей создается впечатление, что речь идет чуть ли не о включении России в шенгенскую зону, а не о простом переносе процедуры проверки паспортов из консульств на границу (кстати, при современных средствах контроля это позволяет сэкономить на консулатах). Достаточно желающих поэксплуатировать такие темы, как наплыв рабочей силы и вал преступности. Однако шансы договориться есть. Европа заинтересована в реадмиссионных соглашениях и усилении контроля на восточных и южных границах России, и при условии повышения качества российских паспортов и реальной борьбы с коррупцией в правоохранительной системе безвизовый режим видится достижимым. Украина, к слову, может оказаться пионером в согласовании режима, на деле близкого к безвизовому.

 Уже в среднесрочном будущем следует определиться с юридическим форматом интеграции и начать соответствующие переговоры. В ближайшее десятилетие отношения могут регулироваться каким-то юридически обязывающим документом, органически вытекающим из СПС, – например, предлагавшимся экспертами договором о стратегическом партнерстве, который должен четко фиксировать в преамбуле намерения перейти в перспективе к отношениям интеграции. Позднее Россия могла бы заключить с ЕС договор об ассоциации или вступить в Европейское экономическое пространство (European Economic Area).

 Последний вариант сегодня не считается в России приемлемым, поскольку даже страны, представляющие это пространство, прежде всего Швейцария и Норвегия, фактически не имеют возможности участвовать в разработке законодательства, которое им приходится впоследствии исполнять. Но, во-первых, формула участия в этом пространстве все-таки индивидуальна. Норвегия, например, при своем вступлении в него определенные рычаги влияния получила. Россия в принципе может рассчитывать на большее – в зависимости от параметров, перспектив и значимости ее экономики для Европы. Во-вторых, Евросоюз может предпочесть именно эту формулу интеграции России и готов будет в ответ расширить поле компромисса. В-третьих, само Европейское экономическое пространство может расширяться, эволюционировать (в частности, за счет вступления в него той же Украины) и укрепляться относительно Брюсселя.

 Если же высокая фактическая степень интеграции, обеспечивающая России доступ к принятию решений, будет достигнута, то, с одной стороны, необходимость добиваться формального членства понизится. С другой же – переход к членству в этих условиях не потребует чрезмерных усилий.

 В своих отношениях с Европой Россия напоминает сегодня сказочного витязя на распутье, мучительно решающего, продолжать ли ему путь. Движение вперед, к интеграции может быть чревато для России очень болезненными последствиями, и оно же способно оказаться весьма выгодным для нее. Но европейская интеграция практически повсеместно порождает ситуации обоюдного выигрыша (win-win situations) – в противном случае она бы не состоялась. А вот если мы будем топтаться на месте, то выиграть нам точно ничего не удастся.

Любовь Шишелина

ГОЛУБОЙ СЛЕД ОРАНЖЕВЫХ РЕВОЛЮЦИЙ
12.3.2005. (**)

В палитре отечественных оценок последних событий на Украине и в Молдавии совершенно отсутствует голубой цвет, цвет флага Европейского Союза, сыгравшего в этих событиях далеко не последнюю роль. Никто не отметил того важнейшего обстоятельства, что вот уже скоро год как эти страны, вместе с Белоруссией и республиками Кавказа официально находятся в зоне действия принятой Евросоюзом «европейской политики соседства» (ЕПС). Объектом этой политики является и Россия. Первым результатом «политики соседства» стало для нас «урегулирование» вопроса о транзите в Калининградскую область. Для Украины и Молдавии – выборы «в пользу ЕС». И то, что следующие парламентские и президентские выборы в любом из объектов ЕПС так же подвергнутся давлению со стороны Евросоюза (а не только США), – это уже не предположение, это данность. Вопрос лишь в том, до каких пор мы будем делать вид, что не замечаем прямого вмешательства в сферу наших стратегических интересов и нашу внутреннюю политику.

Вообще восточная политика Европейского Союза за полтора десятилетия своего существования преодолела несколько важных этапов, прежде чем обрела форму «Европейской политики соседства». Собственно, путь этот - от судьбоносного совещания в Маастрихте, принявшего в 1991 году решения об одновременном углублении и расширении Евросоюза, через Соглашения об ассоциации, выработку «копенгагенских критериев» и «белой книги», до присоединения стран Восточной Европы и Прибалтики - оказался ошеломляюще быстрым, относительно прямым и последовательным. 12 мая 2005 года исполнится год со времени принятия ЕПС, которая является по сути новой стратегией Европейского Союза в отношениях с Россией. Полностью погрузившись в анализ экономических последствий предложенной нам программы «четырех общих пространств», мы легкомысленно недооценили суть стратегии «четырех главных свобод», одновременно предложенной Евросоюзом бывшим западным и кавказским республикам СССР. А между тем, суть этой политики коренным образом меняет характер наших взаимоотношений с Европейским Союзом.

ЕПС не предусматривает учета интересов России и возникающих вокруг нее интеграционных структур. В частности, поддерживая интеграцию в ЕС Украины, брюссельские стратеги подчеркивают, что «установление общего экономического пространства России, Украины, Белоруссии и Казахстана, может стать тормозом в развитии отношений Украины с Евросоюзом». Поэтому де следует поддерживать создание на Украине независимого демократического открытого общества, «которое одно только и может легитимно избрать направление ориентации этой страны». В качестве средства «поддержки» такого общества Евросоюз призвал к мониторингу состояния демократии в ходе президентских выборов 2004 года. Собственно, расписал полную программу действий Европейской политики соседства, направленной, как это трактуется в преамбуле документа, «на преодоление разделительных линий на континенте» (читай: на перенос еще дальше на Восток границы между ЕС и Россией). Схожий план действий, но с поправкой на проблему Приднестровья и иные сроки выборов, принят Евросоюзом в отношении Молдавии. Не удивительно поэтому, что оттуда были высланы российские наблюдатели.

В стратегии ЕПС России, наравне с остальными государствами-наследниками СССР, отводится место объекта политики ЕС, а не равноправного партнера. Очевидно, в глазах европейского сообщества (ес, еэс, общий рынок) авторитет России, действительно, достиг нижней отметки. Собственно, ЕПС – это второй акт и третий уровень наступления ЕС на российские позиции, после приема в Евросоюз государств Восточной Европы и Прибалтики, включавшего два уровня: экспансию в зону стратегических интересов России (страны Восточной Европы) и экспансию в исторические земли России (бывшие республики СССР, территория которых не одно столетие входила в состав Российской Империи). Теперь, с принятием ЕПС, речь идет об экспансии в пределы возможного интеграционного образования вокруг Российской Федерации и далее вглубь ее собственной территории.

Итак, что на самом деле представляет собой «политика соседства»?

На наш взгляд, основным смыслом ЕПС является последовательная асимметричная конвергенция «соседей», их адаптация к т. н. «западным цивилизационным ценностям». За ней стоит гигантский финансовый и волевой ресурс, четкий план действий. Россию не может не волновать, что в самое ближайшее время Евросоюзу придется определиться с обретенной вместе с республиками Прибалтики теперь уже «своей» русской диаспорой, однонациональной по отношению к населению центра «пророссийской» интеграции. И естественно, решать эти вопросы Брюссель будет исходя из собственной политической выгоды, на что и направлена рассчитанная на десятилетие «Европейская политика соседства».

ЕПС является составной частью Европейской стратегии безопасности, оформившейся в декабре 2003 года, и состоит из двух направлений: «Средиземноморского» и «Запада СНГ», куда примыкают также кавказские республики бывшего СССР. В общей линии развития восточной политики ЕС «политику соседства» можно оценить как соответствующий новому уровню сложности этап западноевропейской экспансии. Задачи ЕПС поражают территориальным и политическим размахом. Заявленную Брюсселем цель («не допустить появления разделительных линий между новыми членами ЕС и их соседями», а также «перенести такие преимущества расширения, как мир, стабильность и процветание, на территорию соседних государств») трудно понять иначе, как начало поэтапного политического давления на восточных соседей с целью их адаптации к стандартам западного общества.

Задача ЕПС – это продолжение экспансии Европейского Союза, прежде всего, в восточном и южном направлении. Задача трудная, поскольку здесь ЕС сталкивается с гораздо более крупными и отличными от себя объектами. Вряд ли кто-то может представить, что вслед за странами Магриба Евросоюз окажется способным поглотить весь Африканский континент или вслед за Украиной – всю Россию до Тихого океана. Кстати, сама Украина - крепкий орешек для ЕС по всем параметрам, включая культурологические. Но за фасадом ЕПС - интересы Германии и Франции, этих скрыто соперничающих основоположников ЕС, стремящихся к симметрии своих флангов. Такое стремление к франко-германскому балансу может далеко завести европейское сообщество, особенно ввиду того, что новые его члены, на которых возложено воплощение «политики соседства», все еще интегрированы в ЕС во многом условно. Пройдет не одно десятилетие, прежде чем они достигнут среднего для ЕС уровня экономического развития. Это только, так сказать, видимая сторона айсберга ЕПС; сам айсберг со всеми его очертаниями еще не показался из моря бумаг на брюссельских столах (возможно, это произойдет к 2007 году). Для нас наиболее важно то, что роль главных субъектов ЕПС отведена нашим бывшим союзникам и бывшим советским республикам. А основными объектами, кроме России, станут наши потенциальные партнеры по пост-Союзной (постсоветской) интеграции – Украина, Белоруссия, Молдавия, а также Грузия, Армения и Азербайджан.

Главный акцент политики соседства возлагается на приграничное сотрудничество, на так называемую готовность соседних стран разделить с вновь принятыми странами ценности ЕС: либерализацию торговли, интенсификацию контактов в области науки, культуры, образования, усиление заботы о правах человека, экологии, решение проблем энергетики и т. п. Сами по себе эти цели можно только приветствовать, но средства их достижения предполагают асимметричную конвергенцию если не целых стран, то хотя бы их приграничных территорий.

Сейчас уже речь идет не о полуторамиллионной Эстонии или трех с половиной миллионах жителей Литвы, а о таких «объектах» как 50-миллионная Украина, превышающая по масштабам столь проблемную для ЕС Польшу, а по политической сложности превосходящей ее многократно. На эти цели, названные «формированием дружеского окружения», брошены гигантские деньги из уже известных программ TACIS, PHARE, ISPA, CARDS и совершенно новых, созданных под очень конкретные задачи асимметричной конвергенции.

Нельзя не сказать о критериях соответствия стран, с которыми Брюссель собирается налаживать добрососедские отношения, стандартам ЕС в области свободы, демократии и прав человека. Пока приняты только планы действий в отношении Украины и Молдавии. Но, если учесть, что основными субъектами ЕПС станут государства, ставшие членами Евросоюза в ходе последней волны экспансии ЕС, нетрудно представить ситуацию, когда «высокие стандарты» европейской демократии и прав человека нам будут диктовать Латвия и Эстония. Здесь, как говорится, комментарии излишни: абсурд политики ЕПС в этом случае совершенно очевиден.

Принятые 9 декабря 2004 года планы действий Евросоюза в отношении Украины и Молдавии, по сути, идентичны. Это оказание влияния в «демократическом русле» на выборы парламентов и президентов, а также одностороннее воздействие на все основные стороны жизни абсорбируемых стран. Налицо стремление к эксплуатации недр и производственных мощностей этих республик, превращению Украины в рынок сбыта для ЕС.

Однако, в отличие от предыдущих стратегий новая стратегия ЕС «радует» некоторым вниманием к специфике новых объектов. (Со странами Восточной Европы и Прибалтики было не так: в Брюсселе лишь за несколько месяцев до их принятия в челны ЕС задумались о преимущественно сельскохозяйственной ориентации экспорта этих стран и об остроте проблемы русской диаспоры в прибалтийских государствах. В результате Польшу и Венгрию теперь постоянно потрясают забастовки фермеров, а Латвию и Эстонию – манифестации русских школьников и студентов. О положении в бывшей ГДР Брюссель и вовсе предпочитает не вспоминать). Теперь Европа четко сознает, что на Украине, например, есть самолетостроительная отрасль, а в Молдавии – русское Приднестровье. Несколько утрируя, можно сказать, что различия между планами по двум этим странам состоит в том, что план по Украине делает особый акцент на «освоении» украинского самолетостроения (очевидно, предполагается вытеснение оттуда России), а план по Молдавии – работу по интеграции Приднестровья в Молдавское государство. Причем последней цели, должна способствовать и Украина. Скорее всего, можно ожидать развития сценария, предложенного Президентом Ворониным еще в 2002 году: признать Приднестровье объектом для международной контртеррористической операции, со всеми вытекающими отсюда последствиями. А что Россия? Россия, как видим, опять в позе - позе уважения «целостности и суверенитета» другого государства без учета новой геополитической ситуации, в которой эти понятия сброшены со счетов, а российские целостность и суверенитет не уважаются.

Где стратегия разрешения приднестровского вопроса? Где вообще российская стратегия в «ближнем зарубежье»? Ее как не было, так и нет. Понятна в этом ключе перспектива восточной Украины и Крыма в случае, если они предпримут попытку сопротивляться «западнизации».

Включение в мае 2004 года восьми стран Восточной Европы и Прибалтики в состав ЕС создало для них качественно новую ситуацию, превратив из объекта в субъект политики Европейского Союза. Но все ли страны готовы к этой миссии? Впрочем, Польша и Литва под руководством комиссара Х. Соланы уже выдержали первый экзамен на так называемое «региональное взаимодействие» в ходе выборов на Украине. Действительно, ЕПС помимо трансграничного сотрудничества, намерена руководить и региональным взаимодействием новых членов и западных республик бывшего СССР. Следует ожидать, что подобно тому, как в свое время Финляндия в программе Северного Измерения, Польша и бывшие республики Прибалтики станут локомотивами новых региональных программ ЕПС, таких, как Программа Балтийского моря, Латвия – Литва – Беларусь, а также Польша – Украина – Беларусь. Понятно, что выполнение функций мотора регионального сотрудничества невозможно без пересмотра отношения к партнеру в сторону смягчения претензий. Совладают ли с новыми задачами Польша, Литва и Латвия, покажут уже предусмотренные программой в качестве первого этапа ближайшие три года. Для России важно, на какой основе будет достигнуто взаимопонимание в этих региональных структурах.

Единственная возможность для государств Восточной Европы и Прибалтики не ухудшить при проведении ЕПС свои отношения с Россией – это способствовать ее вовлечению в новую субрегиональную политику. К сожалению, миссия Польши и Литвы в украинских выборах – очевидный пример негативного сценария. Если взглянуть на проблему глазами восточных европейцев, то очевидно, что ее интеграция одному Евросоюзу не по силам. Поднять Украину, которая по параметрам территории, населения, ресурсного потенциала почти равна всем странам «последней волны расширения», - это действительно сверхзадача. Разорвать Украину куда легче, но при этом неизбежен хотя бы поверхностный конфликт ЕС с Россией. Такой сценарий поглощения Украины был бы выгоден исключительно США. Среди европейских стран ему должна противиться Франция, так как подобное развитие событий ломает весь баланс ее отношений с Германией. Может ли устраивать такой сценарий страны Восточной Европы? Думается, что тоже нет. Украина на рубеже 90-х годов уже стала препятствием к осуществлению идеи центральноевропейской федерации, поскольку в силу своей величины не вмещалась в это потенциальное образование. Теперь вновь придется искать «региональную роль» для Украины. Захотят ли европейцы признать ее лидером? Понятно, что на равных союз с Украиной для них столь же маловероятен, как союз с Россией. Следовательно, – нет. Было бы разумнее оставить Украину в ее роли «моста», но этого как раз и не дают сделать США да и политика соседства ЕС.

Есть ли в рамках политики ЕС возможности для формирования между Россией и государствами Восточной Европы отношений, действительно устраивающих обе стороны, - отношений не менторских и иерархических (как это предлагает ЕПС), а подлинно партнерских? Здесь многое зависит от того, какие силы придут к власти в этих государствах, захотят ли они конструктивных отношений с Россией, поймут ли что улучшение экономической ситуации в России и достижение политической стабильности на Востоке жизненно важны для самих стран Восточной Европы и Прибалтики.

Перспектива развития отношений России и ЕС сулит странам региона большие капитальные вложения в строительство транспортных магистралей трубопроводов для экспорта российского сырья. Однако ЕПС не предлагает пока ни одного решения, устраивающего российскую сторону: возьмем ли мы проблему русских в Прибалтике, калининградский транзит или экономическое взаимодействие с Украиной и Молдавией. Поэтому Москве вряд ли следует пассивно ожидать более полного и понятного для нас оформления этой политики: история предоставляет нам последний шанс использовать имеющийся потенциал в отношениях с субъектами и объектами ЕПС как бывшими членами СЭВ и бывшими советскими республиками. России вполне по силам также участвовать в конкретизации ЕПС через диалог с лидерами европейского сообщества. Уравновешенная комбинация этих направлений может действительно открыть путь к преодолению разделительных линий в Европе и сделать «соседскую политику» на самом деле «добрососедской».

Fabrizio Tassinari

“SECURITY AND INTEGRATION IN THE EU NEIGHBOURHOOD.
THE CASE FOR REGIONALISM”
CEPS Working Document N. 226/July 2005

Inside, Outside and the Figure of Europe

In order to unfold the security/integration spectrum, and to problematise the elements of this spectrum, the first step is to reflect on the figure of Europe, and particularly on the distinction between inside and outside in the context of European power dynamics. In the EU-Europe, the inside/outside dichotomy has gradually taken the shape of an identity project. This is because, on the one hand, Europe has been defined by trying to make sense of what has been part of it: the Franco-German reconciliation; Europe’s liberal and socialdemocratic roots; and its different layers of governance. More interestingly, however, Europe has also been defined in negative terms: i. looking at what is not part of it and by

identifying what Europe is not: its ‘other’.

Security discourses have played a central role in this ‘othering’ practice. Europe’s ‘other’, initially, was Europe’s own past: the two world wars, the Franco-German rivalry and totalitarian ideologies.2 The initial push for integration, in this sense, came from security concerns because it focused on the need to protect Europe from ever again incurring into its own past. Over the decades, this ‘othering’ practice has taken more geopolitical and civilisational connotations, and reflected the tension between Europe’s paramount need to protect all that it achieved in terms of integration on the one hand, and its inherent mission to spread these achievements to the rest of the continent on the other. Europe’s vast neighbourhood has thus come to be regarded as the ‘other’, and as a sort of litmus-test against which to compare that which European integration has accomplished: Turkey, Russia, Northern Africa and the Balkans have taken turns in incarnating in the European imagination examples of what Europe is not: Europe is not authoritarian, not violent, not poor and so forth.

If one takes this inside/outside characterisation of the European power dynamics, a peculiar image of European security and integration emerges. Security practices within the EU have strived to make security no longer an issue, and the integration process has provided the means necessary to achieve this goal. The European experiment has been about dealing with threats and risks in a more politicised manner, rather than by using force; it has been about revisiting the modernist principles of state sovereignty, and thus embedding the values of liberal democracy into ‘post-modern’ multilevel governance. In this way, European integration has created a ‘multi-perspectival polity’, pushed transnational socialisation up to uncharted levels and turned the EU into a ‘security community’.

The paradox of this otherwise unique experiment is that what has been achieved inside the EU ‘freezes’ as soon as Europe approaches its normative and spatial borders. Beyond these limits, policies regress – more or less gradually – to being exclusionary; social interaction is re-‘securitised’, and Europe returns to be a dynamic based on sovereignty, borders and territory. The integration project, in this context, is no longer perceived as an experiment of peace, prosperity and well-being to be shared and spread across the continent, but rather becomes an oasis to be protected. For those who are inside or who have prospects to enter, the EU marks the shift from the modernist phraseology of confrontation and negotiation to the post-modern lexicon of dialogue and socialisation. But for those who are not given a chance to make this shift, for those who are bound to remain outside, the EU-Europe is perceived as an insurmountable wall.

This inside/outside dilemma in Europe comes with one important corollary. This can be portrayed by elaborating on the metaphor of the concentric-circled ‘gradated’ empire.

According to this representation, the international structure, especially in the European case, is gradually taking the shape of a post-statist formation. It defines a vision of sovereignty and territory that goes beyond the nation-state as the primary unit of international relations, and is characterised by a hierarchical system of progressively decreasing power, where the power of the centre diminishes the farther away an actor stands from it: hence, the image of the concentric circles.

The EU is an outstanding example of this post-statist empire model with its network politics, multi-ethnic diversity and cross-border cooperation. In the EU context, however, state-actors remain a defining component, and their ‘distance from the centre’ is measured not only in geographical terms, but also, and more importantly, in institutional ones. Institutional and administrative ‘distance’ is measured on the basis of their degree of integration into the EU, as explained in the table above.

The corollary, therefore, is that, although the power constellation defined by European integration largely subscribes to this concentric circle scheme, institutional and administrative distance defines an inside/outside architecture that is much more exclusionary. On the one hand, states have so far had a reasonable flexibility to choose their own positioning in relation to the ‘core’ of this quasi-empire. Countries like the UK are EU members, without being part of the eurozone; Denmark and Sweden are integrated in the Schengen system, but are not in the eurozone. Norway is not even an EU member, but it is integrated in the EU single market. The new member states are pro-tempore ‘discriminated’, but will in due time be given the opportunity to decide their positioning within the EU. Those countries that are not integrated, on the other hand, do not merely occupy the outermost circles of Europe’s power constellation.

They are cut out by the institutional barrier, although they are increasingly influenced by policies made in Brussels. For current or prospective candidate countries (circle no. 5), there are reasonable expectations to cross the institutional barrier at some point. Other European neighbours (circle no. 6) may be hopefully waiting for a ‘go-ahead’ from Brussels in the medium-to-long term. The other non-European neighbours are left out in the cold.

Membership, Partnership and the EU Neighbourhood Strategy

The point, therefore, is that the institutional barrier constitutes the ultimate hindrance in an already rather hierarchical concentric-circled structuration. The EU has devised several, and quite different, policies that reflect this inside/outside tension in Europe’s construction. In keeping with this dichotomic rationale, membership’ and ‘partnership’ constitute the two main paths chosen by the EU to address such tension. Admittedly, this dichotomy is not perfect. There are countries, like the EEA group, that are clearly integrated in the EU power constellation, but are not members. Likewise, there are cases in which partnership has undergone major setbacks, like that with Belarus. More often, Brussels has adopted a two-tier strategy, where partnership (and stabilisation before that) precedes membership, as in the case of the new EU members from Central Europe. This notwithstanding, the two approaches remain distinct. Membership and partnership abide by their own separate rules, have their own structures and instruments, and follow different procedures.