Комментарий к бюджетному кодексу Российской Федерации (стр. 6 )

Самостоятельность в сфере бюджетной деятельности гарантируется запретом на установление подчиненности одного субъекта Российской Федерации другому и одного муниципального образования другому. Каждый субъект Российской Федерации и муниципальное образование в бюджетной сфере обладают равными правами и самостоятельны в осуществлении своих бюджетных прав.

Принцип самостоятельности бюджетов означает право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств.

Таким образом, полномочия по обеспечению сбалансированности бюджетов и эффективности использования бюджетных средств имеют двойственную природу, а именно: одновременно являются и правом, и обязанностью органов государственной власти и органов местного самоуправления. Это дает определенную свободу органам власти в осуществлении их полномочий, но в пределах, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации. Вместе с тем данный принцип означает запрет на возможность произвольно отказаться от выполнения функций, возложенных на соответствующие органы государственной власти и местного самоуправления.

Право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств означает их право самостоятельно определять общий объем доходов и общий объем расходов соответствующего бюджета, а также размер дефицита или профицита бюджета, источники финансирования дефицита бюджета, в случае его наличия. Однако размер дефицита не должен превышать предельных размеров, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации в ст. 92. При этом органы государственной власти одного уровня не вправе вмешиваться в деятельность органов власти другого уровня по формированию статей бюджета. Соответствующие органы государственной власти (местного самоуправления) вправе самостоятельно определять приоритетные направления расходования средств соответствующего бюджета. Вместе с тем органы государственной власти (местного самоуправления) обязаны обеспечить сбалансированность бюджетов: соответствие доходов и расходов бюджета при составлении и утверждении бюджета, а в ходе исполнения бюджета исходить из задачи достижения эффективности расходования бюджетных средств.

Принцип самостоятельности бюджетов обусловливает право и обязанность органов государственной власти, органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, за исключением случаев, предусмотренных действующим Бюджетным кодексом Российской Федерации. Данная норма также предусматривает и право, и обязанность органов государственной власти, местного самоуправления.

Право самостоятельно осуществлять бюджетный процесс предполагает, что органы государственной власти и органы местного самоуправления на основе норм Бюджетного кодекса Российской Федерации на практике осуществляют полномочия по составлению, рассмотрению и утверждению, исполнению бюджета соответствующего уровня, а также полномочия по составлению, рассмотрению и утверждению отчета об исполнении бюджета. Это право включает в себя установление порядка составления, рассмотрения и утверждения, исполнения бюджета, порядка составления, рассмотрения и утверждения отчета об исполнении бюджета.

На федеральном уровне порядок осуществления бюджетного процесса урегулирован Бюджетным кодексом Российской Федерации. Большинством субъектов Российской Федерации и муниципальных образований также приняты законы и (или) подзаконные нормативные правовые акты, регулирующие бюджетный процесс.

Но право самостоятельно осуществлять бюджетный процесс не является абсолютным. Бюджетным кодексом Российской Федерации могут быть установлены определенные ограничения. Примером такого ограничения является норма ст. 241.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, согласно которой кассовое обслуживание бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации осуществляет только Федеральное казначейство. Таким образом, субъекты Российской Федерации и органы местного самоуправления не вправе самостоятельно определять порядок и осуществлять кассовое обслуживание бюджетов.

Поскольку стадии составления и исполнения бюджетов достаточно подробно урегулированы в Бюджетном кодексе Российской Федерации, принцип самостоятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления по осуществлению бюджетного процесса проявляется наиболее полно на стадии рассмотрения и утверждения проектов бюджетов.

Вместе с тем органы государственной власти и органы местного самоуправления не вправе отказаться от своих полномочий по осуществлению бюджетного процесса, они обязаны обеспечить своевременное и эффективное прохождение процедуры составления, рассмотрения и утверждения проекта бюджета к началу очередного финансового года, исполнения данного бюджета, а также контроль за исполнением бюджета.

Принцип самостоятельности бюджетов предусматривает право органов государственной власти и органов местного самоуправления устанавливать налоги и сборы, доходы от которых подлежат зачислению в соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.

Полномочия органов государственной власти и местного самоуправления по установлению налогов и сборов, доходы от которых подлежат зачислению в соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации, имеют свои пределы.

В Бюджетном кодексе Российской Федерации установлены исчерпывающие перечни налоговых доходов <1>. Следовательно, федеральные органы государственной власти вправе устанавливать иное перераспределение налоговых доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации путем внесения изменений в указанные статьи Бюджетного кодекса Российской Федерации.

<1> Бюджетный кодекс РФ // СЗ РФ. 03.08.1998. N 31. Ст. 3823. Ст. 50, 56, 61, 61.1, 61.2.

Субъекты Российской Федерации вправе действовать только в пределах, установленных ст. 50, 56, 61, 61.1, 61.2.

Самостоятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации проявляется в том, что они вправе передавать полностью или частично налоговые доходы, подлежащие зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации, в соответствующие местные бюджеты, а также устанавливать нормативы отчислений в местные бюджеты от отдельных федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации и законодательством о налогах и сборах.

Таким образом, самостоятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления по установлению налогов и сборов, доходы от которых подлежат зачислению в соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации, имеет свои пределы.

Принцип самостоятельности бюджетов означает также право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов.

На основе конституционных норм о разграничении предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 71, 72 Конституции Российской Федерации), норм Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах своей компетенции самостоятельно определяют приоритетные направления расходования средств, которые наиболее нуждаются в финансировании на этот год, также они определяют объем средств, направляемый на те или иные мероприятия. При этом обязательному финансированию подлежат все направления функционирования соответствующих органов государственной власти и органов местного самоуправления. Согласно ст. 65 Бюджетного кодекса Российской Федерации формирование расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами.

Расходные обязательства - это обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета. Расходные обязательства могут быть предусмотрены законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением.

Например, если Федеральным законом от 01.01.01 г. N 195-ФЗ "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации" (ст. 23) предусмотрено, что социальное обслуживание населения, осуществляемое в соответствии с нормами, устанавливаемыми органами государственной власти субъектов Российской Федерации, и финансовое обеспечение учреждений социального обслуживания являются расходными обязательствами субъектов Российской Федерации, то субъекты Российской Федерации обязаны предусматривать в своих бюджетах средства на реализацию таких полномочий, однако объем таких средств и формы их расходования субъект Российской Федерации определяет самостоятельно.

Исключение из указанного правила, которое позволяет органам государственной власти и органам местного самоуправления самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов, составляют расходы, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет межбюджетных субсидий и субвенций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

В данном случае направления расходования средств определяют органы власти, которые выделяют из своего бюджета соответствующие межбюджетные субсидии и субвенции.

Вместе с тем самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов тесно взаимосвязано с запретом, установленным Бюджетным кодексом Российской Федерации на установление расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет доходов и источников финансирования дефицитов других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Запрещено также исполнение расходных обязательств одновременно за счет средств двух и более бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, за счет средств консолидированных бюджетов или без определения бюджета, за счет средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств.

Поскольку в настоящее время все расходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации формируются на основании расходных обязательств, то каждое расходное обязательство должно быть закреплено за соответствующим бюджетом бюджетной системы Российской Федерации. Действующее законодательство Российской Федерации строго разграничивает расходные обязательства на три категории: расходные обязательства Российской Федерации, расходные обязательства субъектов Российской Федерации и расходные обязательства муниципальных образований.

При этом не предусматриваются совместные расходные обязательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, что обусловлено требованием принципа самостоятельности бюджетов о недопустимости финансирования расходных обязательств за счет средств двух и более бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также за счет средств консолидированных бюджетов. Кроме того, финансирование одних и тех же расходных обязательств за счет средств двух и более бюджетов бюджетной системы Российской Федерации может расцениваться как вмешательство одного публично-правового образования в деятельность другого публично-правового образования, что недопустимо.

Расходные обязательства устанавливаются в отраслевых законах, регулирующих конкретную сферу правоотношений, в которых должен быть определен бюджет, за счет которого подлежат исполнению соответствующие расходные обязательства.

Вместе с тем органы государственной власти и органы местного самоуправления обладают правом передавать свои полномочия. Однако в этом случае под реализацию передаваемых полномочий обязательно должны также быть предоставлены средства. Средства из бюджета на исполнение расходных обязательств, устанавливаемых иными органами государственной власти и органами местного самоуправления, могут передаваться исключительно в форме межбюджетных трансфертов.

Принцип самостоятельности бюджетов предполагает также недопустимость введения в действие в течение текущего финансового года органами государственной власти и органами местного самоуправления изменений бюджетного законодательства Российской Федерации и (или) законодательства о налогах и сборах, законодательства о других обязательных платежах, которые могут привести к увеличению расходов и (или) снижению доходов других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, без внесения изменений в законы (решения) о соответствующих бюджетах, предусматривающих компенсационные меры.

Внесение изменений в бюджетное законодательство и законодательство о налогах и сборах, которое повлечет за собой увеличение расходов и (или) уменьшение доходов других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, приведет к разбалансированности соответствующего бюджета, последствием которого может быть невыполнение органами государственной власти или местного самоуправления своих полномочий и функций. Во избежание этого органы государственной власти или местного самоуправления, решение которых приведет к изменению доходных или расходных статей бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации, должны предусмотреть средства в своем бюджете для компенсации возможных потерь бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации. В случае если такая компенсация не может быть предоставлена, изменения, влекущие увеличение расходов и (или) снижение доходов других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, должны вступать в силу только с начала очередного финансового года.

Экономия бюджетных средств, использование их на эффективной основе при достижении максимальных результатов являются главной целью деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. В случае если дополнительные доходы либо экономия по расходам бюджетов будет изыматься из бюджета соответствующего уровня, то основной целью органов государственной власти и местного самоуправления будет потратить запланированные средства в полном объеме и не прикладывать усилий к получению дополнительных доходов, что, безусловно, приведет к неэффективному, механическому и формальному использованию бюджетных средств.

Таким образом, принцип самостоятельности бюджетов неразрывно связан с принципом результативности и эффективности использования бюджетных средств <1>.

<1> См.: комментарий к принципу результативности и эффективности использования бюджетных средств.

Статья 31.1. Принцип равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований

Комментарий к статье 31.1

Четвертым принципом бюджетной системы Российской Федерации является принцип равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Этот принцип предусмотрен ст. 31.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации и основан на конституционном принципе равенства субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Принцип равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований обусловлен конституционным принципом равенства субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и непосредственно связан с принципом единства бюджетной системы Российской Федерации. Основой принципа равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований является установление единых прав и обязанностей, а также полномочий всех субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Принцип равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований означает:

- определение единых бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;

- установление и исполнение единых расходных обязательств;

- определение единых подходов при формировании налоговых и неналоговых доходов бюджетов;

- субъектов Российской Федерации и местных бюджетов;

- определение единых требований при формировании объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов.

Принцип равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований означает, что органам государственной власти одних субъектов Российской Федерации не может быть предоставлено больше бюджетных полномочий, чем органам государственной власти других субъектов Российской Федерации; то же самое касается и органов местного самоуправления. Одни субъекты Российской Федерации или муниципальные образования не могут быть обременены большим количеством расходных обязательств, чем другие. Ни для одного субъекта Российской Федерации, так же, как и муниципального образования, по сравнению с другими, не может быть предусмотрен отдельный порядок формирования доходов.

Конституционный Суд Российской Федерации отмечает, что правовое равенство субъектов Российской Федерации не означает равенство их потенциалов и уровня социально-экономического развития, во многом зависящих от территории, географического положения, численности населения, исторически сложившейся структуры экономики и т. д.

Поэтому учет региональных особенностей является необходимым условием соблюдения баланса интересов и внедрения общегосударственных стандартов во всех сферах жизнедеятельности субъектов Российской Федерации.

Обеспечение единого уровня бюджетной обеспеченности с учетом региональных особенностей осуществляется в бюджетной сфере путем предоставления межбюджетных трансфертов из бюджетов других уровней. Однако определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов субъектам Российской Федерации или муниципальным образованиям, которые в этом нуждаются, должно осуществляться на основе единого подхода.

Органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы государственной власти и органы местного самоуправления не вправе заключать договоры и соглашения, которые не соответствуют Бюджетному кодексу Российской Федерации. Такие договоры являются недействительными и не влекут никаких правовых последствий для сторон, заключивших такой договор или соглашение. И прежде всего это касается отчуждения каких-либо прав, предоставленных субъекту Российской Федерации или муниципальному образованию в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Статья 32. Принцип полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов

Комментарий к статье 32

Пятый принцип бюджетной системы Российской Федерации - принцип полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов, установленный ст. 32 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Данный принцип касается основных показателей бюджетов, таких, как доходы, расходы и источники финансирования дефицитов бюджетов.

Целью этого принципа является установление строгой бюджетной дисциплины и обеспечение деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в строгом соответствии с законом о бюджете.

Этот принцип означает, что во всех бюджетах бюджетной системы Российской Федерации должны быть в обязательном порядке и в полном объеме отражены все доходы, расходы и источники финансирования дефицитов бюджетов.

Доходы, расходы и источники финансирования дефицита отражаются в бюджетах в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации.

Исходя из смысла принципа полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов, недопустимо включение в бюджет открытого перечня доходов, который заканчивается строкой: "иные доходы", что встречается на практике при формировании и утверждении бюджетов. Недопустимо предусматривать открытый перечень расходов бюджетов, так как это может породить исполнение бюджета органами исполнительной власти по своему усмотрению, что в свою очередь может привести к произволу и спровоцировать коррупцию.

Статья 33. Принцип сбалансированности бюджета

Комментарий к статье 33

Шестым принципом бюджетной системы Российской Федерации является принцип сбалансированности бюджета, содержащийся в ст. 33 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Уже из самого названия принципа можно понять суть данного принципа. Любой бюджет по сути своей является своего рода балансом, в котором дебет должен быть равен кредиту.

Согласно ст. 33 Бюджетного кодекса Российской Федерации принцип сбалансированности бюджета означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита, уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита бюджета и изменением остатков на счетах по учету средств бюджетов.

Из данной нормы следует, что общий объем расходов бюджета должен быть покрыт общим объемом доходов. В этом случае доходы будут равны расходам. В случае если расходы превышают доходы и образуется дефицит бюджета, общий объем расходов должен покрываться за счет объема доходов и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, которые не включаются в доходы бюджета. Таким образом, будет достигнуто равенство в бюджете.

Данный принцип допускает наличие дефицита бюджета, но определяет, что дефицит бюджета должен быть покрыт за счет определенных средств, которые в данном случае называются "источники покрытия дефицита бюджета" и имеют строго целевой характер и не могут расходоваться на другие цели. При этом исходя из данного принципа и во взаимосвязи с другими нормами исключается ситуация, при которой доходы были бы больше, чем расходы. Однако на практике случается, что бюджеты утверждаются с профицитом, под которым понимается превышение доходов бюджета над его расходами.

Несмотря на то, что бюджетное законодательство Российской Федерации допускает составление и утверждение бюджета с дефицитом, объем дефицита бюджета не должен быть излишним. В случае если расходы неизбежно превышают доходы, то органы государственной власти или органы местного самоуправления должны исходить из задачи минимизации дефицита бюджета.

Статья 34. Принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств

Комментарий к статье 34

Седьмым принципом бюджетной системы Российской Федерации является принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, который ранее имел другое название - принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств. Изменение названия не повлекло за собой изменение сущности принципа.

Согласно ст. 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Таким образом, на стадии составления или исполнения бюджета органы исполнительной власти, которые ответственны за составление и исполнение бюджетов, должны исходить из достижения одной из двух целей: либо достижения запланированных результатов, либо достижения наилучшего результата. При достижении запланированных результатов органы исполнительной власти должны стремиться к экономии бюджетных средств, а при достижении лучшего результата по сравнению с запланированным органы исполнительной власти могут использовать полностью все средства, предусмотренные в бюджете для финансирования соответствующих мероприятий. Однако Бюджетный кодекс Российской Федерации не допускает использование запланированных средств с превышением установленных лимитов, даже если при этом будет достигнут максимальный результат.

Статья 35. Принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов

Комментарий к статье 35

Восьмым принципом бюджетной системы Российской Федерации является принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов. Согласно ст. 35 Бюджетного кодекса Российской Федерации данный принцип означает, что расходы бюджета не могут быть увязаны с определенными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита бюджета. Увязывание подразумевает под собой, что в законе о бюджете предусматривается финансирование определенных видов расходов за счет определенных видов доходов, которые соответственно должны обособленно учитываться при исполнении бюджета.

По общему правилу, установленному Бюджетным кодексом Российской Федерации, исполнение бюджетов осуществляется на основе принципа единства кассы, то есть все доходы бюджета зачисляются на общий счет, с которого впоследствии расходуются на различные цели вне зависимости от направленности таких расходов. Запрет увязывания доходов с расходами предполагает следующее: в законе о бюджете не может быть предусмотрено, например, что доходы от налога на имущество направляются на содержание государственного имущества. Поскольку федеральный законодатель имеет преимущественное право регулирования бюджетных правоотношений, он вправе устанавливать необходимые запреты.

В ранее действовавшей редакции существовало исключение для целевых бюджетных фондов, однако действующая редакция ст. 35 Бюджетного кодекса Российской Федерации упразднила такое исключительное положение целевых бюджетных фондов, таким образом, и в целевых бюджетных фондах доходы не могут быть увязаны с расходами.

Вместе с тем новая редакция ст. 35 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусматривает иные случае, когда из общего правила, установленного принципом общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов, могут быть исключения.

Случаи, когда определенные виды расходов могут увязываться с доходами, должны быть предусмотрены законом (решением) о бюджете, но только в части, касающейся:

- субвенций и субсидий, полученных из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

- средств целевых иностранных кредитов (заимствований);

- добровольных взносов, пожертвований, средств самообложения граждан;

- расходов бюджета, осуществляемых в соответствии с международными договорами (соглашениями) с участием Российской Федерации;

- расходов бюджета, осуществляемых за пределами территории Российской Федерации;

- отдельных видов неналоговых доходов, предлагаемых к введению (отражению в бюджете), начиная с очередного финансового года.

Все вышеперечисленные виды доходов и расходов имеют свои особенности. Например, субвенции и субсидии, полученные из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, представляют собой один из видов межбюджетных трансфертов, и данные средства всегда имеют целевой характер. Целевые иностранные кредиты как форма финансирования проектов, включенных в программу государственных внешних заимствований Российской Федерации, также носят целевой характер. Добровольные взносы, пожертвования, средства самообложения граждан могут быть перечислены в бюджет на какие-либо конкретные цели. Таким образом, большинство доходов, которые являются исключением из общего правила и могут быть увязаны с расходами, имеют целевой характер. Что касается расходов, то можно отметить их взаимосвязь с внешними контрагентами, что требует, по мнению законодателя, закрепления за ними, в качестве источников финансирования, определенных видов доходов.

Статья 36. Принцип прозрачности (открытости)

Комментарий к статье 36

Девятым принципом бюджетной системы Российской Федерации, установленным ст. 36 Бюджетного кодекса Российской Федерации, является принцип прозрачности (открытости), который ранее имел иное название: принцип гласности. Аналогично принципу результативности и эффективности использования бюджетных средств изменение названия данного принципа не привело к изменению его содержания.

Конституционный Суд РФ указывает, что финансовое регулирование, бюджетная система Российской Федерации должны отвечать требованиям открытости, прозрачности как процесса принятия органами государственной власти финансовоемких решений, так и самого использования финансовых ресурсов Российской Федерации, что способствует реализации базирующегося на принципах демократии эффективного контроля гражданского общества за финансовой деятельностью государства <1>.

<1> Постановление Конституционного Суда РФ от 01.01.2001 N 12-П "По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с запросами Администрации Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания Красноярского края, Красноярского краевого суда и Арбитражного суда Республики Хакасия" // РГ. N 1

Принцип прозрачности (открытости) предполагает обязанность одних участников бюджетного процесса предоставлять информацию гражданам и другим участникам бюджетного процесса.

Во-первых, принцип прозрачности (открытости) означает обязательную публикацию в средствах массовой информации утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении. Такая функция данного принципа непосредственно вытекает из ч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации, согласно которой законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Бюджеты федерального и регионального уровней в силу ст. 11 Бюджетного кодекса Российской Федерации утверждаются в форме законов, и поскольку любой бюджет затрагивает права, свободы и обязанности человека и гражданина, то, следовательно, на основании вышеуказанной нормы Конституции Российской Федерации должен быть опубликован.

Во-вторых, принцип прозрачности (открытости) означает полноту предоставления информации о ходе исполнения бюджетов. Поскольку исполнение бюджетов осуществляют органы исполнительной власти, а органы законодательной (представительной) власти не участвуют в этом процессе, но осуществляют рассмотрение и утверждение бюджетов, то они должны обладать всей полнотой информации об исполнении бюджетов.

В-третьих, принцип прозрачности (открытости) предусматривает доступность иных сведений о бюджетах. Правом придания гласности другим сведениям о бюджетах обладают законодательные (представительные) органы государственной власти, представительные органы муниципальных образований. Эту норму можно трактовать как предоставление права законодательным (представительным) органам государственной власти, представительным органам муниципальных образований устанавливать своим решением перечень сведений обязательных для предоставления на их рассмотрение, а также как право устанавливать перечень сведений, которые должны быть доступны для всеобщего сведения.

В-четвертых, принцип прозрачности (открытости) устанавливает обязательную открытость для общества и средств массовой информации:

- проектов бюджетов, внесенных в законодательные (представительные) органы государственной власти (представительные органы муниципальных образований), то есть проекты бюджетов должны публиковаться и освещаться в средствах массовой информации;

- процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного (представительного) органа государственной власти (представительного органа муниципального образования), либо между законодательным (представительным) органом государственной власти (представительным органом муниципального образования) и исполнительным органом государственной власти (местной администрацией). Такие процедуры должны быть установлены нормативным правовым актом, регулирующим бюджетный процесс на соответствующем уровне бюджетной системы Российской Федерации. В частности, в Бюджетном кодексе Российской Федерации (ч. 8 ст. 145, ч. 4 ст. 205) содержатся соответствующие нормы, касающиеся федерального бюджета, которые предусматривают, что процедуры разногласий определяются Регламентом Государственной Думы.

Составляющей, которая раскрывает понятие принципа прозрачности (открытости), является стабильность и (или) преемственность бюджетной классификации Российской Федерации, а также обеспечение сопоставимости показателей бюджета отчетного, текущего и очередного финансового года (очередного финансового года и планового периода). Такое требование установлено в целях эффективного прохождения бюджетного процесса. Органы государственной власти и местного самоуправления смогут наиболее качественно выполнять свои функции, если бюджетная классификация Российской Федерации, которая лежит в основе всего бюджетного процесса, не будет подвержена постоянным изменениям, что часто происходит на практике. Бюджеты трех лет (отчетного, текущего и очередного) взаимосвязаны между собой, так как в одно и то же время составляется отчет по бюджету предыдущего года, исполняется бюджет текущего года и составляется бюджет следующего года. При этом показатели перечисленных бюджетов должны сопоставляться, что способствует эффективному составлению проекта бюджета будущего года и исполнению бюджета текущего года. Единство, стабильность и преемственность бюджетной классификации Российской Федерации позволяют органам государственной власти и местного самоуправления получать более полную и в доступной форме информацию об исполнении бюджетов.

Прозрачность (открытость) бюджетов ограничивается введением при формировании бюджетов секретных статей бюджета, для которых определен особый (закрытый) порядок составления, рассмотрения и утверждения, при котором сведения об этих статьях не могут быть доступны общественности. Такие статьи чаще всего связаны с обороноспособностью страны, что не должно быть достоянием широких кругов населения. Однако в ст. 36 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета. Ни в бюджетах субъектов Российской Федерации, ни тем более в местных бюджетах секретные статьи не могут быть предусмотрены. Это обусловлено тем, что секретные статьи касаются только наиболее значимых общегосударственных вопросов, которые находятся в исключительном ведении Российской Федерации.

Статья 37. Принцип достоверности бюджета

Комментарий к статье 37

Десятым принципом бюджетной системы Российской Федерации является принцип достоверности бюджета, который предусмотрен ст. 37 Бюджетного кодекса Российской Федерации и означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета. Согласно данному принципу органы исполнительной власти, которые отвечают за составление прогноза социально-экономического развития соответствующей территории, должны тщательно проверять данные, которые включаются в данный прогноз, и своевременно вносить в него изменения, так как прогноз социально-экономического развития составляется на три года. Составление точного прогноза социально-экономического развития соответствующей территории является необходимым, так как на его основе составляется проект бюджета.

Реалистичность доходов и расходов бюджета означает, что при составлении и утверждении проекта бюджета доходы и расходы не должны быть ни занижены, ни завышены. Однако на практике зачастую случается занижение показателей бюджета. Это впоследствии влечет за собой необходимость внесения изменений в бюджет, так как исполнение бюджета на практике показывает, что показатели бюджета не соответствуют реальным доходам бюджета. Однако никаких санкций за занижение показателей бюджета не предусмотрено в бюджетном законодательстве Российской Федерации.