КАКИМ БЫТЬ УПОЛНОМОЧЕННОМУ ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В ДАГЕСТАНЕ?
В январе этого года Народное Собрание РД обсудило в первом чтении проект республиканского Закона «Об Уполномоченном по правам человека» и вынесло его на всенародное обсуждение. В условиях проводимой в стране административной реформы, предусматривающей существенное сокращение и повышение эффективности исполнительной власти, проект Закона, напротив, предусматривает создание нового государственного органа, что обусловлено особо важной его ролью в процессах становления гражданского общества. В качестве одного из мероприятий 7 февраля с. г. Народное Собрание РД организовало круглый стол по обсуждению этого законопроекта. Будучи участником круглого стола, своими мыслями с читателями «Дагестанской правды» решил поделиться зав. кафедрой теории государства и права юридического факультета Дагестанского государственного университета в Абулмуслим Магомедович Муртазалиев.
К предыстории законопроекта.
Конституциями России и Дагестана, а также федеральным конституционным законом от 01.01.01 года предусмотрено введение должности Уполномоченного по правам человека, призванной сыграть весьма важную роль в условиях становления гражданского общества и правового государства, как специализированной правозащитной государственной структуры. Введение института Уполномоченного по правам человека является почти обязательным атрибутом в практике становления гражданского общества и правового государства и в других развитых странах мира (омбудсмен), а поскольку эти политико-правовые идеалы конституционно определяют развитие и нашей страны, следовательно, рано или поздно предстояло его ввести. Хотя предложения о введении поста Уполномоченного по правам человека звучали в нашей республике еще с начала 2000 г. видимо, в связи с объективными обстоятельствами вплотную обсудить этот вопрос удалось лишь сейчас, когда примерно половина субъектов России, в том числе по ЮФО, уже ввели у себя этот институт.
Введение института Уполномоченного по правам человека хорошо вписывается в проводимую Народным Собранием РД и другими учреждениями республики деятельность по разработке теоретических и практических аспектов формирования гражданского общества и правового государств. В этом отношении, возможно, мы находимся в числе лидеров среди субъектов России. Достаточно отметить, что комплексным проблемам становления гражданского общества в Дагестане были специально посвящены три крупные республиканские научно-практические конференции (2000, 2003 и 2005), на которых, с привлечением ученых-гуманитариев и практиков, состоялись достаточно обстоятельные обсуждения, и принятые на них рекомендации, бесспорно, способствуют созданию научно-обоснованной концепции развития республиканского законодательства и практики его реализации. Одно из центральных мест в рекомендациях этих конференций занимают вопросы обеспечения прав человека с учетом сложившихся, особенно в нашей республике, непростых социально-экономических и политических условий переходного периода. Поскольку обеспечение прав человека - основная идея гражданского общества и правового государства, понятна заинтересованность, с которой постоянно выступают представители науки, общественности и государственные деятели в современных условиях, в том числе и в нашей республике.
Как положительный момент хочу сразу же отметить разгоревшиеся в ходе обсуждения данного законопроекта оживленные дискуссии депутатов как на самом заседании Народного Собрания РД, так и на круглом столе, которыми не так часто нас балуют наши депутаты в отличие от федеральных. Приятно ведь, когда обсуждения проходят в форме дискуссий, по итогам которых и надо принять более обоснованное решение. Правда, повод для оживления дискуссий «подкинул» на сей раз инициатор законодательного процесса – Госсовет РД, предусмотрев в законопроекте для своего Председателя, как высшего должностного лица, исключительное право представить единственную кандидатуру на эту весьма ответственную, призванную заметно улучшить деятельность по обеспечению гарантий государственной защиты прав человека в нашей республике должность.
Надо признать, что согласно действующему российскому законодательству защита прав человека и без этого органа составляет одно из важнейших направлений деятельности практически всех органов власти и в особенности суда и правоохранительных органов (прокуратуры, МВД и других). Для координации этой работы в республике функционирует на общественных началах Комиссия по правам человека под руководством министра юстиции РД . В целях научного анализа ситуации инициативная группа ученых юридического факультета Дагестанского госуниверситета с декабря прошлого года начала создавать Исследовательский центр по проблемам защиты прав человека в РД, который так же, как и других регионах страны, должен активизировать теоретическую и практическую работу по защите прав человека с учетом нашей специфики. Можно считать, что защита прав человека в той или иной степени выступает предметом обсуждения многих государственных и общественных структур в республике, в том числе и созданного при Народном Собрании Республики Дагестан на общественных началах Координационного центра по проблемам теории и практики гражданского общества в Дагестане, что в определенной мере оказывает влияние на решение вопросов защиты прав человека в республике. Но актуальность вопросов защиты прав человека в условиях становления гражданского общества и правового государства с учетом её нынешнего состояния, в особенности в нашей республике, требует принятия дополнительных, более эффективных мер в этой области. В качестве одной из них и выступает создаваемый согласно законопроекту государственный орган.
Чего мы ждем от Уполномоченного по правам человека?
Естественно, мы ждем того, ради чего и предполагают его ввести как специализированный государственный орган, призванный обеспечивать гарантии государственной защиты прав и свобод человека и гражданина, их соблюдения органами государственной власти Республики Дагестан, органами местного самоуправления в Республике Дагестан и должностными лицами (ст. 1 проекта Закона). Выражаясь кратко, в сложившихся условиях мы ждем от этого органа существенного улучшения правозащитной деятельности государственных органов и оживления с его помощью участия общественности в этой важной сфере. Надо признать, что институт Уполномоченного по правам человека, так же как и недавно созданная Общественная палата, в определенной мере призван в своей деятельности стать связующим звеном между властью и обществом, отдалившимися друг от друга в современной России на опасную дистанцию. Если в этом органе население будет видеть доступный, прозрачный своей деятельностью, способный с учетом реальных наших возможностей активно защищать и обеспечивать строгое соблюдение всеми структурами, и в первую очередь органами власти, права человека, то можно считать, что цель достигнута.
К сожалению, надо признать, что в силу ряда объективных причин реализация прав человека в условиях современной России в полном объеме невозможна из-за отсутствия необходимых для этого социально-экономических предпосылок. А ситуация в нашей республике в этом отношении, как известно, намного хуже чем в целом по России. Поэтому было бы нереальным рассчитывать на серьезное решение проблем защиты прав человека даже при этом органе за относительно короткий период времени. Но, введение этой должности непременно должно послужить неким катализатором активизации правозащитной деятельности государства и общественности в республике, поскольку Уполномоченный по правам человека, как показывает положительный опыт других регионов, в состоянии существенно снизить негативно влияющие на этот процесс факторы субъективного характера и «оживить» предусмотренные законодательством юридические механизмы защиты прав человека, которые нуждаются у нас в профилактических, а нередко и в капитальных мерах по обеспечению их функциональной деятельности в этой сфере.
Вместе с тем в деятельности Уполномоченного по правам человека сразу же и решительно необходимо отказаться от тех недостатков, которые стали характерными для некоторых, уже созданных аналогичных органов в других регионах страны. Хотя для нас это маловероятно, но все же следует отметить, что неконструктивная оппозиция этого органа к власти на правозащитной основе, притом нередко используя для своей поддержки международные организации и фонды, с не совсем ясной социально-политической репутацией, видимо скорее дает обратный эффект. Как показывает практика, в том числе и недавний шпионский скандал в Москве, реакционно настроенные к нам силы надеются активно повлиять на внутриполитическую жизнь страны, руководствуясь при этом отнюдь не лучшими побуждениями. Нередко в качестве проводников этой политики выбирают некоммерческие общественные организации, оказывая им необоснованную материальную «помощь» с соответствующей отработкой на политической ниве. А готовые будоражить общественность по каждому случаю нарушения прав человека организации, нередко использующие при этом неверную информацию и объективные трудности переходного периода, этим силам как никогда, кстати, и Уполномоченный по правам человека поневоле может оказаться своей необоснованной деятельностью их помощником. Полагаю, что Уполномоченный по правам человека, будучи структурой официальной власти, в тесном контакте с общественностью должен существенно оживить уже заложенный в законодательстве правозащитный механизм российского государства и выступить доверенным представителем общественности во власти по защите конституционных прав и свобод граждан.
В какой степени представленный законопроект способствует этой конституционной роли Уполномоченного по правам человека в Дагестане?
Мнение основной части выступавших на круглом столе, полагаю и многих других, было единым – хотя по своей концепции законопроект приемлем, но в деталях нуждается в доработке. Требующих доработки участков можно выделить в законопроекте несколько.
Прежде всего, нельзя не заметить, что представленный Госсоветом вариант законопроекта об Уполномоченном по правам человека, видимо, беспокоясь «как бы чего не вышло», носит весьма осторожный, ограниченный характер. Конечно, эффективно работающий Уполномоченный по правам человека может доставить массу хлопот власти, в том числе и в вышеуказанном - не совсем позитивном аспекте. Поэтому надо отметить, что становление института Уполномоченного по правам человека, как специализированной правозащитной государственной структуры, так же, как и становление других независимых институтов гражданского общества, идет в современных условиях нашей государственности весьма трудно и далеко не всегда приветствуется сложившейся в старых условиях властью. Образно выражаясь, можно сравнить этот конституционно предусмотренный процесс с молодым растением, пробивающим себе дорогу в жизнь сквозь толстый и весьма уплотненный слой асфальта, подразумевая под последним сложившийся десятилетиями государственно-политический режим функционирования власти. Напрасно беспокоится наша дагестанская власть - вряд ли в ближайшей перспективе, при столь слабой гражданской активности населения и существенно деформированного в условиях системного кризиса менталитета дагестанского народа, этот орган представит какую - либо серьезную угрозу ей в этой части. Напротив, в интересах активизации процессов становления гражданского общества и правового государства в республике можно было бы, на наш взгляд, максимально - в той мере, в какой это позволяет российское законодательство, расширить полномочия и гарантия независимости этого правозащитного органа.
Если Уполномоченный по правам человека будет заниматься только рассмотрением жалоб и, как выразился один из давно практикующихся во власти депутатов, «писульками, то , но нужную для власти орган в целях актуализации своей структуры с учетом общих тенденций в российской государственности. Полагаем, что для обеспечения гарантий в защите прав человека и существенного «оживления» заложенных законодательством в государственной структуре правозащитных механизмов Уполномоченного по правам человека в нашей республике можно и нужно наделить весьма существенными полномочиями и гарантиями его независимости, используя в необходимых случаях для этого и право Народного Собрания на законодательную инициативу на внесение изменений в федеральное законодательство.
В этой связи, не утруждая читателей газеты конкретными предложениями юридического характера, хочу сослаться на представленный Координационный советом Уполномоченного по правам человека в РФ проект ФЗ «Об основах деятельности Уполномоченного по правам человека в субъектах РФ», который обсуждался на организованном Госдумой РФ 21 ноября круглом столе. С использованием законодательного опыта и практики других регионов указанный проект Федерального закона вполне мог бы стать весьма качественным исходным «материалом» для подготовки и нашего республиканского Закона. Притом не только по форме (в проекте Федерального закона в 11 главах 83 статьи, а в обсуждаемом нашем - в 5 главах 15 статьи), но и по содержанию, поскольку в федеральном проекте достаточно подробно отражены основные направления деятельности создаваемой новой структуры государственной власти: по восстановлению нарушенных прав и свобод; по совершенствованию законодательства республике в области защиты прав и свобод; по правовому просвещению в области защиты прав и свобод; по координации деятельности государственных органов в защите прав и свобод человека. Полагаю, что важность регламентации указанных направлений деятельности создаваемого органа и в особенности участия его в законотворческой деятельности, не вызывает никаких возражений. Необходимость в этом возникает и по юридическим причинам, поскольку принятие специального федерального закона, регламентирующего основы деятельности Уполномоченного по правам человека в субъектах РФ, а судя по итогам обсуждения указанного проекта на круглом столе Госдумы РФ это произойдет достаточно скоро, мы будем вынуждены привести республиканский Закон в соответствие с общероссийским.
При хорошо налаженной работе Уполномоченный по правам человека мог бы стать активным инициатором совершенствования республиканского законодательства в важной, а по сути основной его части – обеспечение конституционных прав человека, и тем самым стать активным помощником и Народного Собрания РД.
Основным «полем битвы» по законопроекту на круглом столе, как и на предыдущем заседании Народного Собрания, стали требования к кандидатуре на должность Уполномоченного по правам человека и порядку его выдвижения. Как высказался на круглом столе зам. Председателя НС РД : «- был бы Уполномоченный хорошим человеком и работа этого органа наладится». Поддерживая его, хочется вместе с тем высказать пожелание более общего характера: нам нужно обеспечить эффективное функционирование предусмотренных законодательном механизмов контроля и ответственности в системе власти, чтобы плохо работающий чиновник не смог бы удержаться не только в этом органе, но и во всей системе республиканской и местной власти. К сожалению, нередко практика дагестанской, да и российской государственности в целом, свидетельствует об обратном. Но, это уже тема отдельного разговора.
Бесспорно, в значительной мере общественное признание этого органа будет зависеть от того, кто будет занимать этот ответственный государственный пост в республике. Но и ответственность на нем должна лежать соразмерно его полномочиям, поскольку он призван существенно оживить, пробудить доверие общества к власти, к закону, состояние которого, надо признать, у нас не в лучшем состоянии. В этой части вышеупомянутый проект Федерального закона также необходимо использовать при принятии нашего законопроекта.
Можно согласиться с перечисленными в представленном законопроекте требованиями к кандидатуре Уполномоченного, хотя можно было бы добавить и требование по цензу оседлости, то есть проживание в республике, например, не менее десяти лет: для того чтобы он лучше и более предметно знал специфику Дагестана и состояние защиты прав человека. Полагаю, что Уполномоченный по правам человека должен быть независим в своей деятельности не только от органов власти, но и, что особо важно в Дагестане, от этнокланового воздействия. К нашему стыду, власть в современном Дагестане, как и в некоторых других северокавказских республиках, остается во многом подверженной родовому, клановому, этническому и местническому влиянию, как это имело место в период родового, феодального строя. Если в деятельности Уполномоченного по правам человека явно будут проявляться недостатки, обусловленные этими факторами, думается, что это должно послужить достаточным основанием для освобождения его от этой весьма ответственной для общества государственной должности.
Как вытекает из специфики создаваемого органа, успех работы Уполномоченного по правам человека во многом зависит от того, насколько он связан с общественностью, научными учреждениями. В этой связи, полагаем, что экспертные советы, рабочие группы и другие, одобренные в практике деятельности Уполномоченного по правам человека РФ и других субъектов формы и методы должны быть присущи и этому органу с самого начала его функционирования.
Предметом дискуссий на кругом столе стал также вопрос о наличии прав и специального юридического образования у Уполномоченного по правам человека, который достаточно аргументировано отстоял руководитель правового управления Госсовета и Правительства РД М. Генжеханов. Конечно, учитывая состояние современного высшего юридического образования, приходится усомниться в необходимости данного требования, поскольку далеко не все из тех, кто оканчивает многочисленные вузы юридического профиля республики, готовы к решению весьма сложных и ответственных задач государственно-правового строительства в современных условиях. Из своей более чем 25 летней практики работы на юридическом факультете ДГУ, как главной кузницы подготовки юристов для нашей республики, знаю – с каким трудом устраиваются (если ещё где-то и устроятся) на работу наиболее подготовленные по профессиональным и человеческим качествам выпускники, тогда как детки состоятельных семей, нередко характеризующиеся отнюдь не лучшими знаниями и поведением, достаточно быстро и неплохо устраиваются на весьма ответственные государственные должности, имеющие принципиальное значение для процессов демократизации власти и проведения реформ в республике. Конечно, было нереально ожидать от таких представителей семей и кланов во власти независимой и эффективной их работы. Полагаем, что назначенный Народным Собранием РД Уполномоченный по правам человека, как руководитель этого важного органа, должен ответственно подойти к формированию всего состава, который для выполнения своей конституционной миссии - обеспечения гарантий защиты прав человека, должен быть безупречным по профессиональным и человеческим качествам. Чуткий к чужой боли, готовый прийти на помощь и способный профессионально грамотно её оказать – таковым хочется видеть социальный портрет не только руководителя новой структуры, но и всего состава её работников. Поэтому представляется, что наличие высшего юридического образования, как формальный признак, может быть оговорено в законопроекте словом «как правило», а основной акцент перемещен на наличие у кандидата общего трудового стажа или срока службы не менее 10-15 лет и наличие познаний области прав и свобод человека и опыта их защиты.
Надо признать, что особо характеризующий уровень развития демократического процесса во власти признак - порядок выдвижения кандидатуры на должность, в данном случае Уполномоченного по правам человека, оказался в представленном законопроекте весьма привязанным к дагестанской ситуации. Как уже отмечалось, таким правом наделено только высшее должностное лицо республики - Председатель Госсовета РД, имеющий и без того достаточно широкие и весьма эффективные на практике полномочия в кадровой политике. Судя по практике других регионов, круг инициаторов выдвижения кандидатур, конечно, можно было бы расширить, хотя бы включив в их число и руководителя законодательной ветви власти республики, как это предусмотрено законами Башкорстана, Татарстана и некоторых других субъектов России. Если же народные избранники все же сочтут «политически целесообразным» сохранить предусмотренный проектом порядок выдвижения кандидатуры, то, учитывая общественную значимость этой должности, представляется необходимым обязать высшее должностное лицо внести после обязательного обсуждения с общественными (особенно правозащитными) организациями не менее двух (а лучше трех) кандидатур, что предоставит возможность Народному Собранию, как ответственному за назначение данного лица органу, осуществить на основе простого большинства голосов депутатов более обоснованный выбор. При этом, по нашему мнению, данное положение желательно отразить в законопроекте, чтобы обеспечить прозрачность и демократичность порядка формирования данного органа власти в нашей республике.
В целом, подытоживая мнение об обсуждаемом законопроекте и происходящих общественно-политических процессах в республике, хочется отметить, что давно назрела необходимость более активно и последовательно проводить на практике политику по формированию институтов гражданского общества в Дагестане. Создание эффективного, способного реально обеспечить гарантии защиты прав человека в Дагестане специализированного органа государственной власти – Уполномоченного по правам человека - наглядный пример для власти показать свои намерения по воплощению конституционных идеалов развития общества в жизнь.
Сведения об авторе:
Муртазалиев Абулмуслим Магомедович, зав. кафедрой теории государства и права Дагестанского государственного университета, член Координационного центра при Народном Собрании РД по проблемам теории и практики гражданского общества в Дагестане, доктор юридических наук, профессор.
Дагестанская правда. 20февр.
