Теоретические основы методики реализации вопросов местного значения (стр. 2 )

Примечание. Знаком (*) отмечены те элементы, формирование которых либо непосредственно зависит от местных властей, либо находится под их прямым влиянием.

1.4.  Трансакционные издержки и институциональные факторы роста общественного благосостояния

1.4.1.  Общие предпосылки

1. Все экономические агенты действуют рационально, т. е. принимают последовательность решений исходя из стремления максимизировать полезность (для потребителя), прибыль (для фирмы). При этом они вынуждены учитывать ресурсные ограничения.

Чтобы оптимально распределить ресурсы, необходимо:

1) учесть технические и технологические ограничения;

2) собрать и оценить рыночную информацию;

3) уложиться в допустимый для принятия решения о начале (изменении) производства отрезок времени.

Информационная неопределенность и ограниченные способности людей перерабатывать информацию увеличивают издержки производства благ и услуг.

2. Чтобы снизить издержки, вызванные неопределенностью ситуации, общество вырабатывает определенные нормы (правила) экономического, политического, социального поведения. Правило включает описание ситуации, адресата правила (субъекта, на которого направлено правило), содержание правила (предписываемое в данной ситуации действие), санкции, гаранта правила (субъекта, который вправе применять санкции).

Множество правил и норм можно разделить на две группы:

1) привычки или стереотипы поведения, т. е. правила, где гарант и адресат совпадают, а механизм принуждения к исполнению правила является внутренним элементом привычки;

2) институты, т. е. правила, где гарант и адресат не совпадают, а для выполнения правила требуется внешний механизм принуждения.

Институт – совокупность правила и внешнего механизма принуждения индивидов к его исполнению. По-иному институт определяют как «правила игры» в обществе, как созданные человеком ограничительные рамки, которые организуют взаимоотношения между людьми, как формальные ограничения (правила, законы, конституции), неформальные ограничения (социальные нормы, принятые кодексы поведения) и механизмы принуждения к их исполнению[4].

3. Институты влияют на действия людей. Работая по правилам, люди вынуждены принимать решения, учитывая возможные действия других людей. Таким образом, действия оказываются зависимыми друг от друга, влияют друг на друга тем, что вызывают определенные внешние последствия (внешние эффекты, экстерналии). Оказывая воздействие на людей, (общественный) институт выполняет три функции[5]:

1) ограничения при принятии экономических решений: структура любого правила предполагает выделение ситуации (условия приложения правила), адресата, предписываемое действие (содержание правила), санкции за неисполнение, гаранта правила (субъекта, который вправе применять санкции), следовательно, при принятии решений экономические субъекты учитывают правила как ограничения;,

2) координационную: поскольку правило содержит один (несколько) допустимых способов действий, возникает координация поведения субъектов, оказавшихся в ситуации, предусмотренной правилом;

3) распределительную (распределение ресурсов, выгод и издержек): любой институт ограничивает выбор разрешенных способов действий, переключая тем самым использование ресурсов на разрешенные виды деятельности либо увеличивая издержки для нарушителей правил, следовательно, оказывает влияние на распределение ресурсов, выгод и издержек между экономическими агентами (при этом распределение происходит под воздействием любых правил, а не только экономических).

4. Правила (институты) имеют собственную иерархию[6], которая может быть выражена следующей схемой (см. ниже). Здесь отражен экономический (а не юридический) подход к классификации правил и институтов. В то же время общий принцип сохраняется: более «низкое» правило раскрывает, детализирует содержание более «высокого» правила. Помимо перечисленных могут быть иные правила (социальные, политические юридические и т. п.).

5. Институциональная среда формирует общие рамки поведения людей, оказывая влияние на доступ к ресурсам и способам их использования, отражаясь на формировании уровня и структуры трансформационных и институциональных (трансакционных) издержек, на эффективности и результативности хозяйственной деятельности, на распределении издержек и выгод. Важно отметить, что в этом процессе имеют значение не только экономические правила, но и вся совокупность правила.

Например, в СССР частнопредпринимательская деятельность трактовалась как уголовное преступление, частная экономическая инициатива подавлялась. Наоборот, в западно-европейских странах частная инициатива рассматривалась как основа общественного благополучия. В результате, несмотря на огромные различия (не в пользу Запада) в обеспеченности природными ресурсами и качестве населения, СССР не смог обеспечить высокого уровня жизни. Таким образом, юридические правила сказались на уровне экономического развития и благосостояния населения.

Иными словами, качество институтов является общим институциональным фактором экономического роста и благосостояния (ниже будет показано, какие именно институты являются ключевыми с точки зрения обеспечения роста и благосостояния).

6. Когда индивид действует в соответствии с правилом, он автоматически приобретает права, присущие его роли в данный момент. С точки зрения экономической теории «получить права» означает, что, совершая разрешенные действия, индивид не встретит противодействия и не будет нести издержки, необходимые для защиты от противодействия.

1.4.2.  Право собственности как фактор роста благосостояния

Ключевым (исходным, базовым) с точки зрения экономического развития и роста благосостояния является право собственности. Этот термин используется в экономической теории и документах Европейского Сообщества.

Право собственности – разрешенные и защищенные от препятствий к их осуществлению возможные способы использования ограниченных ресурсов, которые являются исключительной прерогативой отдельных индивидов или групп индивидов[7]. Право собственности определяется экономическими правилами. Говоря иначе, экономические правила являются условиями и предпосылками прав собственности, поскольку определяют кто, где, когда и как может использовать ограниченные ресурсы. Поэтому право собственности можно еще определить как совокупность разрешенных обществом действий (правомочий) с имуществом (активами), которые вправе совершить субъект, не подвергаясь угрозе санкций со стороны общества.

Чем больше правомочий предполагает право собственности, тем выше ценность имущества (актива). Подход к описанию характеристик права собственности в России и Западной Европе различается.

В Западной Европе право собственности образуется 11 элементами (правомочиями)[8]:

1) право владения, т. е. исключительного физического контроля над вещью;

2) право пользования, т. е. личного использования вещи;

3) право управления, т. е. решения, как, кем вещь может быть использована;

4) право на доход, т. е. на блага, проистекающие от предшествующего личного пользования вещью или от разрешения другим лицам пользоваться ею (иными словами – право присвоения);

5) право на «капитальную стоимость» вещи, предполагающее право на отчуждение, потребление, проматывание, изменение или уничтожение вещи;

6) право на безопасность, т. е. иммунитет от экспроприации;

7) право на переход вещи по наследству или по завещанию;

8) бессрочность;

9) запрещение вредного использования, т. е. обязанность воздерживаться от использования вещи вредным для других способом;

10) ответственность в виде взыскания, т. е. возможность отобрания вещи в уплату долга;

11) конечные права, т. е. ожидание «естественного» возврата переданных кому-либо правомочий по истечении срока передачи или в случае утраты ею силы по любой иной причине.

Часть правомочий может выступать только в кластере (пучке правомочий), поскольку:

– являются взаимодополняемыми и не имеют ценности одно без другого (например, право пользования часто объединяется с правом на доход);

– не все из приведенных правомочий собственности обладают равной значимостью с точки зрения воздействия на ценность активов.

К основным элементам пучка прав собственности относят[9]:

а) право на исключение из доступа к ресурсу других агентов (право на защиту);

б) право на пользование ресурсом;

в) право на получение дохода от ресурса;

г) право на передачу всех предыдущих правомочий.

Формально юридически в России право собственности раскрывается как совокупность трех основных правомочий: право пользования, владения и распоряжения имуществом. Однако трактовка «внутреннего» содержания этих правомочий различными юридическими школами включает большинство из перечисленных выше элементов (хотя различия в подходах остаются). Если обобщить все трактовки, получим следующую картину:

1) владение имуществом означает правомочия по реализации хозяйственного (от слова «хозяин» – владелец, господин) господства над имуществом, в т. ч. меры по закреплению и уточнению прав собственности, учет имущества, контроль за использованием имущества и его сохранностью, ответственность за содержание имущества в надлежащем порядке и уплату законно установленных налогов на имущество (для субъекта правоотношений «власть» добавляется право самостоятельного построения системы органов учета и управления имуществом);

2) пользование имуществом предполагает совокупность правомочий по извлечению из имущества полезных свойств и (или) по осуществлению господства над вещью с целью получения выгоды и (или) пользы, в т. ч. правомочия по определению порядка и условий применения имущества, определению форм использования средств, полученных от применения имущества, и контроль за их использованием;

3) распоряжение имуществом есть правомочие определять судьбу имущества, в т. ч. осуществлять сделки с имуществом, связанные с его отчуждением, передачей прав пользования (право купли-продажи, передачи в аренду, внесения в виде учредительного взноса (пая) в совместную деятельность), приватизацией имущества, как на возмездной, так и на безвозмездной основе, а также право организации контроля за соблюдением условий сделок с использованием имущества.

Таким образом, для России (и стран с переходной экономикой) стоит задача четкого определения максимально возможного спектра правомочий собственности («расклеивания правомочий» пользования, владения, распоряжения), сведения их в пучки правомочий для обеспечения эффективности хозяйственного использования ресурсов.

Право собственности обеспечивается (защищается, гарантируется) процедурой спецификации. Спецификация права собственности – создание режима исключительности для отдельного индивида или группы лиц посредством определения:

– субъекта права собственности;

– объекта права собственности;

– набора правомочий, которым располагает данный субъект (группа лиц);

– механизма, обеспечивающего соблюдение права собственности, в т. ч. защиту прав собственности при передаче ресурса другому лицу и восстановление нарушенных прав собственности (табл. 2).

Таблица 2. Содержание спецификации права собственности

Вид спецификации	Содержание (практические меры)
Обеспечение четкой спецификации прав собственности	Установить объект права собственности (актив, ресурс), в т. ч. определить физические границы этого объекта[10]. Установить содержание конкретного права собственности (в т. ч. описать дробные правомочия). Установить субъекта этого конкретного права. Установить степень исключительности соответствующего права
Обеспечение надежной защиты прав собственности на активы владельца	Предотвратить неразрешенное владельцем использование актива другими субъектами, в т. ч.: – физическими лицами; – юридическими лицами; – представителями органов публичной власти
Обеспечение надежной защиты прав собственности при их легальной передаче другому владельцу	Создание условий, при которых разрыв контракта не приведет к потере актива, в т. ч.: – защита контрактных прав во взаимоотношениях частных агентов; – защита контрактных прав во взаимоотношениях частных агентов и государства
Обеспечение эффективного восстановления нарушенных прав собственности	Создание действенной системы исполнения решений судов (в т. ч. независимость судов)

Источник: Упорядочивание отношений собственности: структура проблемы, индикаторы, направления действий: Отчет. М.: РЕЦЭП, 2005 (раздел 2).

Ключевым правомочием собственника является правомочие (свойство, режим) исключительности. В институциональной экономической теории исключительность означает возможность собственника исключить других экономических субъектов из процесса принятия решения относительно использования данного ресурса.

Исключительность права собственности играет существенную роль, поскольку создает стимулы для эффективного производства (например, если у экономического субъекта нет исключительных правомочий на результат, у него нет стимулов эффективно использовать ресурсы). Поэтому качество (полнота) спецификации прав собственности является институциональным условием (фактором) экономического роста и повышения общественного благосостояния.

1.4.3.  Трансакции, трансакционные издержки и рост

1.4.3.1.  Понятие трансакций и трансакционных издержек

В институциональной экономической теории трансакция означает отчуждение и присвоение прав собственности, понимаемых как право осуществления определенных действий с ресурсами[11].

Термин «трансакция» является производным от термина «акция» (в смысле «действие»). «Акция» в институциональной экономике означает действия, связанные с физическим контролем над ресурсами (например, обмен товаров – акция по физическому перемещению товара от одного владельца другому). Но право собственности расширяет возможности индивидуума за рамки чисто физического контроля, устанавливая определенные взаимоотношения (взаимозависимость, порядок взаимоотношений) между людьми.

Возьмем тот же пример с обменом товаров. Актив (например, грузовик, стоящий в гараже) находится в частной собственности. Это означает, что никто не имеет право без разрешения собственника пользоваться активом (даже если грузовик очень нужен), режим его использования определяет собственник, результат использования актива также принадлежит собственнику (если иное не оговорено в контракте), любая попытка украсть актив или воспользоваться им без разрешения собственника будет наказана специальным государственным органом. Физического перемещения актива между экономическими субъектами здесь нет (стоит в гараже), но отношения зависимости и порядка между людьми тем не менее существуют.

Поэтому трансакцию еще определяют как набор правил, опосредующих взаимоотношения между людьми по поводу распределения, обмена и использования ограниченных ресурсов (табл. 3).

Таблица 3. Типология трансакций

Вид трансакции	Содержание
Торговые	Обмен правами собственности на основе добровольного соглашения между обменивающимися сторонами, основанный на взаимном экономическом или политическом интересе (типы: наем на работу, выделение кредита, подкуп избирателей, купля-продажа товаров потребления, фьючерсная сделка, пр.)
Управления	Взаимодействие между людьми, когда один субъект свое право принимать решение обменивает (добровольно передает, теряет в результате захвата) другой стороне в расчете на ожидаемый доход (типы: отношения внутри иерархических структур, например, «начальник и подчиненный», «мастер и подмастерье», «раб и рабовладелец»)
Рационирования	Взаимоотношения между людьми и коллективным органом, осуществляющим управление и выполняющим функцию спецификации прав и свобод (тип: составление бюджета компании советом директоров, составление бюджета представительным органом, решение арбитражного суда по поводу спора хозяйствующих субъектов)

Источник: Институциональная экономика: новая институциональная экономическая теория: Учебник / Под ред. . М.: ИНФРА-М, 2005. С. 56–58.

Осуществление трансакций предполагает затраты ресурсов (тратится время на разработку законов, для защиты прав собственности содержатся специальные чиновники (милиционеры, следователи, судьи и прокуроры), нанимаются частные охранники, для нарушителей строятся исправительные учреждения или создаются специальные службы по взысканию штрафов и задолженности и т. п.). Стоимость ресурсов, затраченных на подготовку, принятие, реализацию и поддержание институтов[12], называется трансакционными издержками. Трансакционные издержки связаны с воспроизводством институциональных характеристик ресурсов (прежде всего прав собственности) и получаемых от их использования доходов. По-иному трансакционные издержки можно определить как «издержки эксплуатации» экономических (политических, социальных и т. п.) институтов, регулирующих и координирующих (упорядочивающих) взаимоотношения между людьми по поводу распределения и использования ограниченных ресурсов.

1.4.3.2.  Виды трансакционных издержек и способы их минимизации

Трансакционных издержек невозможно избежать. Их появление обусловлено объективными причинами. Ведь начальное распределение ресурсов (собственность на ресурсы) не соответствует текущим потребностям в производстве благ и услуг. Индивидуумы вынуждены обмениваться ресурсами и правами на ресурсы, чтобы направить их в тот вид деятельности, доходность (полезность) которого максимальна на данный момент.

Например, если цены на сельскохозяйственную продукцию не покрывают себестоимости, а строительство приносит огромные прибыли, земля будет изыматься из сельскохозяйственного оборота и передаваться под застройку, пока цена на продукты питания не поднимется до уровня, когда сельское хозяйство станет экономически выгодным.

Как и любые издержки, трансакционные издержки являются препятствием для осуществления обмена и вычетом (уменьшением) общественного благосостояния. В отношении трансакционных издержек имеют значение два фактора:

1) общий размер трансакционных издержек (может случиться, что их величина достигнет уровня, когда всякий обмен прекратится – ситуация, известная в экономической теории как «административные барьеры для входа на рынок»[13]);

2) распределение бремени трансакционных издержек между участниками обмена (между заинтересованными сторонами): если бремя издержек падает на одну из сторон, она будет либо искать «серые схемы» для реализации своих интересов, либо нарушать правила (если штраф за нарушение правил меньше, чем трансакционные издержки, при их соблюдении), либо прекратит хозяйственную деятельность и перенесет бизнес в другой регион.

Поэтому общество стремится снизить трансакционные издержки до приемлемого минимума и обеспечить их распределение между заинтересованными сторонами, чтобы взаимодействие сторон стало возможным и взаимовыгодным. В зависимости от видов трансакционных издержек существуют разные способы их минимизации (табл. 4).

Таблица 4. Виды трансакционных издержек и способы их минимизации

Вид издержек	Содержание	Способ минимизации и (или) перераспределения бремени
Издержки выявления альтернатив	Причина: информационная неопределенность. У потребителя возникают затраты, связанные с поиском наиболее выгодной цены из существующих на рынке, поиском выгодных условий контракта, проверкой надежности партнера по бизнесу (заемщика…)	1. Развитие специализированных рынков (товарные, фондовые биржи) 2. Институт «деловой репутации», в т. ч.: а) «доброе имя»; б) «кредитная история»; в) официальный товарный знак (бренд); г) способы защиты репутации
Издержки измерения	Причина: разнообразие свойств блага, неравномерность (неполнота) информации об этих свойствах и необходимость оценки свойств до приобретения. Обычно выделяют: – блага исследуемые (свойства могут быть оценены до приобретения) – блага опытные (издержки измерения до их приобретения запретительно высоки, но свойства блага могут быть оценены в процессе потребления) – блага доверительные (издержки измерения свойств запретительно высоки как до покупки, так и в процессе пользования)	Институт стандартов качества. Его элементы: 1) описание свойств («модель») услуги/блага; 2) ответственность (материальная, уголовная, административная) за нарушение «модели» и нанесение ущерба, в т. ч.: 2.1) в отношении фирмы (организации); 2.2) в отношении отдельных лиц; 2.3) возмещение ущерба в пользу пострадавшего. Тогда… а) в отношении опытных благ (услуги естественных монополий, образование, культура, управленческие и «регуляторные» услуги): институт описывают «формулой» (1*) + (2.1) + (2.3*) б) отношении доверительных благ (ЖКУ, здравоохранение, административные функции, оказываемые в отношении отдельных юридических или физических лиц): институт описывают «формулой» (1*) + (2.1) + (2.2*) + (2.3*) Знаком (*) помечен наиболее значимый (с точки зрения эффективности) элемент института
Издержки ведения переговоров и заключения контракта	Причина: неопределенность в оценке развития ситуации на ближайшее время, необходимость придания устойчивости взаимоотношениям и согласования интересов сторон	В зависимости от частоты взаимоотношений, уровня неопределенности условий, специфичности актива снижению издержек способствуют: – система общественных ценностей (господствующая идеология); – законодательное описание типов взаимоотношений, способов разрешения конфликтов интересов; – типовые формы контрактов; – использование третьей стороны в качестве гаранта
Издержки спецификации и защиты прав собственности	Причина: необходимость однозначной спецификации прав собственности, их разграничения между экономическими субъектами, обеспечения исключительности и защиты прав собственности	Повышение качества и эффективности законодательной деятельности. Эффективность правоохранительных органов и независимость судов. Повышение образовательного уровня населения, формирование новой «идеологии» (уважение к чужой собственности, неприкосновенность права собственности как для органов, так и для частных лиц)
Издержки оппортунистического поведения[14]: а) внутри организации (фирмы), в т. ч. внутри органа власти (как коррупция) б) на рынке	Причина: несовпадение экономических интересов, обусловленное ограниченностью ресурсов	Общий принцип: создать условия, при которых издержки (санкции) за нарушение правила должны быть значимо большими, чем «выгода», полученная от его нарушения. 1. Внутри фирмы (организации) для этого используют: – конкурсный отбор; – детальные контракты; – стимулирующие контракты (увязка уровня зарплаты индивидуума или дохода подразделения с конечным результатом деятельности организации). 2. Во взаимоотношениях экономических субъектов для этого используют: – конкурсный отбор (например, муниципальный заказ); – механизм судебного разрешения конфликтов и принуждение нарушителя к возмещению нанесенных разрывом контракта издержек; – разрыв отношений с нарушителем; – репутационный механизм

Источник: Институциональная экономика: новая институциональная экономическая теория: Учебник / Под ред. . М.: ИНФРА-М, 2005. С. 71–86; также см.: , Упорядочивание отношений собственности: структура проблемы, индикаторы, направления действий: Отчет. М.: РЕЦЭП, 2005 ( http://www. *****/ru/documents. php); Тамбовцев публичных услуг. Экономическая теория, международный опыт и российские реформы. М.: РЕЦЭП, 2005 ( http://www. *****/ru/documents. php); Тамбовцев регулирование государства: вопросы теории, международный опыт, российские реформы. М.: РЕЦЭП, 2004 ( http://www. *****/ru/documents. php).

1.4.3.3.  Влияние трансакционных издержек на экономический рост и общественное благосостояние

Трансакционные издержки являются объективной необходимостью. Они возникают как результат затрат на создание и поддержание институциональной среды. Их нельзя избежать, но их можно минимизировать (оптимизировать) двумя путями:

– либо субъекты договорятся друг с другом о соблюдении общих правил поведения;

– либо эти правила будут выработаны в форме юридических законов.

В реальном мире экономические субъекты не в состоянии договориться друг с другом относительно общих правил поведения, поскольку такая процедура является крайне дорогостоящей, невыгодной и кратковременной. Поэтому общество использует особый вид институтов – юридические законы (правовые нормы). Общее значение законов описано в теореме Р. Коуза[15].

Любая юридическая норма является механизмом минимизации трансакционных издержек. Но вследствие существования законов права индивидуумов их обязанности и привилегии оказываются такими, как их определил закон. Поэтому законы (правовая система) оказывают существенное влияние на работу экономической системы и до известной степени «управляют» ею.

С позиции экономической теории права теорема Коуза может быть интерпретирована в отношении общего и кодифицированного права.

Общее право в экономической теории права понимается как область права, нормы которой были выработаны судьями (а не законодателями) на основе обобщения решений конкретных дел в судах (поэтому его еще называют прецедентным). Общее право состоит из трех компонентов:

1) законодательство о собственности;

2) контрактное право (передача прав собственности);

3) законодательство о неумышленном причинении ущерба, связанное с защитой прав собственности.

Кодифицированное право понимается как область права, нормы которой созданы законодателем (парламентом и президентом, представительными органами нижележащих уровней власти). В системе кодифицированного права суды лишь применяют законы, выработанные законодателем.

Отсюда следуют три аспекта рассмотрения роли институтов как факторов экономического роста:

1) качество юридических норм (законов);

2) степень защищенности прав собственности в судах (качество судебной системы);

3) размер трансакционных издержек и их распределение между участниками отношений.

Качество юридических норм (законов) как фактор роста общественного благосостояния

Математически исследована[16] и доказана связь между надежностью, защищенностью прав собственности и темпами экономического роста.

Уровень защищенности прав собственности в свою очередь зависит от качества законодательства (качества проработки законов, принятых законодательной властью: насколько предложенный в законодательстве механизм разрешения конфликтов экономически эффективен) и от качества судебной системы (подробнее об этом – ниже). Выявлены три значимых закономерности:

1) чем выше качество институтов в целом (качество институциональной среды), тем выше темпы экономического роста и уровень благосостояния[17];

2) институты прав собственности, защищающие граждан от экспроприации со стороны правительства и (или) представителей властвующих элит, имеют первоочередное воздействие на долгосрочный экономический рост, инвестиционный процесс, развитие финансовых рынков;

3) качество частных контрактов между гражданами значимо влияет на развитие различных форм финансового посредничества (т. е. на развитие финансовых рынков), что снижает трансакционные издержки и может быть рассмотрено как краткосрочный фактор экономического роста.

Качество судебной системы как фактор роста общественного благосостояния

Суд разрешает конфликты, связанные с нарушением прав собственности, определяет наказание для нарушителя прав, а также подтверждает права в спорных случаях. Помимо этого суды, как уже говорилось выше, формируют нормы общего права.

Качество судебной системы может быть оценено по параметрам результативности и эффективности[18].

1. Результативность – степень успешности разрешении конфликтов (успешность защиты нарушенных прав). Она измеряется двумя показателями: качеством судопроизводства и независимостью судов. По данным В. Тамбовцева (резюме по материалам исследования 70 стран):

– качество судопроизводства (оцениваемое по параметрам скорости принятия судебных решений и их предсказуемости, количества апелляций, удовлетворенных Верховным Судом) статистически значимо воздействует на уровень благосостояния: чем ниже качество, тем ниже доходы на душу населения региона, выше доля бедных;

– чем выше независимость судей, тем выше экономический рост (формально юридическая независимость судов не влияет на темпы роста).

Качество судопроизводства является краткосрочным фактором экономического роста, а независимость суда – долгосрочным.