Квалификационные требования к должностям государственной гражданской службы как способ обеспечения принципа профессионализма и компетентности гражданских служащих
Государственная гражданская служба Российской Федерации, являясь одной из основ государственного управления в нашей стране, в процессе своего развития постоянно нуждается в новых подходах. Это сопряжено с возросшими требованиями к данному институту, как общества, так и государства в целом. Именно доверие граждан к государственному аппарату является одним из направлений развития государственного управления. В связи с этим, чрезвычайно важно глубоко исследовать каждую новую идею перед ее внедрением в действующий механизм государственного управления.
T. R. Boradzov The Qualifications Of The Posts Of State Civil Service As a Method To Ensure The Principle Of Professionalism And Competence Of Civil Servants
State civil service of the Russian Federation being one of the bases of state administration of our country is developing and that is why it needs new approaches. It is connected with the growing demands of the society and the state in general. Public trust to the state apparatus is one of the directions of the state administration. Due to this fact it is important to study profoundly every new idea before its implementation to the present-day mechanism of state administration.
___________________________
На каждом этапе реформирования государственного управления все большее внимание уделяется отдельным вопросам государственной гражданской службы Российской Федерации. Это не случайно, поскольку государственная гражданская служба как единый организационно-правовой институт государственной власти постоянно требует новых подходов правового регулирования организационных и экономических принципов ее функционирования, а также правового положения государственных служащих.
По Федеральному закону от 27.года № 79 ФЗ (в ред. от 01.01.2001 г.) (далее - Закон) государственная гражданская служба (далее – гражданская служба) как вид государственной службы представляет собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях государственной гражданской службы Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации (ч.1.ст.3).
В понятии "профессиональная деятельность" отражаются качественные характеристики трудовых функций, которые надлежит выполнять человеку на государственной должности, уровень развития труда по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, требуемое качество этого труда. Отсюда следует, что участие человека в сфере гражданской службы возможно только при овладении им соответствующими профессиональными знаниями, умениями, навыками, опытом. А это означает, что приоритетными в государственной кадровой политике могут быть только деятельностные, профессиональные возможности человека. Иными словами, прежде чем поступить на государственную службу, человек не только должен иметь образование требуемого уровня, но и приобрести необходимую профессиональную подготовку, овладеть специальными знаниями, умением и навыками, необходимыми для несения гражданской службы. [1]
Таким образом, каждый гражданин, являющийся государственным гражданским служащим, обязан быть профессионально подготовленным для безупречного выполнения возложенных на него обязанностей.
В связи с этим федеральный законодатель, разрабатывая и принимая Федеральный закон «О государственной службе Российской Федерации», предусмотрел определенные требования, особенность которых состоит в их разновидности (уровень профессионального образования, стаж гражданской службы, стаж по специальности) и в их применении в зависимости от категории и группы должности гражданского служащего.
Применительно к уровню образования Законом установлено, что в число квалификационных требований к должностям гражданской службы категорий «руководители», «помощники (советники)», «специалисты» всех групп должностей гражданской службы, а также категории «обеспечивающие специалисты» главной и ведущей групп должностей гражданской службы входит наличие высшего профессионального образования; что касается старшей и младшей групп должностей последней категории - наличие среднего специального образования, соответствующего направлению деятельности (ч. 3,4 ст.12).
Следующим критерием согласно Указу Президента Российской Федерации от 01.01.2001 года № 000 «О квалификационных требованиях к стажу государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу работы по специальности для федеральных государственных гражданских служащих» (в ред. Указа Президента РФ от 01.01.2001 г. № 000) - стаж гражданской службы, либо стаж по специальности, например: для высших должностей федеральной гражданской службы – не менее шести лет стажа государственной гражданской службы или не менее семи лет стажа по специальности; для главной должности – не менее четырех лет стажа государственной гражданской службы или не менее пяти лет стажа работы по специальности; для ведущих должностей предусматривается наличие двухлетнего стажа государственной гражданской службы или не менее четырех лет стажа по специальности. Что касается старших и младших должностей, то к ним не применяется требование к стажу (ч.1).
При этом, если сравнивать изложенные требования с ранее действовавшими, то отличие можно наблюдать только в исключении трехлетнего стажа по специальности у старшей группы должностей, что в частности аналогично с требованием младшей группы.
На наш взгляд, такой подход законодателя направлен на обеспечение более широкого доступа граждан к гражданской службе, что вполне объяснимо, если иметь в виду существующие проблемы трудоустройства выпускников высших учебных заведений, не имеющих опыта работы. Однако вряд ли эти проблемы целесообразно решать посредством снижения квалификационных требований к гражданским служащим, учитывая, тем более, что соотношение новых нормативных положений с другими нормами, определяющими правовой статус гражданского служащего - сама по себе уже проблема.
Так, например, в разделе II Реестра должностей федеральной государственной гражданской службы, утвержденного Указом Президента РФ от 01.01.01 года № 000, определен перечень должностей в Аппарате Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, где введена категория «специалисты», в которую входит старшая группа должностей, включающая в себя должности главного специалиста - эксперта под кодом и ведущего специалиста - эксперта под кодом (часть 3). Статус, а также само наименование названных должностей позволяют говорить о том, что гражданин, замещающий одну из этих должностей, помимо высшего образования, обязан, по логике вещей, иметь еще и стаж работы по специальности, позволяющий накопить профессиональные знания и навыки, обладать всеми необходимыми качествами, для должного исполнения поставленных задач. Категория «специалисты» это должности для профессионального обеспечения выполнения государственными органами установленных задач и функций. (п.3 ч.2 ст.9 Закона). Отмена Указом Президента РФ от 28.07.008 года требования стажа работы по специальности, на мой взгляд, не совсем объективна, поскольку, как показывает практика, не всякий гражданин, только что окончивший высшее учебное заведение и поступивший на любую из вышеуказанных должностей, способен выполнять возложенные на него служебные обязанности согласно должностному регламенту, степень сложности и ответственности которых достаточно высока. Кроме того, частью 4 раздела II Реестра установлена категория «обеспечивающие специалисты», включающая в себя должность старшего специалиста 1 разряда под кодом младшей группы должностей, для замещения которой требуется лишь наличие среднего специального образования, соответствующего направлению деятельности, т. е. без всякого требования к стажу (ч.4 ст.12 Закона).
Категория «обеспечивающие специалисты» находится в должностной иерархии на четвертой (последней) позиции и включает должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов (п.4 ст.9 Закона). Так, например, это могут быть должности, связанные с осуществлением обязанностей по приему и регистрации документов, с учетно-справочной работой, с документоведением и документационным обеспечением, бухгалтерией, а также с обеспечением деятельности приемной руководителя государственного органа или руководителя структурного подразделения. Такие должности должны преимущественно относиться к категории "обеспечивающие специалисты".
Таким образом, вполне очевидным становится тот факт, что, несмотря на схожие квалификационные требования, применяемые к названным группам, они имеют неодинаковый статус, поскольку принадлежат к разным категориям должностей. В этой связи чрезвычайно важным представляется установление требований не только к уровню образования, но и введение стажа по специальности для старшей группы должностей категории «специалисты». Чем выше должность гражданской службы, тем шире публично-властные полномочия, выше уровень ответственности и, соответственно, требования к квалификации гражданского служащего должны быть более жесткими.
В рамках данной проблемы вопрос также возникает с соотношением норм, исключивших стаж по специальности, с должностными регламентами гражданских служащих, содержащих квалификационные требования к уровню и характеру знаний и навыков. Именно требования к навыкам являются дополнительными применительно к конкретной должности: такие, как порядок служебного взаимодействия гражданского служащего в рамках одного и того же государственного органа либо с иными государственными органами, взаимодействие с гражданами и организациями, эффективное планирование рабочего времени, разработка плана конкретных действий при решении поставленных задач, правильный анализ в работе со служебной информацией и др. Указанные требования предполагают наличие имеющихся профессиональных навыков, приобрести которые можно именно в процессе трудовой деятельности в течение определенного времени. В связи с этим, как представляется, они содержатся в регламентах гражданских служащих старших групп должностей категории «специалисты» и реализуются в повседневной деятельности на практическом уровне. Кроме того, характер навыков позволяет определить перечень вопросов, по которым гражданский служащий в праве или обязан самостоятельно принимать управленческие и иные решения.
Однако при отмененном Указом Президента РФ от 28.07.008 стаже по специальности получается, что в названных требованиях нет необходимости. Представляется, что данное нормативное регулирование порядка поступления на гражданскую службу носит весьма необъективный характер.
Еще одним немаловажным аспектом в обсуждаемой проблеме выступает оплата труда гражданских служащих, а именно ежемесячная надбавка к должностному окладу за выслугу лет на гражданской службе, которая дифференцирована в зависимости от стажа службы в следующих размерах: от 1 года да 5 лет = 10%; от 5 до 10 лет = 15%; от 10 до 15 лет = 20%; свыше 15 лет = 30% (п.1 ч.5 ст. 50 Закона). Приведем пример из практики. Одновременно в государственный орган трудоустраиваются двое граждан, один из которых - на должность старшей группы категории «специалисты», а другой - на должность младшей группы категории «обеспечивающие специалисты», причем последний имеет стаж государственной службы 2 года, в отличие от первого, у которого стажа нет. Соответственно, последний гражданин будет пользоваться надбавкой к денежному содержанию в размере 10%. Представляется, что такая форма стимулирования порождает некую дискриминацию в оплате труда, что еще раз, может быть косвенно, но все же подтверждает необходимость введения стажа по специальности для замещения старшей группы должностей категории «специалисты».
Вместе с тем 10 марта 2009 года была принята Федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации ( годы)», утвержденная Указом Президента Российской Федерации № 000. Одна из целей данной программы - формирование высококвалифицированного кадрового состава государственной службы, обеспечивающего эффективность государственного управления, развитие гражданского общества и инновационной экономики. Данная цель согласно программе направлена именно на удовлетворение возросших требований гражданского общества к государственной службе, поскольку оценка профессиональной служебной деятельности государственных служащих еще слабо увязана с тем, насколько качественно оказываются в государственном органе государственные услуги гражданам и организациям. Однако возникает вопрос, каким способом или образом можно будет достигнуть обозначенной цели и получить ожидаемого результата при отмененном стаже по специальности? Представляется, что такая постановка вопроса еще раз подчеркивает необходимость введения указанного квалификационного требования.
Итак, подводя итог, можно сказать, что вопрос повышения качества подбора и подготовки специалистов нового поколения на государственную службу является составной частью реализации более масштабной задачи, связанной с обеспечением права граждан на хорошее управление, под которым, по мнению , понимается то, что "органы власти беспристрастно и справедливо, без проволочек и по существу обязаны рассматривать обращения граждан, а также то, что избранные представители и администрации действуют в интересах населения".[2] Поэтому в настоящее время весьма актуальна задача повышения качества государственных услуг, оказываемых населению государственными служащими.
Исследуя данную проблему, несомненно, можно найти еще достаточно фактов, свидетельствующих о проблеме соотношения нововведенных положений, а именно отмены трехлетнего стажа по специальности старшей группы должностей категории «специалисты», с различными нормами, регулирующими статус гражданского служащего. Однако для разрешения данной проблемы, как и всякой иной, существуют пути ее решения. В частности предлагается: внести в Указ Президента РФ, устанавливающий квалификационные требования к должностям гражданских служащих, изменения о введении двухлетнего стажа по специальности к старшей группе должностей категории «специалисты» вместо ранее установленного стажа (3 года). Снижение стажа, на наш взгляд, в какой-то мере будет направлено на обеспечение государственной политики в области расширения доступности к гражданской службе, сохранения при этом высокого уровня профессионализма в служебной деятельности гражданских служащих.
Вместе с тем весьма правомерным можно считать исключение требования к стажу по специальности для старшей группы должностей категории «обеспечивающие специалисты». Данный подход вполне оправдан, поскольку, согласно Закону, у этой группы идентичные квалификационные требования к образованию с младшей группой данной категории. В связи с этим представляется возможным также внести в Указ Президента РФ соответствующее дополнение в виде уточнения о том, что требования к стажу не предъявляются для замещения старших и младших групп должностей государственной службы категории «обеспечивающие специалисты».
ПРИМЕЧАНИЯ:
[1] Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 27.г. № 58 «О системе государственной службы Российской Федерации». , «Юркомпани» 2009.
[2] См.: О концептуальных направлениях развития системы государственной службы Российской Федерации // Журнал российского права. 2008. N 6. С. 21.
