Рекомендации
Общественной палаты Российской Федерации
по проблемам создания условий для совмещения женщинами обязанностей по воспитанию детей с трудовой занятостью
(по итогам общественного мониторинга исполнения Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 606 «О мерах по реализации демографической политики Российской Федерации» (пункт 3, подпункт «а») в 1 полугодии 2013 года)
В рамках общественного мониторинга исполнения Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 606 «О мерах по реализации демографической политики Российской Федерации» (пункт 3, подпункт «а») в целях обобщения результатов мониторинга, полученных в 1 полугодии 2013 года, 16 мая 2013 года Комиссией Общественной палаты Российской Федерации по социальной политике, трудовым отношениям и качеству жизни граждан проведены общественные слушания по проблемам создания условий для совмещения женщинами обязанностей по воспитанию детей с трудовой занятостью.
Участники слушаний отметили, что в ходе мониторинга исполнения Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 606 (в части создания условий для совмещения женщинами обязанностей по воспитанию детей с трудовой занятость) выявлен ряд проблем и трудностей.
Во-первых, это отсутствие официальной статистической информации о возвращении женщин на рынок труда из отпуска по уходу за ребенком до 3 лет по субъектам Российской Федерации, а также о занятости женщин, воспитывающих детей в возрасте от 0 до 6 лет в зависимости от возраста ребенка.
В соответствии с приказом Федеральной службы государственной статистики (далее – Росстат) от 28 декабря 2012 года № 000 «Об утверждении системы индикаторов для мониторинга эффективности мероприятий по реализации Национальной стратегии действий в интересах детей на 2годы» ежегодно до 25 марта Росстатом представляются данные по уровню занятости и уровню безработицы женщин, имеющих детей дошкольного возраста (0-6 лет) в целом по Российской Федерации (пункты 1.21 и 1.22). Однако ни данных по годам, ни данных по субъектам Российской Федерации данный перечень индикаторов не предусматривает.
Во-вторых, отсутствие статистических данных не позволяет оценить долю женщин, имеющих детей, в зависимости от возраста ребенка, в том числе по субъектам Российской Федерации, при том, что значительное число работающих женщин, имеет заработную плату ниже прожиточного минимума, не достаточную для содержания женщины и ребенка.
По данным Росстата, более 13% работающего населения в 2011 году получали зарплату в размере ниже прожиточного минимума. В данной группе работающих нет данных по женщинам, воспитывающим детей в возрасте до 16 лет. Однако, доля занятых с низким уровнем заработной платы среди всего населения в 2011 году составила 28,8%, а среди женщин - 36,5%, что почти в 2 раза выше, чем среди мужчин (19,6%). Так же отсутствуют данные о доле женщин, воспитывающих детей в возрасте до 16 лет и, что особенно важно, в период воспитания детей в возрасте от 0 до 6 лет по годам. Нет данных и по субъектам Российской Федерации, что не позволяет сделать оценки в региональном разрезе. Низкооплачиваемая занятость и неравенство женщин на рынке труда снижают эффективность вновь принимаемых мер по стимулированию занятости женщин, поскольку выходить на работу невыгодно. В этой связи необходимо принимать меры по профессиональному обучению (переобучению) женщин, не только находящихся в отпуске по уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет, но и после отпуска.
Участники слушаний отметили следующие острые проблемы, препятствующие совмещению семейных обязанностей с трудовой занятостью:
1. Дискриминация при приеме на работу.
Работодатели нередко предъявляют требования к полу, семейному положению и наличию детей у лиц, ищущих работу. Приоритет отдается мужчинам, для женщин ставится условие – не рожать детей.
2. Ущемление прав работающих женщин в случае беременности.
Большое количество предусмотренных законом гарантий, издержки по реализации которых возложены на работодателя, приводит к формированию у работодателей негативного отношения к беременным женщинам и в целом к женщинам в детородном возрасте. Чтобы избежать предоставления беременной женщине перечисленных гарантий, работодатели нередко принуждают ее к увольнению по соглашению сторон или по собственному желанию, создают на рабочем месте невыносимые условия, уменьшают размер заработной платы или иным образом ухудшают условия трудового договора, ссылаясь на ст.74 ТК РФ и т. п.
3. Сложности при возвращении на работу после отпуска по уходу за ребенком.
Законодательная гарантия сохранения рабочего места за работником, находящимся в отпуске по уходу за ребенком, в сочетании с правом женщин использовать отпуск по беременности и родам по частям, в том числе в любой момент выйти из отпуска, на практике не эффективна. Работодателям сложно найти временного работника на место отсутствующей женщины. За период длительного отпуска, как правило, существенно меняется ситуация, и выход работника по окончании отпуска на прежнюю должность оказывается нецелесообразным. Проводить обучение или переобучение женщин работодатели не обязаны. В результате женщины часто объективно лишены возможности вернуться к прежнему работодателю после отпуска по уходу за ребенком и вынуждены самостоятельно искать новую работу.
4. Недостаток мест в дошкольных организациях, отсутствие организаций присмотра и ухода за детьми до 3 лет.
Государство сегодня считает основной задачей развитие сети организаций дошкольного образования и обеспечение местами в них детей от 3 лет. При этом недостаточно внимания уделяется категории детей до 3 лет, для которых более актуальны услуги по уходу и присмотру. По разным оценкам, дети данного возраста составляют 70-75% от численности всех детей, нуждающихся в детских садах. Следовательно, для совмещения работающими женщинами занятости и воспитания детей, развитие сети учреждений для детей до 3 лет, оказывающих услуги по уходу и присмотру, является актуальной задачей.
5. Уклонение юридических лиц от выполнения своих обязанностей в отношении беременных женщин и работников с семейными обязанностями.
В настоящее время распространенной практикой, особенно в небольших организациях в форме обществ с ограниченной ответственностью, является практика фактического прекращения хозяйственной деятельности. Если в организации одна или несколько женщин уходят в отпуск по беременности и родам, ее учредители создают новую организацию, куда переводят всех работников, за исключением беременных женщин. Старая организация не ликвидируется, однако из нее выводится все имущество. Как правило, юридический адрес такой организации изменяется, фактически она нигде не располагается, а найти лицо, имеющее право действовать от имени организации без доверенности, не представляется возможным. В результате беременные женщины, формально оставаясь работниками организации, не могут ни реализовать свое право на труд, ни получать пособия в связи с материнством. Затруднительно для них и расторгнуть трудовые отношения, поскольку связаться с работодателем и оформить увольнение невозможно.
6. Законодательная дифференциация правового статуса родителей.
Отцы сталкиваются с проблемами на работе при попытке реализовать свое право на отпуск по уходу за ребенком, на неполное рабочее время. У них нет защиты от направления в командировки или привлечения к работе в ночное время, нет защиты от увольнения по ст.261 ТК РФ, работодатели отказывают им в предоставлении отпуска по уходу за ребенком, если мать не работает, требуют предоставить справку о том, что мать не использует отпуск по уходу за ребенком.
7. Порядок расчета страховых пособий в связи с материнством. Двухлетний расчетный период означает, что для получения пособий по беременности и родам и по уходу за ребенком, адекватно компенсирующих утраченный в связи с беременностью и рождением ребенка заработок, женщине необходимо проработать не менее двух лет без перерыва. Женщины, родившие ребенка в молодом возрасте, находятся в заведомо худшей ситуации.
8.Действующее законодательство запрещает дискриминацию, однако отсутствуют эффективные механизмы защиты от нее: дела по статье 5.62 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации и статье 136 Уголовного Кодекса Российской Федерации не возбуждаются, нарушители не привлекаются к ответственности; содержащиеся в законодательстве определения дискриминации являются неполными и не в полной мере раскрывают суть указанного принципа правового регулирования, не проводят разграничения между прямой и косвенной дискриминацией (эти понятия раскрываются в международных правовых актах, в том числе, ратифицированных Российской Федерацией, однако эти акты правоприменительными органами часто игнорируются); суды при рассмотрении требований о защите от дискриминации не всегда хорошо представляют себе круг юридически значимых обстоятельств, подлежащих доказыванию сторонами, при наличии которых факт дискриминации можно было бы считать установленным; бремя доказывания при рассмотрении дел о защите от дискриминации возлагается на лицо, подвергшееся дискриминации; нет однозначного понимания относительно того, какие правовые последствия влечет за собой установление в судебном заседании факта дискриминации.
9. Недостаточная информированность женщин о существующих возможностях в сфере совмещения обязанностей по воспитанию детей с трудовой занятостью. По результатам мониторинга выявлено, что очень многие услуги, предлагаемые центрами занятости в регионах, остаются невостребованными в силу того, что женщины о них просто не знают. Центры занятости оказывают услуги достаточно добросовестно, однако информация об их деятельности размещается, как правило, только в самих центрах и на их официальных сайтах. Женщины, имеющие детей, в свою очередь, обычно не приходят в центры занятости и официальным сайтам предпочитают социальные сети. Таким образом, эффективность принимаемых мер нивелируется отсутствием спроса на них в силу низкой информированности целевой аудитории. Сотрудники центров занятости зачастую не связывают бесплатное обучение женщин с демографической политикой и важными общественными преобразованиями, воспринимая повышение квалификации женщин, находящихся в отпуске по уходу за ребенком, как дополнительную (и часто как неоправданную) нагрузку, в связи с чем они не заинтересованы значительно увеличивать число проинформированных и обученных женщин, находящихся в отпуске по уходу за ребенком до трех лет.
Для решения существующих проблем в сфере возможностей для совмещения женщинами семейных обязанностей с трудовой занятостью, по мнению участников общественных слушаний, целесообразно действовать в следующих направлениях:
1. Внести изменения в действующие нормативно-правовые акты, направленные на преодоление проблем, связанных с совмещением семейных обязанностей с трудовой занятостью.
2. Внести изменения в законодательство, направленные на решение проблемы нехватки мест в дошкольных образовательных организациях и развитие системы присмотра и ухода за детьми до 3 лет в негосударственном секторе на принципах государственно-частного партнерства с привлечением в эту сферу коммерческих организаций.
3. Принять меры, направленные на расширение возможностей лиц с семейными обязанностями пользоваться государственными услугами по профессиональному обучению (переобучению).
4. Организовать постоянное взаимодействие государственных органов и представителей общественности (неправительственные некоммерческие организации, бизнес-сообщество, профсоюзы) для обсуждения мер, направленных на создание условий для совмещения женщинами обязанностей по воспитанию детей с трудовой занятостью, совместной разработки и реализации механизмов информирования целевой аудитории (беременных женщин, лиц с семейными обязанностями).
5. Доработать порядок исчисления пособий по временной нетрудоспособности и в связи с материнством в соответствии с целями обеспечения справедливых страховых выплат и защиты интересов семьи, материнства и детства.
6. Внести изменения в законодательство, направленные на создание эффективных механизмов защиты от дискриминации и формирование устойчивой правоприменительной практики восстановления прав лиц, подвергшихся дискриминации в трудовых отношениях.
7. Доработать методики сбора и представления статистических данных о лицах с семейными обязанностями с целью упрощения оценки эффективности принимаемых мер.
По итогам общественных слушаний Общественная палата Российской Федерации считает необходимым предложить следующие рекомендации для решения приоритетных проблем:
1. Решение проблем, связанных с совмещением обязанностей по воспитанию детей с трудовой занятостью.
1.1. Рекомендовать Государственной Думе и Совету Федерации Федерального Собрания Российской Федерации:
Рассмотреть вопрос концептуального пересмотра системы гарантий, предоставляемых беременным женщинам и женщинам, имеющим детей, в трудовой сфере с целью повышения конкурентоспособности женщин на рынке труда. В частности, подлежащими пересмотру представляются такие гарантии, как запрет установления испытательного срока (ст.70 ТК РФ), запрет направления в командировки, привлечения к работе за пределами рабочего времени, в ночное время, в выходные и праздники даже с согласия самой женщины (ст.259 ТК РФ), выплата работодателем пособий по обязательному социальному страхованию в связи с материнством (ст.13 Федерального закона от 01.01.01 года «Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством») (далее – Федеральный закон ).
1.2. Рекомендовать Федеральной службе по труду и занятости Российской Федерации:
- организовать межведомственное взаимодействие с органами прокуратуры и Федеральной налоговой службой Российской Федерации с целью совместного выявления юридических лиц, уклоняющихся от выполнения своих обязанностей в отношении беременных женщин и лиц с семейными обязанностями, и дальнейшего исключения указанных организаций из ЕГРЮЛ в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 года «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»;
- в рамках межведомственного взаимодействия рассмотреть вопрос о разработке предложений по изменению действующего законодательства, направленных на предупреждение злоупотреблений со стороны юридических лиц, фактически прекращающих хозяйственную деятельность, и установление ответственности учредителей (участников) по долгам таких юридических лиц.
2. Решение проблемы нехватки мест в дошкольных образовательных организациях и организациях присмотра и ухода за детьми.
2.1. Рекомендовать Государственной Думе и Совету Федерации Федерального Собрания Российской Федерации:
- рассмотреть вопрос разработки и внесения изменений в Федеральный закон от 01.01.01 года «Об образовании в Российской Федерации», направленные на включение коммерческих организаций в систему дошкольного образования и ухода за детьми в качестве основного вида деятельности (статья 22 Федерального закона );
- предусмотреть в проекте федерального закона № «Об основах социального обслуживания населения» понятие социальной услуги по уходу и присмотру за детьми дошкольного возраста;
- на законодательном уровне предусмотреть как обязательное требование выделение помещений под ясли во вновь строящихся жилых домах на стадии проектирования и при приемке в эксплуатацию.
2.2. Рекомендовать Правительству Российской Федерации:
- рассмотреть вопрос о создании системы ухода за детьми до 3 лет в качестве отдельного приоритетного направления государственной политики;
- установить критерии оценки условий для совмещения женщинами обязанностей по воспитанию детей с трудовой занятостью, сложившихся в субъектах Российской Федерации, с точки зрения обеспеченности детей услугами по дошкольному образованию, присмотру и уходу, а также целевые индикаторы обеспеченности, прежде всего для регионов с неблагоприятной демографической ситуацией;
- предусмотреть механизм поддержки предприятий и НКО, содержащих учреждения летнего оздоровительного отдыха детей.
2.3. Рекомендовать Министерству образования Российской Федерации:
- рассмотреть вопрос о создании системы дошкольных организаций по присмотру и уходу за детьми до 3-х лет при государственных высших учебных заведениях и организациях среднего профессионального образования для обеспечения женщин возможностью совмещать обязанности по воспитанию детей с обучением;
- организовать постоянно действующую переговорную площадку для обсуждения проблемы нехватки детских дошкольных организаций. Приглашать для участия в обсуждении представителей бизнес-сообщества, профсоюзов и неправительственных некоммерческих организаций, занимающихся вопросами совмещения семейных обязанностей с трудовой занятостью.
2.4. Рекомендовать Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека Российской Федерации:
- внести изменения в СанПиН 2.4.1.2660-10 4, предусмотрев возможность размещения дошкольных организаций в административных (кроме промышленных) зданиях и зданиях общественного назначения. Разработать рекомендации по созданию условий для реализации образовательных программ дошкольного образования в жилых помещениях.
3. Расширение возможностей лиц с семейными обязанностями пользоваться государственными услугами по профессиональному обучению (переобучению).
3.1. Рекомендовать Министерству труда и социальной защиты Российской Федерации
Увеличить период возможности получения женщинами, находящимися в отпуске по уходу за детьми до 3 лет, профессионального обучения (переобучения) после отпуска до исполнения ребенком возраста 7 лет, а также создать условия использования данной возможности отцами.
3.2. Рекомендовать Министерству труда и социальной защиты Российской Федерации и Министерству здравоохранения Российской Федерации:
Рассмотреть вопрос разработки и издания информационных материалов для беременных женщин и женщин, имеющих малолетних детей, содержащих информацию (в том числе с учетом региональной специфики) о правах лиц с семейными обязанностями, контактные данные органов и организаций для обращения по вопросам, связанным с рождением ребенка, а также по вопросам, связанным с совмещением обязанностей по воспитанию детей с трудовой занятостью. Обеспечить распространение указанных информационных материалов через сеть организаций, осуществляющих постановку женщин на учет в связи с беременностью.
3.3. Рекомендовать Федеральной службе по труду и занятости Российской Федерации:
Организовать методическое сопровождение и разъяснение особенностей исполнения Указа Президента Российской Федерации № 000 (п.3, подпункт «а») для сотрудников центров занятости населения, в том числе в форме специальных семинаров, для повышения осведомленности непосредственных исполнителей – территориальных органов Федеральной службы по труду и занятости населения Российской Федерации - о целях и задачах данного Указа.
4. Организация постоянного взаимодействия государственных органов и представителей общественности (неправительственные некоммерческие организации, бизнес-сообщество, профсоюзы) для обсуждения мер, направленных на создание условий для совмещения женщинами семейных обязанностей с трудовой занятостью, совместной разработки и реализации механизмов информирования целевой аудитории (беременных женщин, лиц с семейными обязанностями).
4.1. Рекомендовать Министерству труда и социальной защиты Российской Федерации:
- рассмотреть возможность создания при Экспертном совете по демографической политике рабочей группы по вопросам реализации мер, направленных на создание условий для совмещения женщинами семейных обязанностей с трудовой занятостью;
- содействовать распространению практики проведения конкурсов для работодателей, создающих наиболее благоприятные условия на рабочих местах для лиц с семейными обязанностями, на уровне субъектов Российской Федерации. Разработать методические рекомендации для субъектов Российской Федерации по проведению указанных конкурсов, основанные на практике проведения конкурса «Лучшее предприятие для работающих мам» в Москве. Рассмотреть вопрос о возможности финансирования проведения указанных конкурсов в регионах.
4.2. Рекомендовать Федеральной службе по труду и занятости Российской Федерации
Рассмотреть возможность разработки методических рекомендаций о способах распространения информации об услугах, предоставляемых беременным женщинам и женщинам, имеющим детей. Включить в указанные рекомендации обязательные требования и критерии, касающиеся содержания и конкретных мест размещения подаваемой информации, а также указание на необходимость информационной интеграции и взаимодействия с профильными неправительственными некоммерческими организациями в регионах.
5. Доработка системы обязательного социального страхования в связи с материнством в соответствии с целями обеспечения справедливых страховых выплат и защиты интересов семьи, материнства и детства.
5.1. Рекомендовать Государственной Думе и Совету Федерации Федерального Собрания Российской Федерации:
Рассмотреть вопрос разработки изменений в Федеральный закон , направленных на доработку предусмотренного им порядка исчисления пособий в связи с материнством. В частности, представляется необходимым исключить из расчетного периода для целей исчисления пособий время обучения застрахованных лиц в образовательных организациях среднего и высшего профессионального образования, а также времени фактического перерыва в занятости в связи с поиском новой работы в случаях, когда застрахованное лицо трудоустраивается не впервые (часть 3.1 статьи 14 Федерального закона ).
6. Создание эффективных механизмов защиты от дискриминации и формирование устойчивой правоприменительной практики восстановления прав лиц, подвергшихся дискриминации.
6.1. Рекомендовать Государственной Думе и Совету Федерации Федерального Собрания Российской Федерации:
- внести в действующее законодательство изменения, направленные на приведение его в соответствие с Конвенцией Международной Организацией Труда о дискриминации в области труда и занятий № 000;
- рассмотреть вопрос разработки изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации и иные нормативные акты, обеспечивающих равенство правового статуса женщины, имеющей детей, и мужчины, имеющего детей, с целью повышения конкурентоспособности женщин с семейными обязанностями на рынке труда и создания условия для равномерного распределения обязанностей по воспитанию детей между матерью и отцом;
- закрепить на уровне закона негативные последствия, возникающие в отношении лица, допустившего дискриминацию, в случае установления факта дискриминации правоприменительным органом;
- на законодательном уровне урегулировать распределение бремени доказывания между сторонами при рассмотрении дел о защите от дискриминации.
7. Доработка методик сбора и представления статистических данных о лицах с семейными обязанностями с целью упрощения оценки эффективности принимаемых мер.
7.1. Рекомендовать Федеральной службе государственной статистики Российской Федерации
Обеспечить сбор и доступность данных по возвращению женщин на рынок труда после отпуска по уходу за ребенком в возрасте до 3 лет, а также уровню занятости и безработицы женщин, имеющих детей в возрасте от 0 до 6 лет, в зависимости от возраста ребенка по годам.
7.2. Рекомендовать Министерству труда и социальной защиты Российской Федерации и Министерству здравоохранения Российской Федерации:
Разработать систему сбора информации о беременных женщинах и женщинах, имеющих малолетних детей, в том числе в форме обязательного анкетирования при постановке на учет по беременности. В анкеты включить вопросы о наличии и характере работы, потребности в профессиональном обучении или переобучении, потребности в услугах по присмотру и уходу за ребенком, потребности в помощи юриста по вопросам дискриминации на рабочем месте.
