Гражданское право России (стр. 6 )

и предлагают следующую классификацию способов возникновения юридических лиц: распорядительный порядок; явочный порядок; разрешительный порядок; нормативно-явочный порядок[88].

выделяет два способа образования юридических лиц: явочно-нормативный порядок; разрешительный порядок[89].

Распорядительный порядок характеризуется тем, что юридическое лицо создается на основе распоряжения (решения) собственника имущества или уполномоченного им органа.

Для данного способа характерны три основные стадии: издание инициативного (распорядительного) акта собственником или компетентным органом; организационная работа (подбор кадров, выделение средств и т. д.); утверждение учредительных документов.

В связи с существенными социально-экономическими изменениями, произошедшими в России в последнее десятилетие, этот порядок утратил свое прежнее значение. Именно в таком порядке в СССР возникало подавляющее большинство предприятий и учреждений. Главенствующая роль государства в системе плановой экономики, его доминирование над гражданским обществом позволяли обойтись без особой процедуры государственной регистрации создаваемого юридического лица.

В странах с рыночной экономикой распространен явочный порядок образования юридического лица. Для него также характерно отсутствие специальной государственной регистрации организаций, которые создаются в силу самого факта волеизъявления учредителей, выражения ими намерения действовать в качестве юридического лица[90].

Разрешительный порядок характеризуется тем, что инициатива создания исходит от будущих участников (учредителей) юридического лица. Компетентный орган проверяет законность образования данного юридического лица и дает соответствующее разрешение.

В СССР в таком порядке создавалось большинство общественных и кооперативных организаций, причем участники (учредители) данного субъекта права могли получить отказ по мотиву нецелесообразности создания такого юридического лица.

Действующее законодательство, по общему правилу, не допускает отказа в регистрации по мотивам нецелесообразности (абз. 2 п. 1 ст. 51 ГК).

Для данного способа характерны: инициативный акт учредителей; издание скоординированного (согласованного) акта компетентного органа или юридического лица, давшего разрешение на создание данного юридического лица; организационная работа.

В разрешительном порядке создаются, например, банки, юридические лица с особо крупным размером уставного капитала или объединяемых средств[91], а также объединения юридических лиц (финансово-промышленные группы).

Явочно-нормативный порядок не требует ни распоряжения, ни специального разрешения. Для данного порядка образования юридических лиц согласия каких-либо третьих лиц, включая государственные органы, не требуется. Требуются лишь инициатива учредителей, их явка. При явочно-нормативном порядке регистрирующий орган вправе только проверить положения учредительных документов на соответствие законодательству и не уполномочен определять целесообразность создания юридического лица.

Для явочно-нормативного порядка характерны: инициативный акт учредителей; организационная работа; контрольная работа компетентного органа. Этот порядок получил наибольшее распространение как во всем мире, так и у нас в стране.

В специальной литературе можно встретить также указания и на иные способы возникновения юридических лиц.

Иногда выделяют уведомительный порядок создания юридических лиц.

Созданное и начавшее свою хозяйственную деятельность юридическое лицо должно направить уведомление в уполномоченные на то органы с указанием необходимых для регистрации сведений о себе (наименование, место нахождение и др.).

Некоторые склонны считать, что Федеральный закон от 8 августа 2001 г. «О государственной регистрации юридических лиц» провозглашает уведомительный порядок регистрации[92], обосновывая это возможностью подачи в регистрирующий орган заявления и учредительных документов по почте. Однако, на наш взгляд, данная позиция не представляется верной, так как способ подачи документов не имеет ничего общего с уведомительным порядком. Определяющее значение имеет момент, с которого юридическое лицо считается созданным, приобретает соответствующие права и обязанности и выступает от своего имени в гражданском обороте.

Государство контролирует создание юридических лиц, что реализуется в форме государственной регистрации. В ней же реализуется признание за юридическим лицом и предоставление ему государством правосубъектности.

Государственная регистрация - заключительный этап создания юридического лица. Именно с момента государственной регистрации юридическое лицо считается созданным, т. е. по российскому законодательству регистрация является конститутивной, имеет правоустанавливающее значение как юридический факт, на основании и с момента совершения которого возникает юридическое лицо.

Государственная регистрация преследует цели: осуществление государственного контроля за ведением хозяйственной деятельности; проведение налогообложения; получение государственных сведений статистического учета для осуществления мер регулирования экономики; предоставление участникам хозяйственного оборота, государственным органам власти и органам местного самоуправления информации о субъектах хозяйственной деятельности.

Государственная регистрация основывается на принципах публичности, общеизвестности и достоверности внесенных в реестр сведений.

Принцип публичности проявляется в том, что реестр доступен каждому лицу, желающему ознакомиться с ним.

В силу принципа общеизвестности любое лицо считается осведомленным о внесении организации в реестр, что лишает его возможности ссылаться на незнание содержащихся в реестре сведений.

В силу принципа достоверности действует презумпция правильности содержащихся в реестре записей, которая может быть опровергнута только в судебном порядке.

Значение государственной регистрации юридических лиц, ее рациональной организации, полноты единого реестра юридических лиц, достоверности содержащихся в нем сведений и их открытости для любого заинтересованного лица чрезвычайно велико. Только такая регистрация обеспечивает возможность получения необходимой информации при выборе контрагента и ведении хозяйственных операций и способствует устойчивости экономического оборота, поскольку регистрируются и изменения правового статуса юридических лиц (п. 3 ст. 52, п. 4 ст. 57 ГК). Юридическое лицо считается созданным с момента его регистрации (п. 2 ст. 52 ГК), и с этой даты возникает его правоспособность (п. 3 ст. 49 ГК).

Согласно Федеральному закону от 8 августа 2001 г. "О государственной регистрации юридических лиц", государственная регистрация юридических лиц - это «акт уполномоченного федерального органа исполнительной власти, осуществляемый посредством внесения в государственный реестр сведений о создании, реорганизации и ликвидации юридических лиц, а также иных сведений о юридических лицах в соответствии с настоящим Федеральным законом».

Согласно ст. 2 данного Закона государственная регистрация осуществляется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в порядке, установленном Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом от 01.01.01 г. №2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации".

Согласно действующего законодательства, в России можно выделить общий и специальный порядок регистрации юридических лиц.

Общий порядок государственной регистрации юридических лиц определен Законом «О государственной регистрации юридических лиц».

Данный закон регулирует отношения, возникающие в связи с государственной регистрацией юридических лиц при их создании, реорганизации и ликвидации, при внесении изменений в их учредительные документы и при ведении единого государственного реестра юридических лиц.

Оснований, по которым допускается отказ в регистрации, всего два: непредставление необходимых для государственной регистрации документов; представление документов в ненадлежащий регистрирующий орган (п. 1 ст. 23 Закона).

В соответствии со ст.12 Закона список документов, представляемых при государственной регистрации создаваемого юридического лица, состоит из четырех пунктов: заявление; решение о создании юридического лица в виде протокола, договора или иного документа в соответствии с законодательством Российской Федерации; учредительные документы юридического лица (подлинники или нотариально удостоверенные копии); документ об уплате государственной пошлины.

Отказ в государственной регистрации или уклонение регистрирующего органа от регистрации могут быть обжалованы в суд в соответствии с правилами о подведомственности дел юрисдикционным органам России.

Специальный порядок государственной регистрации юридических лиц может быть предусмотрен для отдельных видов юридических лиц федеральными законами.

Реорганизация юридического лица.

Понятие «реорганизация юридического лица» включает в себя различные формы изменения статуса юридического лица. Это слияние, присоединение, разделение, выделение, преобразование.

В случае слияния юридического лица с другим юридическим лицом все имущественные права и обязанности каждого из них переходят к юридическому лицу, возникшему в результате слияния.

При присоединении одного юридического лица к другому к последнему переходят все имущественные права и обязанности присоединенного юридического лица.

При разделении создается два или более хозяйствующих субъектов, а прежний прекращает свое существование. При этом к новым юридическим лицам переходят по разделительному акту (балансу) в соответствующих частях гражданские права и обязанности реорганизованного юридического лица.

Выделение характеризуется тем, что юридическое лицо продолжает функционировать в прежнем качестве, но его отдельное структурное подразделение обособляется с целью создания на его базе нового юридического лица. При выделении из юридического лица нового юридического лица к каждому из них переходят в соответствующих частях права и обязанности реорганизованного юридического лица.

Преобразование юридического лица сопровождается изменением его правового статуса. При преобразовании у прекращающего свое действие юридического лица возникает один правопреемник.

Реорганизация может осуществляться по решению: учредителей (участников) юридического лица; органа юридического лица, уполномоченного на то учредительным документом; уполномоченного государственного органа.

По общему правилу, реорганизация юридического лица осуществляется по решению его учредителя-собственника или руководящего органа.

Законом могут быть предусмотрены основания реорганизации юридического лица по решению уполномоченного на то государственного органа. Например, Законом о конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках предусмотрено, что если хозяйствующий субъект, занимающий доминирующее положение, осуществляет монополистическую деятельность и его действия приводят к значительному ограничению конкуренции на товарном рынке, Министерство по антимонопольной политике вправе принять решение о его принудительном разделении.

Ликвидация юридического лица.

Ликвидация юридического лица влечет его прекращение без перехода прав и обязанностей в порядке правопреемства к другим лицам.

Юридическое лицо может быть ликвидировано как его учредителями, так и по решению суда. В ст. 61 ГК подробно перечислены условия, при которых юридическое лицо может быть ликвидировано.

Большинство юридических лиц может быть ликвидировано также в случае установления судом факта его банкротства. Порядок признания хозяйствующего субъекта банкротом определяется федеральным законом «О несостоятельности (банкротстве). В настоящее время действует уже третий Закон «О несостоятельности (банкротстве)»[93].

Контрольные вопросы:

1.  Что понимают под юридическим лицом?

2.  Укажите признаки юридического лица. Какова их роль и значение?

Укажите основания классификации юридических лиц. Каково теоретическое и практическое значение классификаций юридических лиц? Какой порядок государственной регистрации юридических лиц принят в России? Укажите виды реорганизаций юридических лиц и назовите их отличительные особенности.

Основная литература:

1. Гражданское право: Учебник / Отв. ред. . – 2 –е изд., перераб. и доп. – М., 2000.

2. Гражданское право России: Учебник / Под ред. . – М., 2000.

3. Гражданское право: Учебник / Под ред. . - М., 2001.

4. Гражданское право: Учебник / Под ред. , . – М., 2000.

5. Гражданское право: Учебник / Под ред. , . – М., 1997.

Дополнительная литература:

1. Братусь лица в советском гражданском праве. – М., 1947.

2. Грибанов лица. – М., 1961.

3. Кашанина товарищества и общества: правовое регулирование внутрихозяйственной деятельности. – М., 1995.

4. Шершеневич русского гражданского права. – М., 1912.

5. Тотьев право (правовое регулирование конкуренции): Учебник. – М., 2000.

Лекция 6.

Публично-правовые образования как субъекты гражданского права.

1.  Общая характеристика гражданской правосубъектности публично-правовых образований.

2.  Участие публично-правовых образований в гражданском обороте.

3.  Гражданско-правовая ответственность публично-правовых образований.

1. Общая характеристика гражданской правосубъектности публично-правовых образований.

Реформирование государственности и правовой системы России, производимое в течение последнего десятилетия, привело к появлению нового конституционного строя и кардинальным образом изменило его сущность. Действующий ГК РФ впервые назвал Российскую Федерацию, субъекты РФ и муниципальные образования в числе субъектов гражданского права. В то же время, следует сразу заметить, что публично-правовые образования, несмотря на наличие общих черт, обладают и рядом особенностей, что также следует учитывать.

Согласно ст. 12 Конституции РФ, власть в стране организационно разделена на два уровня — систему государственной власти и систему местного самоуправления: «Органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти». Основное на­значение этой конституционной нормы — преодоление последст­вий имевшего место до недавнего времени огосударствления общества, когда местные органы, по сути, были государственными структурами и брали на себя многие функции государства. Вместе с тем местное самоуправление не может противостоять государст­венной власти, поскольку оно обязано действовать в рамках феде­ральных законов, указов Президента, постановлений Правительст­ва, актов субъектов РФ.

Местное самоуправление рассматривается Конституцией как одна из основ государственного устройства России. Согласно ст. 12, в «Российской Федерации признается и гарантируется местное са­моуправление». Особого внимания заслуживает ч. 2 ст. 3 Конституции – «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного само­управления». Именно эта норма и позволяет утверждать, что местное само­управление является одной из конституционных форм осуществ­ления народовластия. Характеристика органов местного самоуправ­ления как части механизма народовластия определяет их природу, способы формирования, объем полномочий и ответственность пе­ред населением.

Публично-правовым образованиям посвящено значительное число работ и публикаций. В первую очередь они рассматриваются с позиций конституционного и административного права. В то же время они являются одновременно и субъектами гражданских правоотношений.

Осуществление властью ее многочисленных функций проводит к необходимости участвовать в различных правоотношениях, в том числе и гражданско-правовых. Анализ литературы показывает, что законодатели разных времен и цивилизаций осознавали неестественность положения, когда бы соответствующий субъект не мог приобрести имущество (т. е. заключить сделку), не вправе был бы распоряжаться им с достаточными правовыми основаниями. Всякая власть, если даже она охватывает незначительную территорию, должна опираться на экономические возможности решения стоящих перед ней задач.

Формирования, в том числе и относящиеся к государст­венному устройству, тради­ционно рассматривались в отечественной цивилистической доктрине как субъекты гражданских правоотношений. Специально указывал на них как субъектов имущественных отношений Свод Законов Российской Империи (ст. 698, ч. 1, т. Х). При этом такого рода субъекты призна­вались юридическими лицами; в целом же юридические лица разделялись на частные и публичные, с выделением в числе последних государственных и общественных[94]. Более развернутую классификацию публичных юридиче­ских лиц дает К. Кавелин, отмечая, что их правоспособность не одинакова – «одни – большая их часть – имеет право владеть всякого рода недвижимостями, исключая населенных, другая только домами»[95]. Проект российского Гражданского уложения принял термин «юридические лица» и распространил его на публично-правовые образования: «Юридическими лицами признаются: казна и другие государственные и общественные установления, имеющие отдельное имущество; частные товарищества, общества и установления» (ст. 13). По одному из дел (1909 г.) Правительствующий сенат высказался так: «…по самой своей природе каждое государство представляется не только политическим организмом, но и юридическим лицом»[96].

также выделял публичные (казна как хозяйствующая часть государства, дворянские, городские и прочие аналогичные сообщества, казенные заведения) и частные юридические лица[97].

Таким образом, публично-правовые образования изначально признавались способными к участию в гражданско-правовых отношениях, но их статус не был твердо определен и до начала ХХ века они рассматривались обычно как особый вид юридических лиц.

В советский период законодательное закрепление публично-правовых образований как субъектов гражданских правоотношений практически отсутствовало. Следует правда заметить, что в соответствии с Указом Президиума Верховного Совета СССР от 01.01.01 г. «Об основных правах и обязанностях районных Советов депутатов трудящихся» Советы и их исполкомы были наделены правами юридического лица[98].

Новое российское законодательство предусмотрело, что к публично-правовым образованиям, участвующим в гражданско-правовых отношениях, применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в данных отношениях, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов (п. 2 ст. 124 ГК РФ).

В современной правовой науке в связи с изложенным возникает два основных вопроса: вопрос о правосубъектности публично-правовых образований; вопрос о признании (или непризнании) публично-правового образования особой разновидностью юридического лица.

В цивилистической литературе сформировались следующие подходы к решению вопроса о правоспособности публично-правовых образований: гражданская правоспособность публично-правовых образований является общей (, ); специальной (, ); целевой (); специальной функциональной ().

Большинством цивилистов признается ограниченность правоспособности целям деятельности лица. Применительно к вопросу о правоспособности публично-правовых образований целесообразно, как уже ранее отмечалось, исходить из общепринятого тезиса: существует два вида гражданской правоспособности: общая и специальная. При этом последний вид правильнее именовать целевой правоспособностью.

Гражданскую правосубъектность публично-правовых образований представляется верным определять как целевую[99], делая вывод о том, что данные субъекты могут иметь гражданские права и обязанности, необходимые для решения общегосударственных, региональных или местных (муниципальных) задач.

Содержание гражданской правоспособности неразрывно связано с их компетенцией и целью создания (наиболее эффективное решение политических, экономических, социальных и иных функций).

Применительно к публично-правовым образованиям необходимо определиться с порядком их вступления в гражданские правоотношения.

В настоящее время существуют следующие основные концепции, касающиеся порядка вступления указанных субъектов в гражданские правоотношения: не обладая дееспособностью, непосредственно в гражданские правоотношения не вступают, а их участниками являются его органы (, ); вступают в гражданские правоотношения в порядке исключения, непосредственными участниками выступают органы (); не могут самостоятельно вступать в граждансике правоотношения, действуют через представителей (); являются самостоятельными участниками гражданских правоотношений и приобретают права и обязанности через свои органы (, , ).

Первые два подхода были господствующими в советской цивилистике и нашли отражение в законодательстве советского периода. В последние годы становится все больше и больше сторонников последнего подхода, согласно которому - публично-правовые образования обладают право - и дееспособностью, а органы, выступающие от их имени, являются именно органами публично-правового образования. Согласно этого подхода данные субъекты признаются способными как к формированию, так и изъявлению своей воли вовне и являются полноценными субъектами гражданского права.

Решив положительно вопрос о наличии у публично-правового образования гражданской правосубъектности, следует остановиться на проблеме признания или непризнания публично-правового образования юридическим лицом.

С учетом изложенного ранее, можно отметить две основных позиции: публично-правовые образования не являются юридическими лицами; публично-правовые образования есть «юридические лица публичного права».

Первая позиция аргументируется тем, что публично-правовые образования названы в качестве субъектов гражданского права не в гл. 4 («Юридические лица»), а в главе 5 ГК РФ, т. е. они исходно отделены от фигуры юридического лица. Тем не менее, сходство имеется, и правила о юридических лицах подлежат применению к данным образованиям (если они не противоречат природе последних). Отмечается также, что они не наделяются имуществом на том или ином основании (т. е. на праве оперативного управления или хозяйственного ведения)[100], не имеют определенной организационно-правовой формы, их создание не сопровождается актом государственной регистрации в общем порядке и т. д. По мнению , проблема органов публичных образований как юридических лиц сегодня вообще не может быть решена[101].

Вторая позиция обосновывается наличием общих признаков с юридическим лицом и прямым указанием законодателя на возможность применения правил о юридических лицах к публично-правовым образованиям. Наличие же специфики последних ставит в повестку дня вопрос о введении не только в теорию, но и в законодательство категории публичного юридического лица.

Предлагаются и критерии для разграничения публичных и частных юридических лиц, которыми являются наличие или отсутствие: общественно-значимых, публичных целей деятельности; создания и прекращения на основе публично-правовых актов; властных полномочий в публично-правой сфере[102].

С учетом имеющейся специфики деятельности публично-правовых образований в качестве субъектов гражданского права представляется целесообразным в рассматриваемых правоотношениях придать им статус некоммерческой организации – государственного или муниципального учреждения[103].

2. Участие публично-правовых образований в гражданском обороте.

Вопросы участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях имеют особую актуальность уже потому, что всегда существует необходимость установления пределов этого участия; закрепляя принцип равенства в качестве общего правила их участия в гражданских правоотношениях, законодатель делает оговорку: если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов (ст. 124 ГК РФ).

В большинстве гражданских правоотношений между публично-правовыми образованиями и иными субъектами гражданского права чего-либо специфического не находится. Что же касается специфики, то она в основном сводится к запретам, ограничениям и возложению дополнительных обязанностей. Запрет есть установление новой границы, предела по сравнению с общей мерой, что приводит к сужению правовых возможностей; запрет есть обязанность воздержания от действий[104].

Применительно к гражданскому обороту обычно говорят о запрете публичным образованиям непосредственно участвовать в ряде гражданских правоотношений. Возникает вопрос: Каких? Публично-правовые образования могут создавать как собственные организации, так и участвовать в прочих организациях капиталом. Это означает не только участие в отношениях собственности, но и участие в обороте, т. к. передача денежных средств и иного имущества с утратой собственности и приобретением эквивалента данного имущества есть ясный признак гражданского оборота.[105]

В качестве примера запрета на оборот капитала можно признать норму п. 4 ст. 66 ГК РФ, ст. 10 ФЗ «Об акционерных обществах» и др., не позволяющие государственным органам и органам местного самоуправления выступать в качестве учредителей хозяйственных обществ, если иное не предусмотрено законом. Запрещается также совмещение функций федеральных и региональных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, обладающих полномочиями, осуществление которых имеет либо может иметь своим результатом ограничение конкуренции с функциями хозяйствующих субъектов.[106]

В числе препятствий (запретов) для участия в гражданском обороте может быть и общая цель деятельности властных формирований - «признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина» (ст. 2 Конституции РФ).

Понятие «ограничение» в общей теории права обычно толкуется как «сдерживание», «сужение возможностей»[107], что позволяет отличать ограничение и запрет: первое не исключает совершения определенных действий и лишь сдерживает обычный порядок деятельности. Это может быть связано с получением предварительных согласований, разрешений, приобретением лицензий и т. п. Так, п. 4 ст. 7 ФЗ «Об акционерных обществах»[108] предусмотрено, что акционерные общества, учредителями которых в случаях, установленных федеральными законами, выступают Российская Федерация, субъект Рос­сийской Федерации или муниципальное образование (за исключением обществ, образованных в процессе приватизации государственных и муни­ципальных предприятий), могут быть только открытыми.

Имеются ограничения и по направлениям деятельности. Как следует из ст. 11 ФЗ «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности»,[109] субъекты РФ и муниципальные образования осуществляют внешнеторговую деятель­ность непосредственно только в случаях, установленных федеральными конституционными законами, федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Законодательство о ценных бумагах также содержит значительные ограничения. Российская Федерация, ее субъекты, городские, сельские поселения и другие муниципальные образования имеют право обязываться по переводному и простому векселю лишь в случаях, специально предусмотренных федеральным законом.[110].

Участие в обеспечительных отношениях (при выдаче гарантий и т. п.) публично-правовым образованиям не запрещено, но ограничено. Это подтверждается п. 6 ст. 126 ГК РФ, предусматривающий, что правила п. п. 2-5 данной статьи не распространяются на случаи, когда РФ приняла на себя гарантию (поручительство) по обязательствам субъектов РФ, муниципального образования или юридического лица либо указанные субъекты приняли на себя гарантию (поручительство) по обязательствам Российской Федерации.

Законодательное ограничение предусмотрено ст. 111 Бюджетного кодекса РФ: на уровне соответствующего закона (решения органа местного самоуправления) требуется установление параметров привлечения средств по покрытию дефицита бюджета, предельного размера государственного (муниципального) долга, расходов на обслуживание соответствующего долга в текущем финансовом году; при этом предельный объем расходов на обслуживание любого долга не должен превышать 15 процентов объема расходов бюджета соответствующего уровня.

Говоря об обязанностях публично-правовых образований, можно отметить следующие.

Обязанностью муниципального образования является заключение договоров социального найма жилья[111], ряда других договоров (социального займа, организации перевозок пассажиров, уборки территории и пр.), связанных с возложенной на них задачей социального обеспечения, организации транспортной, инженерной и иной инфраструктуры[112].

Публично-правовые образования участвуют и в отношениях обязательного медицинского страхования. В соответствии со ст. 17 Закона РФ «О медицинском страховании граждан»[113] платежи на обязательное медицинское страхование неработающего населения осуществляют органы государственного управления субъекта РФ, городов Москвы и Санкт-Петербурга, местная администрация за счет средств, предусматриваемых в соответствующих бюджетах при их формировании. При наличии последнего обстоятельства возникает обязанность перечисления соответствующих средств в фонды обязательного медицинского страхования, что подтверждается и судебной практикой.[114] Субъектом данных отношений следует признавать именно публично-правовое образование, а не администрацию, лишь исполняющую бюджет. Подчеркнем, что вступление в данные правоотношения составляет обязанность, а не право данного образования.

Участие публично-правовых образований в гражданском обороте обременено также обязанностью облекать это участие в специальные формы. Так, в соответствии с п. 2 ст. 72 Бюджетного кодекса РФ: «Государственный и муниципальный контракты размешаются на конкурсной основе, если иное не установлено федеральными законами, законами и законодательными актами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления». С точки зрения гражданского права перед нами императивное требование к определенной форме и процедуре заключения договоров при размещении государственных или муниципальных заказов, неисполнение которого позволяет говорить о признании такой сделки недействительной.

3. Гражданско-правовая ответственность публично-правовых образований.

Вопросы ответственности публично-правовых образований должны быть разделены на те, которые связаны с его участием в гражданских правоотношениях как обычного субъекта (субъекта «частного» права) этих связей и в которых реализуется его гражданская правосубъектность, и те, которые связаны с ответственностью муниципального образования как органа власти и управления (субъекта «публичного» права).

Нами будут рассмотрены лишь первые, так как вторые предопределены фактом причинения вреда в результате специальной деятельности и представляют собою предмет самостоятельного и обстоятельного разговора[115]. Смешение этих двух видов ответственности не допустимо, ибо у них различные основания и правовое регулирование. Если ответственность публично-правового образования как органа власти (управления) регулируется специальными нормами (ст. 16, 1069 ГК РФ, а также различными подзаконными актами), то в случае привлечения данного образования как обычного участника правоотношений (например, при взыскании с него убытков за ненадлежащее исполнение договора), следует руководствоваться общими правилами и нормами (ст. 15, 393 ГК РФ и др.).

Когда публично-правовое образование отвечает в рамках обычных гражданско-правовых отношений положения ст. 1069, 1071 ГК РФ применяться не должны, так же как не могут применяться и другие аналогичные акты, разъяснения высших органов судебной системы[116], ориентирующие на особый порядок взыскания денег из казны как разновидности имущества органа власти. В частности, следует признать незаконной сложившуюся практику задержки выплаты присужденных сумм только потому, что они не предусмотрены в расходных статьях бюджета[117]. Что же касается субъекта, к которому предъявляется иск, то им должно быть именно публично-правовое образование. Статья 1071 ГК РФ предусматривает привлечение финансового органа только для тех случаев, когда вред возмещается за счет казны, т. е. четко ориентирует на ст. 1069, 1070 ГК РФ; в остальных случаях, в том числе и при неисполнении обязанностей по договору, появление в процессе финансового органа есть лишь целесообразность, но не необходимость[118]. Правильной представляется точка зрения , что привлекаемые к рассмотрению таких дел финансовые органы лишь «привлекаются к участию», но вовсе не являются ответчиками[119].

Заметим также, что поскольку казна является имуществом, а не субъектом права, то в ст. 1071 ГК РФ вместо слов «от имени» целесообразно указать «за счет».

Таким образом, можно говорить об определенном противоречии между гражданским и бюджетным законодательством, поскольку первое допускает удовлетворение требований кредиторов не только за счет казны (бюджета), а второе сводит все возможные варианты взыскания с публично-правовых образований только к взысканию за счет средств бюджета в особом порядке. В частности, речь идет о ст. 239 БК РФ, предусмотревшей, что обращение взыскания на бюджетные средства возможно лишь на основании судебного акта в случае недофинансирования (если средства были предусмотрены бюджетом) и для возмещения убытков в результате незаконных действий государственных органов и органов местного самоуправления (их должностных лиц).

Рассмотрим условия применения мер ответственности.

Эти условия общие: наличие вреда, противоправность поведения причинителя вреда, причинно-следственная связь, вина[120].

Публично-правовые образования не занимаются непосредственно предпринимательской деятельностью и в соответствии с п. 1 ст. 401 ГК РФ при решении вопроса о их ответственности необходимо наличие полного состава гражданского правонарушения.

В последнее время появились публикации, в которых высказывается мысль о публично-правовом характере участия государства, субъектов РФ и муниципальных образований в гражданском обороте и о необходимости применять оговорку ст. 124 ГК РФ о том, что в гражданско-правовых отношениях эти субъекты выступают с учетом особенностей этих субъектов[121]. В частности, предлагается ввести определенные изменения в Бюджетный кодекс РФ и ФЗ «Об исполнительном производстве», которые бы закрепили особый порядок взыскания средств из казны государства. При этом имеется в виду предоставление особых льгот именно публичным образованиям, а не их кредиторам.

На наш взгляд, в отмеченной норме речь идет не об особенностях ответственности этих формирований, а об особенностях их участия в гражданском обороте, что нами уже указывалось.

По обязательствам своих учреждений публично-правовые образования отвечает субсидиарно (п. 2 ст. 120 ГК РФ) как собственник закрепленного за учреждением имущества. Субсидиарная ответственность собственника наступает независимо от его вины[122].