Теоретические основы методики реализации вопросов местного значения (стр. 4 )

Внешний эффект характеризуется двумя свойствами:

1) носит объективный (независящий от воли экономических агентов) характер;

2) не только затрагивает непосредственных участников отношений, но и распространяется на всех потребителей данного товара, и на более широкий круг экономических агентов, вообще не участвующих в сделках по поводу данного товара (услуги).

2. В неоклассической экономической теории внешний эффект имеет место, когда действия фирмы (домашнего хозяйства, индивидуума) непосредственно влияют на издержки или выгоды других домашних хозяйств (фирм, индивидуумов), которые не являются непосредственными участниками действий, но эти издержки (выгоды) не находят отражение в рыночной цене товара (услуги)[25]. Иными словами, внешние эффекты – полезность или издержки, которые возникают у сторонних контрагентов, но не могут быть учтены в цене на товар (услугу). Выделяют положительные и негативные (отрицательные) внешние эффекты.

Негативный внешний эффект имеет место, когда общественные издержки больше частных. Загрязнение среды – пример отрицательного внешнего эффекта. Фирма сбрасывает неочищенные стоки в реку, в результате чего качество воды ухудшается. Частные издержки фирмы оказываются меньше (экономия на очистных сооружениях), а общественные – растут (затраты на дополнительную очистку воды + ухудшение здоровья населения).

Положительный внешний эффект имеет место, когда общественные выгоды превышают частные. Опрятный внешний вид дома – пример положительного внешнего эффекта. В результате частные затраты растут (покраска фасада, поддержание в чистоте прилегающей территории), но общественный эффект превышает частные затраты, поскольку благоприятный внешний вид делает место застройки более привлекательным – растет рыночная стоимость недвижимости. Следует учесть и общий социальный эффект – приятный вид из окон соседей.

Если невозможность учесть внешние эффекты в цене на товар или услугу, или вообще определить цену товара/услуги (например, какова цена национальной обороны, общественной безопасности?), частные фирмы не будут производить данную услугу. В экономической теории такая ситуация называется «отсутствие рынка». Внешние эффекты возникают на месте отсутствующих рынков.

3. В институциональной экономической теории внешние эффекты рассматриваются более широко. Здесь внешний эффект – величина полезности или издержек, которые не отражены (не специфицированы) в условиях контракта[26]. Выделяют три вида внешних эффектов – потребительский, технологический и денежный.

Потребительский внешний эффект – внешняя ситуация (экстерналия), возникающая на основе необособляемых друг от друга прямой функциональной зависимости полезности от количества потребленного блага для одного человека и обратной (прямой) функциональной зависимости для другого человека. Например, потребительский эффект образования. Выгода от образования не только в том, что можно найти хорошую работу, но и в том, что образованный человек легче адаптируется к изменениям и находит выход из сложных ситуаций. У него есть свое мнение, он меньше склонен доверять словам и не идет на поводу у политических авантюристов, следовательно, социальные отношения в обществе получают большую стабильность. У него есть свой взгляд на мир, поэтому он труднее поддается пропаганде различных религиозных сект. Математические исследования также показали, что с ростом среднего уровня образования членов общества уменьшается их склонность к противоправному поведению (при этом решающую роль играют нематериальные издержки совершения преступления).

Технологический внешний эффект – внешняя ситуация (экстерналия), возникающая на основе осуществления технической зависимости выпуска одного экономического агента от объема производимых товаров или услуг другого экономического агента. Например, потрава посевов означает выгоду фермеру-скотоводу, но убыток фермеру-земледельцу.

Денежный внешний эффект – внешняя ситуация (экстерналия), возникающая на основе влияния на величину дохода или издержек одного экономического агента объемов производства, ценовой политики, рекламы и других приемов конкуренции другого экономического агента. Например, выпуск некачественных запасных частей к двигателям самолета и продажа их по цене новых («родных», качественных) означает выгоду для аутсайдера, потери прибыли для заводов, потери доходов для фирм-перевозчиков в результате снижения потребительских качеств пассажирских перевозок от снижения безопасности полетов и роста выплат страховок при несчастных случаях.

Таблица 7. Предметное содержание блага (пример)

и способы интернализации внешних эффектов

Вид блага	Состав пучка товаров и услуг, на которые распадается благо	Способ интернализации внешнего эффекта
Насущные (частные) блага	Здравоохранение, образование, жилище, пища (перечень всегда закрытый и определен политическими решениями общества)	Налогообложение. Субсидии. Обязательное медицинское страхование. Установление минимальных социальных норм (принудительное потребление).
Коллективные блага	Транспортное обслуживание. Инженерная инфраструктура	Специальные платежи и тарифы (налог на автотранспортные средства, дорожная или мостовая пошлины)
Смешанные общественные блага	1. С положительным внешним эффектом: – культура и искусство – библиотечное обслуживание – лекарственные средства и медтехника – детские товары 2. С отрицательным внешним эффектом: алкоголь, табак.	Налогообложение. А также: – субсидии (для благ с положительным эффектом) – акцизы, специальные налоги (экологический), штрафы (для благ с отрицательным эффектом)
Чистые общественные блага (национальные и локальные)	Услуги: – регуляторные (экономические правила) – распределительные (налогообложение) – административные (выделение участков земли по застройку) – национальная оборона, ГО и ЧС, общественная безопасность, архивное дело, статистика	Налогообложение. Регулирование тарифов, в т. ч. на продукцию и услуги естественных монополий. Административные регламенты органов власти, функций, действий чиновников
Чистые частные блага	Остальные	Свободное рыночное ценообразование

4. Под несовершенством информации в экономической теории понимается ситуация недостатка, неполноты, неточности информации о потребностях контрагентов, ценах, качестве товаров и услуг. Несовершенство информации возникает вследствие невозможности судить о свойствах продуктов, либо о производственных условиях, в которых приходится действовать, либо о последствиях предпринятых действий. Это связано с тем, что сбор и анализ такой информации представляет существенные трудности (либо невозможен частным способом), либо требует значительных затрат. Например, несовершенством информации характеризуются такие блага, как продукты питания, пищевые добавки и медикаменты; безопасность движения на дорогах; техника безопасности на производстве; соблюдение архитектурно-строительных норм при возведении зданий.

Значение имеет не столько факт несовершенства информации, сколько риски, связанные с ним. Дефекты рынка как раз и появляются там и тогда, где и когда фирмы (домохозяйства, потребители) плохо осведомлены о рисках, которым они подвергаются в связи с недостатком информации, и не могут учесть эти риски в цене на свою продукцию (услугу). А если «сбоят цены», нарушается принцип оптимальности распределение ресурсов, что ведет к неэффективному их использованию с точки зрения критерия Парето-эффективности[27]. Если бы фирмы (домохозяйства, потребители) были информированы о рисках, ,рынки соответствующих продуктов или услуг могли бы соответствующим образом распределить ресурсы (скажем, более опасная работа стоила бы дороже, низкокачественные продукты стоили бы дешевле).

1.5.3.  Местное самоуправление в контексте теории общественных благ (следствия)

1.5.3.1.  Местное самоуправление и общественные блага (следствие 3)

1. В контексте предложенной классификации общественных благ государство, как правило, специализируется на предоставлении чистых общественных благ и некоторых видов насущных благ. Локальные и (или) клубные общественные блага, существенная часть насущных благ, как правило, предоставляются местным самоуправлением.

2. Предоставление насущных благ является важным признаком публичной власти и характеризует социальную направленность ее деятельности. Базовым уровнем производства насущных благ является поселенческий уровень. Именно в поселениях (города, поселки, сельские населенные пункты) формируются и предоставляются основные насущные блага (жилье, продукты питания) или создается материальная основа для их предоставления (строительство и содержание зданий школ, больниц, музеев). Более того, на поселенческом уровне формируется качество этих насущных благ и, как следствие, качество благосостояния населения. Весь смысл и единственное оправдание существования органов местного самоуправления (и отличие муниципальной власти от власти государственной) как раз и заключается в предоставлении насущных благ установленного качества и количества либо в создании условий для предоставления этих благ. Поселенческий уровень самоуправления является базовым в решении этой задачи, тогда как остальные уровни властной организации общества – вспомогательными. Создание поселения[28], которое не занимается жилищными вопросами, продовольствием, образованием и здравоохранением, экономически и политически бессмысленно[29].

1.5.3.2.  Внешние эффекты, эффективность использования ресурсов и муниципальная собственность (следствие 4)

Напомним, внешний эффект – величина полезности или издержек, которые не могут быть отражены в цене товара. Но если в цене товара нельзя учесть весь результат, нет стимулов к эффективному использованию ресурса. Проблема эффективности использования ресурса – главная проблема внешних эффектов. Решение проблемы – в определении оптимального режима использования ресурса, соответствующего его характеру, или, говоря по-иному, определение режима прав собственности на ресурс.

Институциональная экономическая теория описывает различные режимы использования ресурсов (режимы прав собственности)[30]. Начинают с наиболее неэффективного – режима общего (свободного) доступа, а затем по отношению к нему рассматривают остальные режимы. Ни один из режимов никогда не определяется как лучший, поскольку каждый имеет недостатки. Вопрос заключается лишь в том, чтобы в соответствии со сравнительной эффективностью определить набор ресурсов, которые наиболее оптимально использовать в данном режиме (т. е. распределить и закрепить за соответствующим видом собственности).

Таблица 8. Сравнительный анализ эффективности

режимов использования ресурсов и видов собственности

Вид режима использования ресурса	Причина неэффективности	Способ повышения эффективности
Свободный или открытый доступ (общая собственность) – режим использования ограниченных ресурсов, при котором ни один из экономических агентов не обладает исключительными правами на пользование ресурсами, поэтому не может исключить другого из пользования этим ресурсом (ресурсы естественной окружающей среды: вода, воздух, природный ландшафт)	Каждый из субъектов присваивает выгоды от использования ресурса непосредственно, плата (цена) за присвоение равна нулю, а бремя издержек распределяется между всеми агентами (и теми, кто не пользуется ресурсом). Возникает «сверхиспользование ресурсов», что заканчивается ухудшением положения всех экономических агентов (истощением ресурсов, снижением уровня дохода от его использования)	Трансформация в режим коммунальной (муниципальной), частной, государственной собственности
Коммунальная (муниципальная) собственность – режим использования ограниченных ресурсов, в рамках которого: – исключительными правами на ресурс обладает группа людей; – режим исключительности устанавливается и поддерживаться самой группой (сообществом); – право собственности может быть отражено в системе формальных правил (но не обязательно, т. к. большую роль играет традиция)	Сохраняет режим свободного доступа к ресурсу внутри группы, для членов сообщества (инсайдеров, от слова «inside» – внутри), но исключает из свободного доступа к ресурсу лиц, не являющихся членами сообщества (аутсайдеров, от слова «outside» – снаружи). При этом отдельный человек обладает исключительными правами собственности лишь как член сообщества	1. Введение механизма прямой или представительной местной демократии, основанного на институте представительства интересов и принятии решений об использовании ресурса голосованием (механизмы совместного участия в управлении). 2. Определение границ сообществ, чтобы достигалась однородность муниципалитетов за счет общности экономических интересов и небольшой численности
Частная собственность – режим использования ограниченного ресурса, при котором: – исключительными правами обладает отдельный индивид; – режим исключительности устанавливается и поддерживаться либо государством, либо самим индивидом, либо социальными нормами; – право собственности отражается в системе как формальных, так и неформальных правил	Связаны с рыночным механизмом и дефектами рынка	1. Спецификация прав собственности государством. 2. Формирование соответствующей общественной идеологии (системы взглядов на роль и место частной собственности)
Государственная собственность – режим использования ограниченного ресурса, при котором: – исключительность доступа существует как для инсайдеров, так и для аутсайдеров; – доступ осуществляется опосредованно, через систему представителей (посредников) ; – право собственности должно быть отражено в системе формальных правил	1. Связаны с природой государства и дефектами регулирования. 2. Реальное осуществление правомочий возлагается на чиновников, которые одновременно являются экономическими агентами со своими интересами, отличающимися от государственных. Возможности контроля за их деятельностью ограничены из-за высоких издержек. Возникает проблема управления поведением исполнителя (руководителя государственного органа или директора государственного предприятия.	1. Устанавливается, когда сравнительные преимущества коммунальной или частной собственности наименьшие. 2. Реальная многопартийность. Партийный и общественный контроль. 3. «Голосование руками» (представительная демократия, отзыв) и «голосование ногами» (эмиграция, внутренняя миграция из села в город, из малых городов – в крупные). 4. Введение рыночных методов управления в публичных учреждениях и предприятиях (стимулирующие контракты)

Существование разных режимов использования ресурсов предполагает наличие соответствующих экономических агентов, обеспечивающих эти режимы: частных, коллективных (не только кооперативы, но и муниципалитеты[31]), наконец, государства.

1.5.4.  Дефекты рынка и регулирование рынка: роль государства и местного самоуправления

Рыночный механизм не идеален. Ему присущи три серьезных внутренних дефекта[32]:

1) монополия;

2) внешние эффекты некоторых видов экономической или социальной деятельности («отсутствующие рынки» товаров);

3) несовершенство информации.

Дефекты и обусловливают необходимость государственного вмешательства в экономику.

1. В случае монополии государство выполняет функцию экономического регулирования. Предметом экономического регулирования являются цены, а также кто и что может продавать. В зависимости от вида монополии выделяют два типа экономического регулирования:

1) антитрестовское законодательство, задача которого дополнить работу рыночных сил, способствуя развитию конкуренции и ставя препятствия для концентрации производителей;

2) экономическое регулирование естественных монополий (определение тарифа или цены, что и кому продавать), задача которого – замещение рыночных сил.

2. В случае внешних эффектов либо недостатка информации возникает необходимость корректировать рыночное поведение производителей (и (или) потребителей) в интересах общественного блага. И государство осуществляет функцию социального регулирования.

Предметом социального регулирования являются здоровье, безопасность, защита окружающей среды, защита прав потребителей.

Социальная корректировка властью поведения частных агентов включает не только экономическую сторону (например, штрафы за загрязнение окружающей среды), но и административно-принудительную – власть предписывает (обязывает) потреблять некоторые блага и услуги в определенном размере (устанавливает минимальный объем частного потребления). Например, обязательная вакцинация птицы для профилактики птичьего гриппа, обязательное соблюдение санитарных правил при приготовлении пищи в общественных столовых, при торговле продуктами питания в магазинах и на рынках, обязательное всеобщее среднее образование, обязательное медицинское страхование (но только определенных видов болезней, перечень которых установлен государством).

3. В случае «отсутствия рынков» (характерно для таких публичных благ, как общественная безопасность, обороноспособность, фундаментальные научные исследования, разработка законов) власть вынуждена брать на себя еще и функцию непосредственного производства товаров или предоставления услуг через создаваемые государственные (муниципальные) предприятия или учреждения, финансируя их за счет бюджета, т. е. осуществлять производство благ и услуг.

Но по своему характеру процесс государственного регулирования – политический процесс. Его смысл – принятие решений органами власти для обеспечения эффективного распределения ресурсов в соответствии с потребностями избирателей. И он также не свободен от недостатков. Правомерно говорить трех дефектах государственного регулирования: дефекты антимонопольной политики, а также дефекты социального регулирования и дефекты политического процесса, которые порождают издержки неудовлетворенных потребностей.

1.5.4.1.  Монополия

В экономической теории монополия – характеристика состояния рынка, когда существуют:

1) один продавец ;

2) один товар, производимый тем же продавцом (причем объем производства товара составляет значительную часть или весь объем рынка данного товара);

3) производство взаимозаменяемых продуктов невозможно в силу естественных или технических причин;

4) продавец не дает другим производить данный товар (устанавливает барьеры для входа на рынок): наличие барьеров для вхождения на рынок означает, что продавец рассчитывает получить максимальную прибыль путем повышения цены на свой товар.

1.5.4.1.1.  Типы монополии

Монополия может возникнуть в силу экономии на масштабе либо в силу естественных причин. Во втором случае это будет естественная монополия. Естественные монополии могут возникать на основании двух причин:

1) редкость ресурса, который используется в производстве: как правило, ситуация складывается в добывающих отраслях – нефтяной, угольной, золото-, алмазодобывающей;

2) технологические и (или) экономические причины, например, можно предположить, что в каждом многоэтажном доме жильцы построят собственную канализацию и очистные сооружения, или в городе проведут параллельно с общественной и частную систему водоотведения и водоснабжения, но эти варианты слишком затратны в условиях массовой многоэтажной застройки, да и техническая их выполнимость при современном уровне строительных технологий крайне сомнительна.

Таким образом, можно выделить естественные и локальные естественные монополии в сферах электро-, тепло-, водо-, газоснабжения.

1.5.4.1.2.  Ограничения эффективности государственного регулирования монополии и роль местного самоуправления (следствие 5)

Если возникает монополия на производство отдельных услуг (например, снабжение электроэнергией, газом, водой), частные фирмы будут стремиться получить выгоду от отсутствия конкуренции, повышая цены на товары и услуги, не заботясь об их качестве и количестве. Реакцией на существование монополии является экономическое регулирование в форме антитрестовского законодательства и регулирования деятельности естественных монополий. В отдельных случаях власть может даже пойти на то, чтобы создать публичное предприятие (например, унитарное предприятие) для предоставления соответствующих услуг населению.

Но ни одна из форм экономического регулирования не является оптимальной, поскольку эффективность экономического регулирования зависит:

1) от степени монополизации рынка (чем выше монополизации, тем менее эффективно экономическое регулирование), при этом в отношении антитрестовского регулирования правомерна «гипотеза захвата»: регулирующие агентства создаются в интересах фирм, деятельность которых они призваны регулировать (которые захватили их посредством политического процесса), поэтому регулирующие агентства служат скорее интересам этих фирм, а не потребителей;

2) от характера монополии: деятельность локальных естественных монополий связана со значительным многообразием и высокой динамикой местных условий, которые просто невозможно отследить и учесть централизованно, на государственном уровне.

Способами решения проблемы являются:

1) в сфере экономического антитрестовского регулирования – дерегулирование;

2) в сфере регулирования естественных монополий – децентрализация регулирования: государство берет регулирование естественных монополий в добывающих отраслях, а местные органы власти (местное самоуправление) – регулирование локальных естественных монополий, основанных на технических или экономических причинах.

Здесь под децентрализацией понимается передача властных полномочий иным органам, которые не входят в иерархическое подчинение центральным государственным органам и, как правило, избираются населением. Государственное устройство можно назвать децентрализованным, если наряду с общегосударственными органами власти (и их территориальными подразделениями) существуют другие субъекты властеотношений (общественные юридические лица), имеющие право принятия решений административного характера и обладающие относительно широкой автономией в отношении центральных государственных органов власти.

Движение по схеме регулирование – дерегулирование, централизация – децентрализация является циклическим. Это связано с тем, что в регулируемых сферах под воздействием указанных дефектов периодически накапливаются негативные изменения, которые делают регулирование в его прежних формах неэффективным. Стремясь повысить эффективность регулирующей деятельности, государство осуществляет либо дерегулирование, либо децентрализацию. Но по мере исправления ситуации наблюдаются и обратные процессы.

Таким образом, функция самоуправления – регулирование локальных естественных монополий, основанных на технических или экономических причинах.

1.5.4.2.  Издержки неудовлетворенных потребностей и местное самоуправление

Дефекты социального регулирования и политического процесса порождают издержки неудовлетворенных потребностей – ситуацию, когда публичные интересы части населения (иногда – весьма значительной) не могут быть удовлетворены.

1.5.4.2.1.  Дефекты социального регулирования

Дефекты социального регулирования вызваны тем, что налоги, социальные нормы и нормативы:

1) ориентированы на некие усредненные показатели, не учитывают существующих различий между отраслями или видами деятельности, разнообразия общественных потребностей и этим ставят разные отрасли (виды деятельности, разных потребителей) в неравное положение;

2) механизм их применения предполагает субъективный фактор (специалиста, наделенного правом оценивать степень риска и степень отклонения от заданных норм): особенно это типично для социальных норм и нормативов;

3) применение норм и нормативов ориентировано не на экономическую эффективность, а на политические ценности («жизнь и здоровье человека бесценны»).

Эти дефекты усиливаются недостатком информации о реальном положении дел на местах. Недостаток информации вызван рядом факторов:

1) многообразием потребительских предпочтений населения и сообществ, что выражается в многообразии потребностей и предметного состава общественных благ (см. ниже);

2) невозможностью оценить действительные размеры этих потребностей в результате:

– дефектов статистической информации и приемов агрегирования данных (например, президент страны и мэр города принимают решения на основе разных статистических данных, для чего используются разные способы агрегирования информации);

– изъянов политического процесса;

3) различной степенью ограничений на принятие решений: чем выше уровень власти, тем выше степень ограничений на доступную информацию, тем выше «глобальность» и «типизация» (усреднения, клише) подходов к решению;

4) невозможностью полностью контролировать реакцию контрагентов на действия государства (в т. ч. объективные различия между интересами государства и чиновников, осуществляющих его функции).

В связи с усредненностью норм и нормативов, личностным фактором их применения, неполнотой информации и возникает проблема неудовлетворенных потребностей.

Таблица 9. Появление неудовлетворенных потребностей,

как результат дефектов социального регулирования

Рынок	Социальное регулирование
Результат производства (регулирования) соответствует конкретным предпочтениям потребителей	Потребности определяются государством, но государство всегда имеет недостаток информации о реальном многообразии потребностей на местах; чем выше уровень власти – тем выше степень усреднения в представлении потребностей и при принятии решений; тем сложнее контролировать реакцию контрагентов; тем больше шансов, что локальные потребности окажутся неучтенными либо будут неправильно расставлены приоритеты (например, приоритетность текущей крыши и обороноспособности глазами президента и мэра)
Товары и услуги предоставляются с минимальными (при данном уровне развития техники) затратами	Невозможно точно определить величину затрат из-за внешних эффектов
Распределение затрат и результатов является Парето-эффективным	Нарушение принципа, поскольку часть доходов изымается и перераспределяется через налоги и бюджет, т. е. распределение ресурсов и выгод определяется соображениями социальной справедливости, но не экономической эффективности

Кроме того, регулирование может принести вред (социальный и экономический), даже если люди, осуществляющие его, объективно стремятся достигнуть положительных целей. Например, торможение технического прогресса (запрет на использование военных технологий двойного назначения в гражданских отраслях по соображениям государственной тайны), мучения и смертность животных в ветеринарных лечебницах в результате запрета на использование сильных обезболивающих препаратов под видом борьбы с распространением наркотиков.

Теоретически государство может ориентироваться на существование региональных и местных различий в потребностях граждан и попытаться их централизованно удовлетворить, но на практике это влечет значительные затраты на мониторинг потребностей, принятие решений по выбору способа их удовлетворения и контролю за соблюдением решений. В совокупности это приводит к тому, что потребности жителей оказываются учтены недостаточно полно либо вообще не учитываются, а ресурсы распределяются и расходуются неэффективно. И чем больше территория государства. тем выше эти затраты и тем значительнее спектр неудовлетворенных общественных потребностей (опыт плановой экономики СССР дает в этом отношении хороший пример).

1.5.4.2.2.  Дефекты политического процесса

Определение потребностей и распределение ресурсов в общественном секторе происходят в результате политического процесса. Сначала избиратели голосуют за выборных представителей и делегируют им право принимать решения об использовании ресурсов. Выборные представители собираются вместе и принимают решения сообща, голосованием. Чтобы организовать профессиональное исполнение своих решений, выборные представители формируют исполнительные органы.