Ответы на вопросы по экологическому праву (стр. 7 )

34. Экологические защитные и санитарные зоны

35. Оценка воздействия производственной деятельности на окружающую среду

Оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС)

Оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС), было впервые озвучено Международной Организацией, которая стала осуществлять эту оценку. Проект ОВОС производится на основании Федерального закона «Об экологической экспертизе». Оценку воздействия на окружающую среду необходимо разрабатывать каждой организации, которая занимается производственной деятельностью.

ОВОС включает в себя меры по определению, учету и анализу возможных последствий с отрицательным воздействием, которые так или иначе оказывают воздействие на природную среду и появляются вследствие любого вида деятельности предприятия. На основании проекта ОВОС Вы сможете принимать эффективные и правильные решения с точки зрения эко-безопасности, т. к. она позволяет дать оценку экологическим последствиям, спрогнозировать их появление и соответственно свести к минимуму их отрицательное воздействие.

Обязательной составляющей проекта ОВОС является общественное мнение, состоящего из целого ряда компонентов и направленного на анализ воздействия организации на природную среду.

Необходимость в данном проекте обусловлена требованием СП «Порядок разработки, утверждения, согласования и состава обоснований инвестиций в строительство предприятий, зданий и сооружений» и другими документами РФ.

Оценка воздействия на окружающую среду это обнаружение, учет и анализ данных, предоставляющих информацию о воздействии данного предприятия на природную среду, с целью определения возможности или невозможности осуществления его деятельности.

Проект оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС) предусматривает следующие этапы разработки:
1. выявление общей информации о планируемой деятельности предприятия
2. оценка состояния участка для размещения предполагаемого предприятия
3. оценка воздействия на окружающую среду планируемого предприятия
4. количественная оценка воздействия на окружающую среду
5. составление и проработка мероприятий уменьшающих воздействие предприятия на окружающую среду
6. мониторинг и контроль на каждом этапе осуществления проекта
7. экологическое и экономическое обоснование инвестиций в строительство
8. предоставление материалов по оценке воздействия на окружающую среду планируемой деятельности и рекомендаций по экологическому обоснованию и разработка его этапов.

Согласование данных по оценке воздействия на окружающую среду (ОВОС).

Лишь при наличии необходимых документов, они подаются в соответствующие органы по гос. экспертизе для дальнейшего согласования оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС).

В случае неполучения необходимого заключения на документы ОВОС от органов осуществляющих государственную экспертизу, дальнейшее проведение работ по получению ордера на возможность осуществления строительных работ невозможно.

36. Экологическая экспертиза

Объекты государственной экологической экспертизы

С учетом роли экспертизы как инструмента охраны окружающей среды и обеспечения выполнения экологических требований при принятии решений важным является вопрос об объектах, по которым проведение государственной экспертизы обязательно. В Законе «Об охране окружающей природной среды» презюмируется потенциальная экологическая опасность любой намечаемой хо-зяйственной и иной деятельности. В соответствии со ст. 37 этого Закона госу-дарственной экологической экспертизе подлежат все предплановые, предпро-ектные и проектные материалы по объектам и мероприятиям, намечаемым к реализации на территории РФ независимо от их сметной стоимости и принад-лежности, а также экологические обоснования лицензий и сертификатов. Де-фект этой нормы не только в том, что в ней не указана связь материалов и их реализации с вредным воздействием на окружающую среду. Практически нере-ально провести государственную экологическую экспертизу всех материалов по объектам и мероприятиям, намечаемым к реализации на территории страны.
Хотя в соответствии с Федеральным законом «Об экологической экспер-тизе» экологическая экспертиза основывается на принципе презумпции потен-циальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности, в нем в целом отражена более рационалистическая позиция, чем в Законе «Об охране окружающей природной среды». В Федеральном законе дан обширный перечень объектов государственной экологической экспертизы, про-водимой как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ. С учетом того обстоятельства, что основным фактором отрицательного воздействия на природу является социально-экономическое развитие, экологической эксперти-зе подлежат все формы планирования и проектирования такого развития – про-екты комплексных и целевых социально-экономических, научно-технических и иных программ, при реализации которых может быть оказано воздействие на окружающую природную среду; проекты генеральных планов развития терри-торий свободных экономических зон и территорий с особым режимом природо-пользования и ведения хозяйственной деятельности; проекты схем развития от-раслей народного хозяйства РФ, в том числе промышленности; проекты гене-ральных схем расселения, природопользования и территориальной организации производительных сил РФ; проекты схем расселения, природопользования и территориальной организации производительных сил крупных регионов и на-ционально-государственных образований; проекты инвестиционных программ; проекты комплексных схем охраны природы; технико-экономические обосно-вания и проекты строительства, реконструкции, расширения, технического пе-ревооружения, консервации и ликвидации организаций и иных объектов хозяй-ственной деятельности и другие проекты независимо от их сметной стоимости, ведомственной принадлежности и форм собственности, осуществление которых может оказать воздействие на окружающую природную среду, и др.
В целом можно сказать, что в перечень включены наиболее значимые объ-екты, требующие обязательной государственной экологической экспертизы. Включение некоторых объектов отражает новые подходы государства к реше-нию вопросов охраны окружающей среды, обусловленные национальными по-требностями или международными обязательствами, вытекающими из догово-ров РФ.
Так, в соответствии со ст. 11 и 12 Федерального закона в число объектов обязательной государственной экологической экспертизы включены проекты правовых актов, реализация которых может привести к негативным воздействи-ям на окружающую природную среду. Причем на федеральном уровне обяза-тельной экспертизе подлежат проекты правовых актов РФ как нормативного, так и ненормативного характера.
Юристы-экологи в своих научных трудах давно предлагали включить про-екты нормативных актов в число объектов государственной экологической экс-пертизы. Их позиция определялась тем, что государственные органы, разраба-тывающие и принимающие правовые акты, исполнение которых связано с от-рицательным воздействием на окружающую среду, не учитывают экологиче-ские требования. Нередко принимались правовые акты, противоречащие Закону РСФСР «Об охране окружающей природной среды» и в силу этого – Конститу-ции РФ.
Примером такого акта является Указ Президента РФ от 01.01.01 г. «О государственной поддержке структурной перестройки и конверсии атомной промышленности в г. Железногорске Красноярского края». Предусмотренные п. 1 и 3 Указа «продолжение строительства завода РТ-2 для регенерации отрабо-тавшего ядерного топлива атомных электростанций» и его финансирование до проведения государственной экологической экспертизы предпроектных и про-ектных материалов и при отсутствии ее положительного заключения противо-речило п. 1 и 2 ст. 36, ст. 37 и п. 1 ст. 43 Закона РСФСР «Об охране окружаю-щей природной среды». Содержащееся в п. 1 и 2 Указа разрешение на времен-ное хранение в целях последующей переработки отработавшего ядерного топ-лива из других государств находилось в противоречии с п. 3 ст. 50 этого же За-кона, прямо запрещающего ввоз радиоактивных материалов из других госу-дарств в целях хранения или захоронения.
Лишь по иску граждан Верховный Суд РФ признал указанные положения противоречащими Закону «Об охране окружающей природной среды» и Кон-ституции РФ.
На уровне Российской Федерации практика нормотворчества, при которой экологические требования недооцениваются или игнорируются, характерна для всех участников этого процесса – Государственной Думы, Президента, Прави-тельства, министерств и ведомств. Поэтому проведение экологической экспер-тизы проектов правовых актов на современном этапе является мерой оправдан-ной. Она служит тому, чтобы в процессе нормотворчества обеспечить учет тре-бований охраны окружающей среды.
В 1996г. некоторые депутаты Государственной Думы поставили вопрос о конституционности положений об обязательной государственной экологиче-ской экспертизе законопроектов, принимаемых по инициативе депутатов и ко-митетов Думы, обосновывая его тем, что законодательная ветвь власти тем са-мым ставится в зависимость от исполнительной власти, что нарушает положе-ния статей Конституции РФ о самостоятельности (независимости) ветвей власти в РФ.
Анализируя такую позицию, следует, во-первых, напомнить, что наряду с принципом разделения властей, конституции демократических государств за-крепляют одновременно принцип взаимных сдержек и противовесов, суть кото-рого сводится к взаимному контролю, проводимому во благо прогрессивного общественного развития. Российская Конституция, устанавливая в ст. 10 прин-цип разделения властей, не указывает прямо на их абсолютную самостоятель-ность и независимость. Наоборот, в ней установлены «сдержки и противовесы», реализуемые, правда, по отношению к парламенту не исполнительной властью, а Президентом РФ. Во-вторых, Конституция РФ не запрещает Государственной Думе добровольно предоставить право Правительству России или его структу-рам осуществлять действия, контролирующие нормотворческую деятельность законодателя. С учетом этих обстоятельств оспаривание конституционности положений об обязательной государственной экологической экспертизе законо-проектов, принимаемых по инициативе самой Государственной Думы, не имеет достаточных оснований.
Если исходить из общественной полезности государственной экспертизы законопроектов, как и проектов иных правовых актов, то Государственная Дума может решить вопрос об экспертизе двояким путем: либо посредством проведе-ния обязательной государственной экологической экспертизы в рамках Феде-рального закона «Об экологической экспертизе», как это имеет место, либо в рамках Федерального закона «О законах и иных правовых актах», которым бу-дет урегулирована процедура подготовки, обсуждения, согласования и приня-тия законодательных и иных правовых актов. Необходимо при этом, чтобы со-ответствующие нормы формировались на основе принципа научной обоснован-ности.

иды и принципы экологической экспертизы

Виды экологической экспертизы определяются непосредственно в законо-дательстве. И Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды», и Фе-деральный закон «Об экологической экспертизе» устанавливают, что в России осуществляются государственная и общественная экологическая экспертизы. Проведение экспертизы таких видов имеет юридически значимый характер.
В литературе по экологическому праву можно встретить мнение о том, что помимо государственной и общественной проводится ведомственная, научная и коммерческая экологическая экспертиза*. Такое утверждение есть не что иное, как позиция авторов. Однако по решению органа или предприятия, иниции-рующего деятельность, которая будет оказывать вредное воздействие на окру-жающую среду, может быть проведена ведомственная экспертиза проектных материалов. В этом бывает заинтересовано само ведомство, если соответст-вующие материалы оно должно представлять на государственную экологиче-скую экспертизу и не уверено в экологической обоснованности проекта. Такая экспертиза носит служебный характер и обеспечивает удовлетворение внутрен-них потребностей ведомства или предприятия. Что касается коммерческой (платной) экспертизы, которая бы проводилась на лицензионной и договорной основе, как и ведомственной, то такие виды экспертизы не предусматриваются законодательством, хотя соответствующие предложения вносились. Такая экс-пертиза может быть, очевидно, отнесена к общественной экспертизе, если про-водится в инициативном порядке общественными формированиями.
___________________________
* Петров B. В. Экологическое право России, С. 252-253.

С учетом роли экологической экспертизы как гаранта обеспечения учета экологических требований при планировании экологически опасной хозяйст-венной деятельности и принятии решений важным является вопрос о принципах проведения государственной экологической экспертизы. В соответствии со ст. 3 Федерального закона «Об экологической экспертизе» такая экспертиза основы-вается на принципах:
презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности;
обязательности проведения государственной экологической экспертизы до принятия решений о реализации объекта экологической экспертизы;
комплексности оценки воздействия на окружающую природную среду хо-зяйственной и иной деятельности и ее последствий;
обязательности учета требований экологической безопасности при прове-дении экологической экспертизы;
достоверности и полноты информации, представляемой на экологическую экспертизу;
независимости экспертов экологической экспертизы при осуществлении ими своих полномочий в области экологической экспертизы;
научной обоснованности, объективности и законности заключений эколо-гической экспертизы;
гласности, участия общественных организаций (объединений), учета об-щественного мнения;
ответственности участников экологической экспертизы и заинтересован-ных лиц за организацию, проведение, качество экологической экспертизы.
Последовательное соблюдение названных принципов в процессе органи-зации и проведения государственной экологической экспертизы – важнейшее требование и условие ее эффективности в обеспечении реализации экологиче-ского права. На практике в связи с соблюдением этих принципов возникает не-мало проблем.
Содержащиеся в названном Федеральном законе принципы применяются и к государственной, и к общественной экологической экспертизе. При органи-зации и проведении государственной экологической экспертизы соответствую-щие субъекты должны исходить также из принципов государственной экологи-ческой экспертизы, определенных в ст. 35 Закона РСФСР «Об охране окру-жающей природной среды». В пункте 2 ст. 35 устанавливается, что государст-венная экологическая экспертиза осуществляется на принципах обязательности проведения, научной обоснованности и законности ее выводов, независимости, вневедомственности в организации и проведении, широкой гласности и участия общественности.
Сформулированные нормы-принципы экологической экспертизы являют-ся стержнем всей системы права в данной сфере. Они выражают сущность и со-циальное назначение экологической экспертизы, основу ее правового регулиро-вания и осуществления. Принципы должны соблюдаться всеми субъектами, участвующими в эколого-экспертном процессе, включая заказчика планируемой деятельности, проектные организации, эколого-экспертные органы и организа-ции.
Определим кратко содержание каждого из принципов. 
Принцип презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности означает, что при оценке материалов, являющихся объектом экологической экспертизы, эксперты долж-ны исходить из того, что реализация соответствующей деятельности может влечь вредные воздействия на окружающую природную среду. С учетом этой презумпции перед лицами, участвующими в процессе экологической эксперти-зы, стоит первоочередная задача выявить все потенциальные виды и масштабы таких воздействий. Основываясь на полученных данных, они должны опреде-лить и оценить меры по охране окружающей среды от вредных воздействий и рациональному использованию природных ресурсов, нейтрализующие такие воздействия и адекватные требованиям действующего природоохранного зако-нодательства.
Принцип обязательности проведения государственной экологической экспертизы до принятия решений о реализации соответствующего объекта ад-ресован заказчику планируемой деятельности и органам государственной эко-логической экспертизы. Для заказчика это означает, что он не вправе принять решение о реализации планируемой деятельности и осуществлять ее, если она в соответствии со ст. 11 и 12 Федерального закона «Об экологической эксперти-зе» представляет собой объект государственной экологической экспертизы. До принятия решения он обязан представить материалы на государственную эколо-гическую экспертизу согласно п. 1 ст. 14 этого Закона.
Для Госкомэкологии или его территориальных органов из этого принципа вытекает обязанность принять на экспертизу материалы, соблюдая при этом по-ложения п. 1 ст. 14 Закона, организовать и провести государственную экологи-ческую экспертизу.
Хотя принцип комплексности оценки воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности и его последствий рас-пространяется на оба регулируемых Законом вида экологической экспертизы, в полной мере его обязаны соблюсти прежде всего органы государственной эко-логической экспертизы. Требовать от общественной экологической экспертизы, проводимой инициативно, всесторонней оценки экспортируемых материалов нельзя.
Изложенный принцип обязывает органы и комиссии государственной эко-логической экспертизы оценить полноту видов и масштабов воздействий на природную среду в процессе реализации объекта экспертизы.
С учетом того, что в законодательстве об охране окружающей среды от-сутствует пока толкование понятия экологической безопасности и его требова-ний, принцип обязательности учета требований экологической безопасно-сти при ее проведении выглядит в известной степени абстрактно. Как минимум, он обязывает субъектов эколого-экспертного процесса обеспечивать соблюде-ние нормативов качества окружающей природной среды, устанавливаемых на уровнях, безопасных для здоровья человека, объектов животного и раститель-ного мира, правовых экологических требований к размещению, проектирова-нию, строительству, эксплуатации объектов, влияющих на состояние природной среды, и в конечном счете права каждого на благоприятную окружающую сре-ду.
Принцип достоверности и полноты информации, представляемой на экологическую экспертизу, прежде всего обязывает заказчика обеспечить предъявление достоверной и полной информации об объекте экспертизы.
Достоверной является бесспорная информация, не вызывающая сомнений, неискаженная, соответствующая требованиям законодательства, других норма-тивных правовых актов и нормативно-технических документов, с учетом спе-цифики объекта экспертизы, подтвержденная лабораторными исследованиями или специальной экспертизой, либо иным способом, установленным законода-тельством РФ.
Полной является информация об объекте, передаваемая на экологическую экспертизу, в объеме, в котором может и должен обладать ею заказчик плани-руемой деятельности для того, чтобы выполнить адресованные ему требования законодательства об охране окружающей среды.
Если объект экологической экспертизы несет конфиденциальную инфор-мацию (государственную, производственную и иную предусмотренную законом тайну), требование о полноте представления информации выполняется в соот-ветствии с действующим законодательством РФ – Законом РФ «О государст-венной тайне», Гражданским кодексом РФ и другими нормативными правовы-ми актами, регулирующими отношения в данной сфере. Пунктом 5 ст. 16 Феде-рального закона «Об экологической экспертизе» установлена обязанность экс-перта государственной экологической экспертизы обеспечивать конфиденци-альность сведений, представленных на государственную экологическую экспер-тизу. Что же касается общественной экологической экспертизы, то в соответст-вии со ст. 21 этого Закона она не может проводиться по объектам, сведения о которых составляют государственную, коммерческую и (или) иную охраняемую законом тайну.
Соблюдение заказчиком принципа достоверности и полноты информации, представляемой на экологическую экспертизу, согласно п. 1 ст. 14 комменти-руемого Закона является условием проведения государственной экологической экспертизы. При невыполнении заказчиком данного принципа орган государст-венной экологической экспертизы не вправе проводить экспертизу. Если нару-шение заказчиком принципа обнаруживается по ходу проведения экологиче-ской экспертизы, то с учетом характера нарушения эколого-экспертный орган может либо затребовать представление достоверной и полной информации, ли-бо вернуть заказчику материалы экспертизы на доработку.
Принцип независимости экспертов при осуществлении ими своих пол-номочий в области экологической экспертизы означает, что никто не вправе вмешиваться в работу эксперта, выполняемую в соответствии с требованиями законодательства об экологической экспертизе, техническим заданием на ее проведение, задачами, поставленными перед экспертом руководителем экс-пертной комиссии или руководителем группы. В соответствии с этим принци-пом эксперт свободен в оценках экспортируемого объекта и выводах по нему. Оказываемое в любых формах давление на него является противоправным.
В Законе РСФСР «Об охране окружающей природной среды» принцип не-зависимости сформулирован по-иному, чем в Федеральном законе «Об экологи-ческой экспертизе». В последнем он более широк и охватывает независимость в организации и проведении экспертизы. При такой формулировке встает вопрос: о независимости по отношению к кому идет речь? Применительно к последова-тельной реализации данного принципа органами государственной экологиче-ской экспертизы Госкомэкологии России по объектам экспертизы, разрабаты-ваемым с участием Правительства РФ, можно говорить лишь условно. Будучи в системе Правительства РФ, данный государственный орган едва ли может счи-таться вполне независимым.
Не умаляя значения других принципов, можно утверждать, что принцип научной обоснованности, объективности и законности заключений эколо-гической экспертизы – один из основных. Каждая из его составных частей имеет собственное содержание.
Заключения экологической экспертизы должны быть научно обоснованны. Это требование касается как индивидуальных заключений экспертов, так и сводных заключений экологической экспертизы. Содержащиеся в заключении суждения и выводы должны быть научно аргументированны. Критериями при этом могут служить не только собственные научные утверждения, ссылки на позиции и труды авторитетных ученых, но главным образом положения законо-дательства в области охраны окружающей среды и природопользования.
Заключения экологической экспертизы должны быть объективными. Объ-ективность проявляется в непредвзятой, беспристрастной оценке объекта эколо-гической экспертизы и подготовке включаемых в заключение выводов каждым участником эколого-экспертного процесса и комиссией в целом.
Принцип законности заключений экологической экспертизы – сердцевина эколого-экспертной деятельности. Соблюдение этого принципа при ее проведе-нии определяет масштаб обеспечения реализации экологического права. В За-коне РСФСР «Об охране окружающей природной среды» названный принцип сформулирован по-другому: принцип законности выводов государственной экологической экспертизы. Соблюдение принципа законности при проведении государственной экологической экспертизы действительно имеет особое значе-ние с учетом обязательной юридической силы заключения.
Заключение экологической экспертизы касается прежде всего выводов экспертизы, составляющих ее суть. Согласно ст. 1 Федерального закона «Об экологической экспертизе», она направлена на: а) установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и б) определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий соответст-вующей деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий.
С учетом этого содержание принципа законности заключений экологиче-ской экспертизы означает, что при планировании, проектировании деятельно-сти, представляющей собой объект будущей государственной экологической экспертизы, заказчик (проектировщик) обязан учесть (выполнить, соблюсти) экологические требования, в том числе предусмотренные законодательством об охране окружающей среды и природопользовании. Если в процессе проведения государственной экологической экспертизы данного объекта эксперты устанав-ливают, что планируемая деятельность соответствует экологическим требова-ниям, это дает им основание принять решение о допустимости реализации объ-екта. Если заказчиком не выполнены (не соблюдены) экологические требова-ния, то комиссия не вправе допустить реализацию объекта; другими словами, комиссия не вправе дать положительное заключение. Если такое заключение все же дается, это служит основанием для вывода о нарушении принципа за-конности при проведении государственной экологической экспертизы.
Таким образом, при проведении государственной экологической эксперти-зы должны быть выполнены не только требования Федерального закона «Об экологической экспертизе», но и иных актов законодательства об охране приро-ды России. В противном случае нарушается ч. 2 ст. 15 Конституции России, со-гласно которому органы государственной власти, органы местного самоуправ-ления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Кон-ституцию РФ и законы.
При оценке объекта экологической экспертизы и подготовке экспертного заключения эксперты и экспертные комиссии должны руководствоваться не со-ображениями политической, экономической и иной целесообразности того или другого решения, вывода, заключения, а соображениями научной обоснованно-сти, объективности и законности.
Принцип гласности, участия общественных организаций (объедине-ний), учета общественного мнения при проведении экологической экспертизы является проявлением демократизации российского права окружающей среды и средством реализации права граждан на благоприятную окружающую среду.
Данный принцип устанавливает обязанность других субъектов эколого-экспертного процесса выполнить требования законодательства в области эколо-гической экспертизы относительно информирования заинтересованных сторон о проводимой экологической экспертизе, участия в ней общественных органи-заций (объединений), учета общественного мнения. Невыполнение ими этой обязанности является правонарушением и соответственно основанием для при-влечения виновных лиц к ответственности.
Требование гласности экологической экспертизы направлено на информи-рование отдельных граждан, общественных организаций и населения, а также государственных органов о деятельности, связанной с экологической эксперти-зой. Такая информация может удовлетворять различные потребности названных субъектов – она может быть необходима для защиты права на благоприятную окружающую среду, для принятия решения о проведении общественной эколо-гической экспертизы, иных целей. Требование гласности экологической экспер-тизы закреплено в ряде статей Федерального закона «Об экологической экспер-тизе». Так, ст. 6 к ведению субъектов РФ в области экологической экспертизы относит информирование населения о намечаемых и проводимых экологиче-ских экспертизах и их результатах. В обязанности федерального специально уполномоченного государственного органа в области экологической экспертизы входит предоставление средствам массовой информации по их запросам сведе-ний о результатах проведения государственной экологической экспертизы; ин-формирование органов законодательной и исполнительной власти РФ, а также органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ по их запро-сам о результатах проведения государственной экологической экспертизы по конкретным объектам экологической экспертизы (п. 3 ст. 7). В соответствии с п. 3 ст. 8 территориальные специально уполномоченные государственные органы в области экологической экспертизы обязаны предварительно информировать органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправле-ния о проведении заседаний экспертных комиссий государственной экологиче-ской экспертизы; предоставлять средствам массовой информации по их запро-сам сведения о результатах проведения государственной экологической экспер-тизы.
Участие общественных организаций (объединений) в экологической экс-пертизе регулируется гл. IV рассматриваемого Федерального закона. Оно осу-ществляется в разных формах, представляя собой участие в подготовке и приня-тии экологически значимых хозяйственных и иных решений.
Принцип ответственности участников экологической экспертизы и заинтересованных лиц за организацию, проведение, качество экологической экспертизы адресован, видимо, в основном участникам государственной эколо-гической экспертизы. Он означает, что в случае невыполнения ими требований организации и проведения экспертизы, они будут нести ответственность, преду-смотренную действующим законодательством.
Что касается практики соблюдения названных принципов при организации и проведении экологической экспертизы, то их нарушения имеют место. К при-меру, при проведении государственной экологической экспертизы материалов технико-экономического обоснования (ТЭО) проектирования и строительства высокоскоростной пассажирской железнодорожной магистрали (ВСМ) Санкт-Петербург – Москва были нарушены принципы независимости экспертов эко-логической экспертизы и законности заключений экологической экспертизы. Заключение по ней было обжаловано в Генеральную прокуратуру РФ.
В результате прокурорской проверки установлено, что при проведении экспертизы действительно были нарушены принципы законности ее выводов, независимости. Подтверждены факты психологического давления на членов экспертной комиссии со стороны разработчиков ТЭО и представителей Россий-ского акционерного общества ВСМ при проведении экспертизы, подписании группового и сводного экспертных заключений. Следствием выявления этих нарушений явилось лишь поручение Минприроды России принять меры по надлежащему оформлению сводного заключения по ТЭО строительства ВСМ.
Нельзя не обратить внимание на неадекватность позиции Генпрокуратуры результатам проведенной проверки. Ею выявлены нарушения принципов закон-ности выводов экспертизы, независимости – важнейших принципов проведения государственной экологической экспертизы. Установлены факты психологиче-ского давления на членов экспертной комиссии. Нарушение законности имело место не только при проведении экспертизы, но и в деятельности РАО ВСМ при выполнении им разных работ, связанных с этим проектом. Эти нарушения ука-зывались в Сводном заключении государственной экологической экспертизы. Так, например, в соответствии со ст. 29 Земельного кодекса РСФСР изъятия предварительно согласованных участков земли и предоставление их для строи-тельства осуществляются после утверждения проекта. Между тем изъятия и предоставления участков уже произведены, выданы свидетельства на бессроч-ное пользование РАО ВСМ значительной частью полосы отвода под магист-раль. Генпрокуратура осталась безучастной к этим фактам и тем самым не вполне реализовала свои полномочия по устранению нарушений законности в соответствии с Федеральным законом от 01.01.01 г. «О прокуратуре»*.

37. и 38.

Лицензия и договор как правовые инструменты регулирования природопользования и охраны окружающей среды

В формируемом праве окружающей среды России очевидна тенденция развития лицензионно-договорных основ регулирования природопользования и охраны окружающей среды. Лицензия и договор в данной сфере приобретают большое юридическое значение. Получение лицензии и заключение договора создают основание для приобретения права природопользования и осуществле-ния ряда видов деятельности, связанных с охраной окружающей среды. Закон запрещает осуществление экологически значимой деятельности без лицензии (иногда наряду с договором), если для ее ведения она требуется. Проведение такой деятельности без надлежаще оформленных документов является основа-нием для применения к виновному лицу мер юридической ответственности.
Значение лицензирования и договорной практики определяется также дру-гими их функциями в механизме регулирования природопользования и охраны окружающей среды. К таким функциям относятся:
а) информационная, в рамках которой собирается, накапливается и рас-пространяется информация о масштабах, видах и пределах экологически значи-мой деятельности, о состоянии окружающей среды в месте ее осуществления, мерах по охране окружающей среды и рациональному природопользованию и др.;
б) превентивная – с учетом данных о масштабах и видах экологически значимой деятельности посредством установления в лицензии и договоре пре-делов использования природных ресурсов, химических, физических и биологи-ческих воздействий на природу, других экологически значимых условий осуще-ствления такой деятельности достигается предупреждение экологического вре-да;
в) контрольная, которая выражается в том, что, выдавая лицензию и за-ключая договор, уполномоченные государственные органы осуществляют пре-вентивный контроль за соблюдением природопользователем-лицензиатом тре-бований законодательства об окружающей среде;
г) гаранта реализации прав граждан и юридических лиц в области приро-допользования и охраны окружающей среды.
Хотя лицензирование и заключение договора касаются иногда одних и тех же общественных отношений, они являются правовыми инструментами реали-зации разных методов в праве окружающей среды – административно-правового и гражданско-правового.
Наряду с экологическим нормированием и государственной экологиче-ской экспертизой, экологической сертификацией и экологическим контролем, лицензирование является одним из основных и потенциально эффективных ин-струментов реализации административных методов управления природопользо-ванием и охраной окружающей среды. Одновременно лицензирование может рассматриваться в системе экологического права как правовая мера обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды, комплекс-ный правовой институт и как функция государственного управления в данной сфере.
Хозяйственная и иная деятельность, связанная с использованием природ-ных ресурсов и оказывающая или могущая оказывать вредное воздействие на состояние окружающей среды, допускается, как правило, на основании специ-альных лицензий. Виды деятельности, требующие лицензии для ее осуществле-ния, как и форма лицензии, определяются законами. Традиционными видами такой деятельности являются все виды специального природопользования, включая, к примеру, пользование недрами, рубку леса, забор воды для промыш-ленных целей, выброс загрязняющих веществ в атмосферу, сброс сточных вод и т. п. Правовой институт экологического лицензирования получает в России все более широкое развитие.
В соответствии с экологическим законодательством используются раз-личные формы документов, выполняющих функции лицензии. Наряду с собст-венно лицензиями (на право пользования недрами, комплексное природополь-зование, пользование лесным фондом и др.), применяются разрешения (на вы-брос и сброс вредных веществ, захоронение отходов), лесорубочный билет (ор-дер), лесной билет. Несмотря на многообразие форм документов, применяемых в данной сфере, в силу выполнения ими одинаковой функции все они охваты-ваются понятием «лицензирование».
В отличие от лицензии, договор как инструмент регулирования природо-пользования и охраны окружающей среды получает развитие в России лишь в условиях рынка. При этом договор реализует гражданско-правовой метод регу-лирования. Стороны договорных отношений автономны и административно не-зависимы друг от друга. Их взаимные права и обязанности определяются не произвольно по усмотрению сторон, а вытекают из положений законодательст-ва об окружающей среде и строго в рамках компетенции соответствующего ор-гана исполнительной власти.
Договор в сфере взаимодействия общества и природы является средством правового регулирования отношений как наряду с лицензией, так и самостоя-тельно, устанавливая соответствующие права (на аренду земли, на пользование водными ресурсами и др.).
Регулируя одни и те же отношения по установлению права пользования природными ресурсами, лицензия и договор служат средствами выражения и защиты общественных и государственных, федеральных и региональных эколо-гических интересов. Это проявляется в том, что лицензии на природопользова-ние выдают федеральные специально уполномоченные органы управления в области использования и охраны природных ресурсов (к примеру, Министерст-во природных ресурсов РФ, Министерство сельского хозяйства и продовольст-вия РФ), а договоры на пользование теми же ресурсами заключаются с органа-ми исполнительной власти субъектов РФ.
Выдача лицензии уполномоченным федеральным органом и заключение договора на природопользование с органом исполнительной власти субъекта РФ является реализацией положения Конституции РФ относительно того, что природопользование и охрана окружающей среды являются предметом совме-стного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
Так как природные ресурсы, предоставляемые в специальное природо-пользование на основе лицензий и договоров, находятся в государственной соб-ственности, то получается, что полномочия по распоряжению государственной собственностью реализуются одновременно двумя видами органов – специаль-ной и общей компетенции, представляющих национальные и региональные ин-тересы. С учетом общественного интереса в обеспечении охраны окружающей среды при предоставлении природных ресурсов в пользование важно, что в этой деятельности участвуют органы Государственного комитета по охране окру-жающей среды РФ посредством проведения государственной экологической экспертизы материалов экологического обоснования лицензий на природополь-зование.