Комментарий к бюджетному кодексу Российской Федерации (стр. 14 )

Также по-новому дано определение Федерального фонда софинансирования расходов.

Из анализа статьи становится очевидным то, что субсидии бюджетам субъектам РФ могут предоставляться в нескольких формах:

1) субсидии, выделяемые за счет средств Федерального фонда софинансирования расходов;

2) субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на выравнивание обеспеченности субъектов Российской Федерации в целях реализации ими их отдельных расходных обязательств;

3) субсидии за счет средств резервных фондов Президента и Правительства РФ (п. 3 ст. 132 БК РФ).

Как указывается в п. 3 ст. 132, цели и задачи предоставления субсидий устанавливаются федеральными законами и (или) законами субъектов РФ.

Например, ФЗ "О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов" предусматривается выделение субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации на развитие и поддержку социальной, инженерной и инновационной инфраструктуры наукоградов Российской Федерации <1>.

<1> ФЗ "О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов" (в редакции от 01.01.2001) // СЗ РФ. 30.07.2007. N 31. Ст. 3995.

Статья 132.1. Иные межбюджетные трансферты, предоставляемые из федерального бюджета

Комментарий к статье 132.1

В рамках комментируемой статьи законодателем в качестве самостоятельной формы межбюджетных трансфертов выделена такая форма трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета как "иные межбюджетные трансферты".

Стоит заметить, что в предыдущих редакциях БК РФ такой формы предусмотрено не было.

Недостатком действующей редакции БК РФ является отсутствие прямой ссылки на то, что следует относить к иным перечислениям.

По всей видимости, такую форму трансфертов можно охарактеризовать как безвозмездную и безвозвратную. Как следует из п. 4 ст. 41 БК РФ, к безвозмездным и безвозвратным перечислениям относятся перечисления в виде дотаций, субсидий и субвенций бюджетам других уровней бюджетной системы, помимо тех, которые предусмотрены в порядке, закрепленном БК РФ <1>.

<1> Бюджетный кодекс РФ (в редакции от 01.01.2001) // СЗ РФ. 03.08.1998. N 31. Ст. 3823.

Таким образом, к иным формам следует отнести, например, трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов РФ для предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам отдельных муниципальных образований (п. 7 ст. 130 БК РФ), а также трансферты, направляемые в адрес закрытых административно-территориальных образований.

Примером иных межбюджетных трансфертов является выделение субвенций для финансирования дополнительных расходов муниципального образования в случае предоставления ему статуса наукограда <1>.

<1> Федеральный закон от 01.01.2001 N 70-ФЗ "О статусе наукограда РФ" (в редакции от 01.01.2001) // СЗ РФ. 12.04.1999. N 15. Ст. 1750.

Статья 133. Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета

Комментарий к статье 133

Комментируемой статьей определяется порядок создания и расходования Федерального фонда компенсаций.

Стоит отметить, что он представляет собой фонд денежных средств, формируемый за счет средств федерального бюджета, и используется для финансового обеспечения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации и (или) органам местного самоуправления в установленном порядке.

Ранее подразумевалось, что субвенции выделяются из данного фонда.

Необходимо отметить, что действующая редакция БК РФ предусматривает возможность предоставления субвенций бюджетам субъектов РФ для их последующей передачи местным бюджетам и бюджетам поселений напрямую.

Комментируемой статьей предусматривается, что субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета распределяются между субъектами Российской Федерации в соответствии с методиками, утверждаемыми Правительством Российской Федерации.

Так, например, ст. 28.2 Федерального закона от 01.01.2001 N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в РФ" определен порядок расходования и учета средств на предоставление субвенций, который устанавливается Правительством Российской Федерации <1>.

<1> СЗ РФ. 27.11.1995. N 48. Ст. 4563.

Исходя из того, что бюджетам субъектов Российской Федерации субвенции могут быть предоставлены на исполнение отдельных расходных обязательств муниципальных образований и они расходуются в порядке, установленном федеральными законами и иными актами, то в рамках ФЗ "О федеральном бюджете на 2008 год и плановый период 2009 и 2010 годов" закрепляется дополнительный перечень требований <1>.

<1> СЗ РФ. 30.07.2007. N 31. Ст. 3995.

Помимо законодательных актов требования к порядку предоставления субвенций могут быть в соответствии с БК РФ установлены и актами Правительства РФ, а также законами субъектов РФ.

В частности, устанавливается особый порядок предоставлений межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации для предоставления бюджетам закрытых административно-территориальных образований дотаций, субсидий на развитие и поддержку социальной и инженерной инфраструктуры, межбюджетных трансфертов на переселение граждан, а также дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов закрытых административно-территориальных образований.

Примечательно, что передача полномочий органам государственной власти субъектов РФ может не сопровождаться предоставлением межбюджетных трансфертов. Например, ст. 6.1 Градостроительного кодекса предусматривает, что осуществление полномочий в области контроля за соблюдением органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности органами государственной власти субъектов Российской Федерации происходит без предоставления субвенций из федерального бюджета. Финансирование полномочия по осуществлению организации и проведения государственной экспертизы проектов документов территориального планирования осуществляется за счет средств лица, по инициативе которого проект документа территориального планирования направлен на государственную экспертизу <1>.

<1> Градостроительный кодекс РФ от 01.01.2001 N 190-ФЗ (в ред. от 01.01.2001) // Парламентская газета. N 5.

Статья 134. Утратила силу с 1 января 2008 года. - Федеральный закон от 01.01.2001 N 63-ФЗ.

Статья 135. Формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов субъектов Российской Федерации

Комментарий к статье 135

Как следует из комментируемой статьи, к формам межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов субъектов Российской Федерации, относятся:

1) дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов);

2) субсидии местным бюджетам;

3) субвенции местным бюджетам;

4) субвенции бюджетам автономных округов, входящих в состав краев, областей, для реализации полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, передаваемых на основании договоров между органами государственной власти автономного округа и соответственно органами государственной власти края или области, заключенных в соответствии с законодательством Российской Федерации;

5) субвенции бюджетам автономных округов, входящих в состав краев, областей;

6) субсидии федеральному бюджету из бюджетов субъектов Российской Федерации;

7) иные межбюджетные трансферты бюджетам бюджетной системы Российской Федерации <1>.

<1> Бюджетный кодекс РФ (в редакции от 01.01.2001) // СЗ РФ. 03.08.1998. N 31. Ст. 3823.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что перечень форм трансфертов является открытым.

Анализируя положения ст. 135 БК РФ, можно сделать вывод о том, что межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов РФ могут предоставляться как в адрес местных бюджетов, так и в отношении иных бюджетов бюджетной системы РФ. В частности, Законом "О бюджете города Москвы на 2008 год" предусматривается возможность предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета города Москвы бюджетам внутригородских муниципальных образований в форме дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности внутригородских муниципальных образований; а также субвенций для осуществления передаваемых полномочий города Москвы.

Другие формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов субъектов РФ, аналогичны формам межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета.

Стоит отметить, что в рамках ФЗ от 01.01.2001 N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривается возможность получения местными бюджетами "трансфертных платежей" <1>. Представляется, что указанную форму предоставления средств нельзя отнести к иным межбюджетным трансфертам, поскольку нормативные акты не содержат толкования данного понятия.

<1> СЗ РФ. 28.08.1995. N 35. Ст. 3506.

К сожалению, акты субъектов РФ не всегда отражают предложенную БК РФ систему трансфертов, в частности распоряжением Губернатора Московской области предлагается решать вопросы, связанные с реализацией проблем, входящих "в компетенцию органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в основном с использованием собственных средств, включая субвенции, трансферты, дотации и т. д." <1>.

<1> Распоряжение Губернатора МО от 01.01.2001 N 14 РГ "О мерах по обеспечению участия Московской области в федеральных целевых и федеральной адресной инвестиционной программах на 2002 год" // СПС "КонсультантПлюс".

Статья 136. Основные условия предоставления межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации

Комментарий к статье 136

В рамках данной статьи предусматривается, что порядок предоставления межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов РФ базируется на соблюдении как основных, так и дополнительных условий. Их перечень стал иным с учетом изменения сроков бюджетного планирования (отчетный финансовый год, плановый период и т. д.).

В рамках п. 1 комментируемой статьи закрепляется необходимость выполнения требований налогового и бюджетного законодательства РФ муниципальными образованиями. Таким образом, законодатель устанавливает в качестве ключевой задачи соблюдение принципа сбалансированности бюджетов муниципальных образований, а также эффективности использования бюджетных средств, поступающих в виде как налоговых, так и неналоговых доходов.

В таком случае муниципальные образования не вправе принимать на себя дополнительные расходные обязательства, прежде всего связанные с повышением уровня оплаты труда муниципальных служащих, поскольку увеличение расходов в режиме дефицита бюджета является недопустимым.

Как справедливо отмечает , "указанное право будет реализовываться в жестких рамках установленных нормативов формирования расходов на оплату труда" <1>.

<1> Комментарий (постатейный) к Федеральному закону от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в РФ" / Под ред. // СПС "КонсультантПлюс".

Примечательно, что ст. 136 закрепляет различный объем требований, предъявляемый к субъектам РФ, дифференцируемый в зависимости от объема получаемых трансфертов (см. п. 2, 3, 4 ст. 136).

Помимо тех требований, которые содержатся в Бюджетном кодексе, можно предположить, что возможно закрепление и иных условий, предусмотренных актами (см. ч. 1, 4 ст. 136 БК РФ) <1>.

<1> Закон Московской области "О бюджете Московской области на 2008 год" от 01.01.2001 N 186/2007-ОЗ закрепляет необходимость выделения межбюджетных трансфертов для поддержки муниципальных общеобразовательных учреждений, реализующих комплекс мероприятий по созданию и внедрению новых качественно усовершенствованных технологий, методов и форм обучения. См.: Ежедневные новости. Подмосковье. 27.10.2007. N 200.

Так, например, субъекты Российской Федерации, получающие средства из федерального бюджета в виде трансфертов и дотаций, не могут использовать их в качестве источников формирования государственных фондов драгоценных металлов и драгоценных камней субъектов Российской Федерации <1>.

<1> ФЗ "О драгоценных металлах и драгоценных камнях" (в редакции от 01.01.2001) // СЗ РФ. 30.03.1998. N 13. Ст. 1463.

Статья 137. Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений

Комментарий к статье 137

Статья 137 закрепила иное понятие дотаций, чем то, что было закреплено ранее <1>.

<1> См.: БК РФ (в редакции от 01.01.2001) // СЗ РФ. 03.08.1998. N 31. Ст. 3823.

Если в предыдущей редакции БК РФ речь шла о выравнивании финансовых возможностей поселений, то сейчас речь идет об определении целей и задач такой деятельности - выравнивание бюджетной обеспеченности местных поселений (п. 1 ст. 137 БК РФ). Стоит отметить, что БК РФ не устанавливает четкого понятия уровня расчетной бюджетной обеспеченности поселений, который определяется, как и ранее, расчетным путем. Более того, из анализа законодательных актов становится очевидно, что для характеристики обеспеченности местных бюджетов законодателем используются и иные понятия: такие, как "минимальный местный бюджет", "минимальные расходы местного бюджета", и др.

Принципиально изменился подход к пониманию регионального фонда финансовой поддержки поселений, под которым понимается весь объем дотаций, предусмотренных в бюджете субъекта РФ. Стоит отметить, что ст. 36 Федерального закона от 01.01.2001 N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" такого рода дотации относит к доходам местного бюджета.

Примечательно, что из п. 2 комментируемой статьи устранена оговорка о сроке действия закона субъекта, регулирующего порядок создания и объем фонда финансовой поддержки, что связано с изменением сроков бюджетного планирования <1>.

<1> См.: ст. 169 БК РФ (в редакции от 01.01.2001) // СЗ РФ. 03.08.1998. N 31. Ст. 3823.

Статья 138. Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов)

Комментарий к статье 138

Закрепляя в рамках комментируемой статьи понятие бюджетной обеспеченности, законодатель фактически определяет направление расходования бюджетных средств, что не совсем соотносится с общим понятием дотации, содержащимся в рамках ст. 6 БК РФ <1>.

<1> См.: БК РФ (в редакции от 01.01.2001).

Как отмечается в пст. 138, дотации муниципальным районам и городским округам предоставляются для выравнивания бюджетной обеспеченности.

В целом расчет бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) представляется затруднительным ввиду необходимости учитывать довольно большой перечень экономических, географических или же иных показателей <1>.

<1> Уровень расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) - соотношение налоговых доходов на одного жителя, которые могут быть получены бюджетом муниципального района (городского округа) исходя из уровня развития и структуры экономики и (или) налоговой базы (налогового потенциала) и аналогичного показателя в среднем по муниципальным районам и городским округам данного субъекта Российской Федерации с учетом различий в структуре населения, социально-экономических, климатических, географических и иных объективных факторах и условиях, влияющих на стоимость предоставления муниципальных услуг в расчете на одного жителя. См. п. 3 ст. 138 БК РФ (в редакции от 01.01.2001).

В связи с этим нельзя согласиться с законодателем, определяющим необходимость расчета уровня расчетной бюджетной обеспеченности по единой методике, которая сопоставляла бы уровень налоговых доходов муниципальных районов (городских округов). Следует отметить, что в состав доходов, зачисляемых в бюджеты муниципальных образований (городских округов), могут зачисляться не только налоговые, но и неналоговые доходы в соответствии с рядом нормативных актов, определяющих основы местного самоуправления <1>, что, несомненно, должно быть отражено в рамках статьи в будущем.

<1> См. например: ФЗ "О бюджетной классификации РФ" // РГ. N .2000 (утратил силу); ст. 132 Конституции РФ // РГ. N 2; ст. 7 ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" (в редакции от 01.01.2001) // СЗ РФ. 29.09.1997. N 39. Ст. 4464.

Как представляется, законодатель стремится вывести некий универсальный показатель. При этом становится очевидным, что законодатель предусматривает возможность закрепления законом субъекта Российской Федерации различного порядка расчета указанных дотаций для бюджетов муниципальных районов и бюджетов городских округов (подп. 2 п. 4 ст. 138 БК РФ).

Помимо основных условий, закрепленных БК РФ, порядок и особенности перечисления указанных дотаций могут быть предусмотрены законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации и (или) принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Так, в частности, п. 4 ст. 8 Закона "О бюджете города Москвы" закрепляются, что межбюджетные трансферты из бюджета города Москвы перечисляются на счета бюджетов внутригородских муниципальных образований в соответствии со сводной бюджетной росписью города Москвы <1>.

<1> Закон г. Москвы от 01.01.2001 N 47 "О бюджете города Москвы на 2008 год" // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 25.12.2007. N 71.

Статья 138.1. Субсидии федеральному бюджету из бюджета субъекта Российской Федерации

Комментарий к статье 138.1

Комментируемая статья является новеллой Бюджетного кодекса РФ. Ранее вопросы предоставления межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов РФ и бюджетов муниципальных образований по отношению к местным бюджетам не рассматривались, хотя их предоставление и не противоречило реализации ключевых принципов построения бюджетной системы - принципу федерализма и самостоятельности бюджетов <1>. В рамках статьи закрепляется понятие субсидии, предоставляемой из бюджета субъекта бюджету Российской Федерации.

<1> Федеральный закон от 01.01.01 г. N 198-ФЗ "О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов" предоставление денежных средств в такой форме не предусматривает.

Статья 139. Субсидии местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации

Комментарий к статье 139

Комментируемой статьей определяется понятие субсидий местным бюджетам и закрепляется правовое положение регионального фонда софинансирования расходов.

В рамках данной статьи закрепляются две формы предоставления субсидий:

1) субсидии, предоставляемые бюджетам муниципальных образований в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения;

2) субсидии местным бюджетам на выравнивание обеспеченности муниципальных образований по реализации ими их отдельных расходных обязательств.

Под вопросами местного значения понимаются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <1>, законами субъектов Российской Федерации.

<1> В редакции от 01.01.2001 // СЗ РФ. 28.08.1995. N 35. Ст. 3506.

Например, ст. 4 Устава муниципального образования Сосновоборского городского округа Ленинградской области в качестве вопросов местного значения определены: формирование, утверждение, исполнение бюджета городского округа и контроль за исполнением бюджета городского округа; установление, изменение и отмена местных налогов и сборов городского округа; расчет субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг и организация предоставления субсидий гражданам, имеющим право на их получение в соответствии с жилищным законодательством, и др. <1>.

<1> Информация получена с официального сайта в сети Интернет http://www. *****/file/231.doc.

Статьей закрепляется общая цель предоставления субсидий - софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления

В частности, такого рода полномочия закрепляются как федеральными актами, например БК РФ, ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", так и законами субъектов РФ, договорами, заключаемыми с местными органами власти.

Статья 139.1. Иные межбюджетные трансферты, предоставляемые из бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам

Комментарий к статье 139.1

Статья 139.1 устанавливает возможность предоставления межбюджетных трансфертов местным бюджетам и в других формах, чем те, которые закреплены ст. 135 БК РФ.

Самой ст. 139.1 предполагается возможность выделения трансфертов в форме дотаций, в пределах 10% общего объема межбюджетных трансфертов местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации. Помимо этого, исходя из смысла ст. 10, 31 БК РФ к иным формам следует отнести также трансферты бюджетам государственных внебюджетных фондов, субсидии, дотации и субвенции, выделяемые из бюджета субъекта РФ бюджетам территориальных государственных внебюджетных фондов.

Статья 140. Субвенции местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации

Комментарий к статье 140

Комментируемая статья содержит понятие и порядок предоставления субвенций местным бюджетам из бюджета субъекта РФ.

Стоит отметить, что в соответствии со ст. 129, 130 БК РФ местным бюджетам могут быть выделены средства в виде субвенций и из федерального бюджета. Однако предлагаемая законодателем система трансфертов рассчитана на предоставления средств от одного уровня бюджетной системы к другому (федеральный бюджет -> бюджет субъекта РФ -> местный бюджет).

Цели предоставляемых субвенций более точно определены по сравнению с ранее действовавшими редакциями БК РФ - финансовое обеспечение расходных обязательств, возникающих при выполнении государственных полномочий, переданных для осуществления органам местного самоуправления.

Стоит отметить, что в данном случае источниками фонда компенсаций выступают средства нескольких бюджетов: собственные доходы бюджета субъекта РФ и источники финансирования дефицита бюджета, а также средства федерального бюджета, направляемые в виде субвенций.

Так, например, ст. 14 в бюджете Большеколпанского сельского поселения на 2007 г. предусмотрены субвенции из бюджета Ленинградской области на выполнение полномочий по первичному воинскому учету на территориях, где отсутствуют военные комиссариаты, в сумме 149,3 тыс. рублей <1>.

<1> Утв. решением Совета депутатов муниципального образования Большеколпанского сельского поселения Гатчинского муниципального района Ленинградской области N 113 от 01.01.2001. Информация получена с официального сайта http://www. kolpany. *****/doc/budjet/bd. doc.

Очевидно, что так же, как и в отношении прочих видов трансфертов, объем субвенций из бюджета субъекта, а также методики распределения определяются расчетным путем, который устанавливается рядом нормативных актов, как федеральных (актов субъектов РФ), так и местных.

Так, Федеральным законом N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" устанавливается, что объем средств, предусмотренный в Федеральном фонде компенсаций бюджетам субъектов Российской Федерации, определяется: по оплате жилищно-коммунальных услуг исходя из числа лиц, имеющих право на указанные меры социальной поддержки; утвержденных Правительством Российской Федерации федерального стандарта предельной стоимости предоставляемых жилищно-коммунальных услуг на 1 квадратный метр общей площади жилья в месяц и федерального стандарта социальной нормы площади жилья, применяемых для расчета межбюджетных трансфертов <1>.

<1> В редакции от 01.01.2001 // СЗ РФ. 27.11.1995. N 48. Ст. 4563.

Статья 141. Утратила силу с 1 января 2008 года. - Федеральный закон от 01.01.2001 N 63-ФЗ.

Статья 142. Формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из местных бюджетов

Комментарий к статье 142

Комментируемая статья закрепляет возможность предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов в следующих формах:

1) дотации из бюджетов муниципальных районов на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений;

2) субсидии, перечисляемые из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера;

3) субсидии, перечисляемые в бюджеты субъектов Российской Федерации для формирования региональных фондов финансовой поддержки поселений;

4) субсидии, перечисляемые в бюджеты субъектов Российской Федерации для формирования региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов);

5) иные межбюджетные трансферты <1>.

<1> Бюджетный кодекс РФ (в редакции от 01.01.2001) // СЗ РФ. 03.08.1998. N 31. Ст. 3823.

Анализ указанной статьи позволяет сделать несколько выводов.

Во-первых, в качестве форм межбюджетных трансфертов, предоставляемых из средств местных бюджетов, могут выступать только безвозмездные и безвозвратные перечисления, нет возможности использовать в качестве формы бюджетные кредиты.

Новеллой Бюджетного кодекса РФ является то, что законодатель фактически отграничивает бюджетный кредит от межбюджетных трансфертов, рассматривая его в качестве самостоятельной формы перераспределения бюджетных средств. Подтверждением тому служит положение, содержащееся в ч. 1 ст. 93.3. В случае если предоставленные бюджетные кредиты не погашены в установленные сроки, остаток непогашенных кредитов, включая проценты, штрафы и пени, взыскивается в порядке, установленном Министерством финансов Российской Федерации, за счет межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета), а также за счет отчислений от федеральных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации <1>.

<1> Бюджетный кодекс РФ (в редакции от 01.01.2001) // СЗ РФ. 03.08.1998. N 31. Ст. 3823.

Во-вторых, межбюджетные трансферты могут предоставляться из местных бюджетов как нижестоящим местным бюджетам (например, бюджетам поселений из бюджетов муниципальных районов), так и бюджетам вышестоящих уровней бюджетной системы Российской Федерации - региональным и федеральному бюджетам.

Статья 142.1. Порядок предоставления дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений из бюджета муниципального района

Комментарий к статье 142.1

Комментируемой статьей закрепляется возможность и условия предоставления дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений, уровень которой определяется расчетным путем с учетом определенных факторов, влияющих на экономическое положение.

Указанные дотации образуют в структуре бюджета муниципального образования районный фонд финансовой поддержки поселений.

Условия формирования фонда поддержки, а также порядок его использования определяется актами субъекта РФ.

Статья 142.2. Субсидии бюджету субъекта Российской Федерации из местных бюджетов

Комментарий к статье 142.2

Комментируемая статья закрепляет норму, являющуюся исключением из общего правила, которого придерживается законодатель при изложении порядка предоставления межбюджетных трансфертов.

Так, законом субъекта Российской Федерации может быть предусмотрено предоставление бюджету субъекта Российской Федерации субсидий из бюджетов поселений и (или) муниципальных районов (городских округов), в которых в отчетном финансовом году расчетные налоговые доходы местных бюджетов (без учета налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений) превышали уровень, установленный законом субъекта Российской Федерации.

Закрепляя возможность достижения определенного уровня бюджетной обеспеченности, на наш взгляд, в рамках данной нормы законодателем признается возможность профицита местного бюджета, при условии которого и предполагается финансировать бюджет субъекта РФ.

Как отмечается в статье, указанный уровень не может быть установлен ниже двукратного среднего соответственно по поселениям или муниципальным районам (городским округам) данного субъекта Российской Федерации уровня в расчете на одного жителя.

Порядок, сроки зачисления и распределения предусматриваются в соответствии с законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации.

Статья 142.3. Порядок предоставления субсидий из бюджетов поселений бюджетам муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера

Комментарий к статье 142.3

Комментируемой статьей предусматривается возможность предоставления субсидий в рамках решения вопросов межмуниципального характера.

В соответствии со ст. 15 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" к вопросам местного значения межмуниципального характера относятся, например:

- дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации;

- создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района.

При этом устанавливается требование к порядку формирования представительного органа (п. 1 ч. 4 ст. 35 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

В рамках статьи устанавливаются лишь общие принципы регулирования. Цели, порядок расчета и зачисления указанных субсидий определяются с учетом решаемых на данный момент вопросов местного значения и закрепляются муниципальными актами.

Статья 142.4. Иные межбюджетные трансферты бюджетам поселений из бюджетов муниципальных районов

Комментарий к статье 142.4

Исходя из анализа форм трансфертов, закрепленных ст. 142 БК РФ, и общего смысла комментируемой статьи, можно предположить, что возможной формой межбюджетных трансфертов из бюджетов поселений местным бюджетам будут выступать субсидии, предназначенные для решения любых текущих вопросов, за исключением вопросов местного значения межмуниципального характера.

Глава 17. БЮДЖЕТЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ВНЕБЮДЖЕТНЫХ ФОНДОВ

Комментарий к главе 17

Одним из институтов финансовой системы Российской Федерации являются целевые фонды денежных средств, создание которых позволяет аккумулировать значительные денежные ресурсы и направлять их на решение определенных социально-экономических задач.

Создание подобных фондов обусловлено социальным характером Российской Федерации, что закреплено в ст. 2 и 7 Конституции РФ, в соответствии с которыми человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а их соблюдение и защита - обязанностью государства. Следовательно, политика нашего государства должна быть направлена "на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека" (ст. 7 Конституции РФ). Достижению названных целей и должно способствовать создание целевых государственных внебюджетных фондов денежных средств.

Названные фонды образуются в соответствии с законодательством Российской Федерации, определяющим также и порядок их расходования.

В финансовом праве под фондом понимается не только соответствующая организация (орган), например Пенсионный фонд, но и собственно фонд денежных средств, который формируется за счет установленных законом источников, аккумулируемых на определенных счетах и предназначенных для определенных целей.

Особенностью формируемых фондов является то, что они: 1) создаются только на основании нормативно-правового акта (закона, постановления и др.); 2) формируются компетентным, уполномоченным органом; 3) образуются с заранее установленной целью; 4) подлежат государственному финансовому контролю; 5) являются институтом финансовой системы; 6) целевые внебюджетные фонды социального назначения включены в бюджетную систему Российской Федерации.

Практика формирования подобных целевых фондов начала складываться в начале 90-х гг. XX в. Первоначально были образованы Пенсионный фонд РФ, дорожные фонды в составе бюджетов и иные внебюджетные фонды. Фонды создавались как на федеральном, региональном, так и на муниципальном уровнях для гарантирования финансового обеспечения наиболее значимых социальных или иных экономических потребностей. Вместе с тем создание подобных фондов зачастую использовалось для того, чтобы аккумулировать финансовые ресурсы вне бюджетов для их бесконтрольного расходования. Уже к середине 90-х гг. суммарно доходы всех внебюджетных фондов в несколько раз превышали доходы федерального бюджета, что свидетельствовало о распылении государственных ресурсов, а не их концентрации на наиболее важных направлениях финансовой деятельности. Закономерно, что государство, стремясь к наиболее полному, эффективному использованию получаемых им доходов, законодательно стало ограничивать число подобных фондов, усиливая одновременно государственный финансовый контроль за расходованием средств иных внебюджетных фондов.

Важнейший этап упорядочения процессов формирования подобных фондов, повышения их эффективности связан с принятием Бюджетного кодекса РФ, в котором законодательно закреплен порядок создания целевых государственных и муниципальных бюджетных и внебюджетных фондов, а также их включение в бюджетную систему Российской Федерации.

Помимо Конституции РФ, Бюджетного кодекса РФ важнейшей правовой базой функционирования названных фондов являются: 1) федеральный закон о федеральном бюджете на текущий год, Федеральные законы об обязательном социальном страховании, обязательном пенсионном, медицинском страховании, иные федеральные законы, регулирующие отношения в данной сфере; 2) законодательство субъектов Федерации о региональных бюджетах и внебюджетных фондах; 3) решения представительных органов местного самоуправления по соответствующим вопросам; 4) указы Президента РФ, регламентирующие порядок образования отдельных фондов; 5) постановления Правительства РФ; 6) нормативно-правовые акты исполнительных органов власти субъектов Федерации и муниципальных образований.