Теоретические основы методики реализации вопросов местного значения (стр. 6 )

Экономическое содержание принципа территориального соответствия можно сформулировать так: местное сообщество будет до тех пор финансировать дополнительные расходы, связанные с увеличением потребления общественного блага, пока это не приведет к необходимости мобилизации дополнительных доходов (увеличения налогов, тарифов, сборов). Совпадение ареала доступности и социальной полезности с территорией проживания сообщества на практике означает, что производство данного общественного блага должно быть передано в ведение соответствующего органа власти[38]. Одновременно сообщество должно быть наделено правом самостоятельно:

– определять размер и структуру расходов,

– принимать решения о мобилизации (установление + сбор) доходов для финансирования расходов.

Очевидно, что некоторые общественные блага будут иметь несовпадающий ареал физической доступности и социальной полезности (последний, как правило, будет больше). Тогда потребуется выполнить определенный алгоритм действий[39].

1. Взимание платы за услугу является оптимальным способом приведения в соответствие спроса и предложения. Поэтому, принимая решение о предоставлении данного общественного блага, необходимо в первую очередь оценить, есть ли аналогичная услуга в частном секторе и возможно ли его привлечение к сотрудничеству. Такие возможности чаще всего открываются в сфере культуры и досуга.

2. Если нет возможности сотрудничества с частным сектором, муниципалитет вынужден сам организовывать предоставление общественных благ. Поэтому второй шаг – оценить, есть ли возможность устанавливать местные платежи и сборы на принципе самоокупаемости за предоставление данного общественного блага.

3. Если такой возможности нет, необходимо решать вопрос о финансировании общественных благ и услуг из бюджета.

Сначала рассматривается вариант добровольного сотрудничества локальных сообществ (межмуниципальная кооперация). Можно попытаться договориться с соседними муниципалитетами о межмуниципальной кооперации и создании хозяйственных обществ для организации предоставления общественных благ и услуг, которые сообща потребляются жителями нескольких муниципалитетов.

Одновременно рассматривается вопрос о возможности получения финансовой помощи из бюджета субъекта РФ или муниципального района либо субвенций из бюджета субъекта РФ.

4. Если этот вариант добровольного сотрудничества не проходит, субъект РФ (уполномоченный уровень государственной власти), защищая интересы жителей муниципалитета, предоставляющего общественное благо, должен принять меры принуждения к заключению договора о сотрудничестве (хозяйственной кооперации).

5. Если такой вариант невозможен, тогда:

– вариант 1: принять нормативный акт, в котором данная услуга (общественное благо) квалифицируется как переданное государственное полномочие, в этом случае в соответствующем бюджете должны быть предусмотрены расходы на компенсацию затрат по исполнению этого полномочия поселениями;

– вариант 2: законом закрепить данную услугу или общественное благо в компетенции муниципального района.

6. Если это невозможно, а количество благ и услуг, переданных в ведение муниципалитета N, но потребляемых сообща, имеет значительный характер, возможны две причины и два варианта действий:

а) границы муниципалитетов не соответствуют ареалу физической доступности общественного блага – необходимо принимать решение о проведении территориальной реформы (изменять границы муниципалитетов в соответствии с ареалом физической доступности общественных благ, в т. ч. укрупнять их;,

б) возложенный объем задач существенно превышает ресурсные и финансовые возможности и сбалансировать их не удается (см. п. 1–4 выше) – необходимо принимать решение о проведении административной реформы (перераспределение предметов ведения и компетенций органов местного самоуправления, например, вводя разные типы муниципальных образований).

7. Если ничего из предыдущих вариантов невозможно сделать, остается одно – передача предоставления общественного блага в компетенцию государственной власти.

Изложенное выше представлено в виде схемы объектной (предметной) интерпретации местного самоуправления (см. схему).

1.5.5.3.  Вклад самоуправления в реализацию целей государства

Ранее говорилось, что рынок обеспечивает Парето-эффективное распределение ресурсов. Это означает ситуацию рыночного равновесия, при котором невозможно улучшить положение одного экономического агента, не ухудшив положения другого. Но Парето-эффективное распределение ресурсов не всегда будет социально справедливым. Поэтому государство, корректируя рынок, как правило, преследует три базовых цели:

1) социальная справедливость (перераспределение доходов);

2) экономическая стабилизация;

3) экономический рост (понимаемый как «рост-развитие»).

1.5.5.3.1.  Социальная справедливость и самоуправление

Важнейшей целью государственной деятельности является перераспределение доходов в целях обеспечения социальной справедливости. Для этого государство устанавливает налоги, осуществляет бюджетное фиксирование социальных расходов. Исследования в США показали важную закономерность: чем меньше размер общины, тем активнее протекает процесс миграции и тем менее эффективной оказывается социальная политика на уровне общины[40]. Это связано с двумя причинами:

1) незначительный (в сравнении с общественными потребностями) набор общественных благ, предоставляемых общиной;

2) ограниченные финансовые возможности в части снижения ставок налогов (чем ниже ставка – тем больше налоговая база: но в общине снижение налогов означает потерю основного доходного источника бюджета, кроме того, в большей части налоговые поступления приходят в общину в виде трансфертов).

Поэтому социальная политика должна осуществляться центральным правительством (в партнерстве с региональным уровнем власти. если страна имеет значительную территорию). Роль местного самоуправления в этом процессе может быть определена как «дополнительный вклад» в социальное развитие территории, учитывающий местные особенности (местные традиции и обычаи, местный половозрастной состав населения и пр.). Здесь под социальным развитием понимается деятельность власти по удовлетворению материальных и духовных социальных потребностей населения и социальное развитие территории в целом. Структура задач социального развития представляется следующим образом (знаком «+» помечен существенный вклад местного самоуправления):

1) формирование общей идеологии (целей, задач и результатов) социального развития	+
2) комплексное оздоровление поселений, в т. ч.:
2.1) муниципальная санитарно-очистная техника и технологии	+
2.2) медицинская помощь	+
2.3) санитарно-врачебный надзор	+
3) собственно социальная политика, в т. ч.:
3.1) регулированию занятости населения (разработка и проведение «активных политик на рынке труда» – АПРТ)	+
3.2) регулирование торгово-промышленной деятельности в интересах общественного блага	+
3.3) организация продовольственного снабжения и общественного питания	+
3.4) политика регулирования доходов населения
3.5) социальная защита
3.6) общественная безопасность	+
4) просвещение, культура, искусство, формирование нравственности	+
5) развитие частной инициативы в социальной и культурной сферах (например, благотворительность, стимулирование развития НКО)	+

1.5.5.3.2.  Стабилизация экономической конъюнктуры и самоуправление

Экономические интересы государства и местного самоуправления не совпадают. Местные власти объективно проводят «параллельную политику».

Таблица 10. Логика «параллельной политики»

Фаза цикла	Государство	Самоуправление
Спад (рост безработицы при стабильной денежной системе) (государство - >) (самоуправление - <)	Развертывание программ занятости и других социальных программ, что обусловливает рост бюджетных расходов	Сокращение налоговых поступлений и рост дефицитности бюджетов. Борьба за сокращение дефицита через сокращение бюджетных расходов или увеличение доходов (рост ставок арендной платы, налоговых ставок). Сокращение инвестиционной активности, сокращение общественного спроса – усиление негативных тенденций
Подъем (снижение безработицы при росте цен и инфляция) (государство - <) (самоуправление - >)	Антиинфляционная политика (сокращение бюджетных расходов, создание резервов)	Дополнительные доходы бюджета используются на дополнительные расходы, усиливая «разогрев» конъюнктуры рынка

Источник: Муниципальные финансы. Введение в научный анализ финансовой деятельности местных органов власти. Учебник / Пер. с нем. – М.: Дело и Сервис, 2003. – с. 45‑48.

Таким образом, интересы государства и самоуправления при проведении политики стабилизации противоположны: во время спада заинтересованность местных органов власти минимальна, а во время подъема – отсутствует. Более того, опыт 1990-х гг. в России показал, что государство использует местные бюджеты как источник покрытия издержек стабилизации. Дефицитность местных бюджетов российских муниципалитетов при профиците государственного бюджета (2004–2008 гг.) – плата за экономическую стабильность общества.

1.5.5.3.3.  Экономический рост и самоуправление (муниципалитеты как источник инноваций)

В соответствии с концепцией конкурентоспособности ЕС основными факторами роста в современных условиях являются труд, капитал, качество институтов и инновации (способность к нововведениям). Политика экономического роста – наращивание факторов роста в целях увеличения общественного благосостояния. Наиболее значимым фактором роста являются инновации. Они позволяют найти ранее неизвестные способы роста общественного благосостояния. И муниципалитеты являются важным источником инноваций.

Во-первых, конкуренция между муниципалитетами («невидимая нога») заставляет их искать новые методы производства благ и услуг.

Во-вторых, конкуренция между муниципалитетами и государственной властью является источником инновационных методов государственного управления и государственной политики (а вот обратные примеры достаточно редки).

Например, концепция точек роста, особых экономических зон появилась еще в 1990 г. как стихийная реакция местных властей на недостаток бюджетных средств. В 1990-х гг. она была реализована на практике в различных по формам локальных экономических зонах: транспортных, торгово-складских, туристических, а также в создании технополисов[41]. Эти идеи были использованы государственной властью, и в 2005 г. был принят ФЗ «Об особых экономических зонах».

Другой пример – создание системы земельного кадастра. Первыми работу начали муниципальные образования (Рязань, Тверь, Великий Новгород, Иркутск) в 1990-х гг. Они не только адаптировали канадскую и европейские модели земельного кадастра к российским условиям, но и создали базу данных по земельным участкам. За 10 лет большинство областных центров уже смогли создать более-менее приличную систему земельных кадастров. Тогда (в конце 90-х гг.) государство, наконец, осознало важность земельного учета, объявило эту работу своим приоритетом, начав с того, что забрало у муниципалитетов и информацию, и специалистов, и технику и технологию учета.

В-третьих, экономический рост всегда связан не столько с общими экономическими условиями, создаваемыми государством, сколько с особенностями экономической и социальной среды в регионах. Центральное правительство, как правило, не может влиять на особенности регионального развития. Всегда есть «отстающие» регионы. А экономический рост начинается как «прорыв» в отдельных «передовых» территориях, и лишь потом его результатами начинают пользоваться другие. Региональные и местные особенности (инвестиционная привлекательность) зависят от муниципалитетов и их взаимоотношений с региональной властью.

Но даже если не учитывать фактор партнерства, муниципалитеты играют важную роль в экономическом росте, даже не проводя сознательной политики. Ведь условием роста является развитие транспортной и инженерной инфраструктуры. А она создается в муниципалитетах и на средства местных бюджетов.

Экономический потенциал и самостоятельность местного самоуправления являются одним из факторов экономического роста.

[1] см.: Конкурентоспособность: Общий подход. Проект. М.: РЕЦЭП, 2005 (http://www. *****/ru/documents. php).

[2] Конкурентоспособность: Общий подход. Проект. М.: РЕЦЭП, 2005 (http://www. *****/ru/documents. php).

[3] Трансформационные издержки в неоклассической экономической теории связаны с концепцией альтернативных издержек. В условиях ограниченности ресурсов производство одного блага (товара А) означает отказ от производства другого (товара Б). С точки зрения затрат ресурсов это означает, что мы «трансформировали» ресурсы блага Б в благо А.

[4] см.: Институциональная экономика: новая институциональная экономическая теория: Учебник / Под ред. . М.: ИНФРА-М, 2005. С. 23–24.

[5] Там же. С. 29–31.

[6] см.: Институциональная экономика: новая институциональная экономическая теория: Учебник / Под ред. . М.: ИНФРА-М, 2005. С. 37–45.

[7] см.: Институциональная экономика: новая институциональная экономическая теория: Учебник / Под ред. . М.: ИНФРА-М, 2005. С. 46.

[8] см. раздел 2 отчета в кн.: Упорядочивание отношений собственности: структура проблемы, индикаторы, направления действий: Отчет. М.: РЕЦЭП, 2005 ( http://www. *****/ru/documents. php); см. также: Институциональная экономика: новая институциональная экономическая теория: Учебник / Под ред. . М.: ИНФРА-М, 2005. С. 47–49.

[9] см. Раздел 2 отчета в книге: Упорядочивание отношений собственности: структура проблемы, индикаторы, направления действий. Отчет. – М.: РЕЦЭП, 2005 / http://www. *****/ru/documents. php; см. также: Институциональная экономика: новая институциональная экономическая теория. Учебник / Под ред. . – М.: ИНФРА-М, 2005, с. 47‑49.

[10] Этот момент играет решающую роль при построении эффективного местного самоуправления. Ведь границы местных сообществ одновременно являются началом спецификации прав муниципальной собственности и определяют границу исключительности муниципальной собственности.

[11] Полностью это определение звучит так: «Отчуждение и присвоение прав собственности и свобод». Однако в рамках институциональной экономики свободы рассматриваются как подвид права собственности – см.: Институциональная экономика: новая институциональная экономическая теория: Учебник / Под ред. . М.: ИНФРА-М, 2005. С. 54–55, 348.

[12] Вспомним: институт = правило + механизм внешнего принуждения к исполнению правила.

[13] В г. Рязани в конце 1990-х гг. для получения участка земли под застройку требовалось 44 раза «зайти» в администрацию города для получения согласований. Поэтому строительство могли осуществлять лишь «привластные» фирмы.

[14] Поведение, нацеленное на достижение собственных интересов и не ограниченное соображениями морали (в т. ч. обман, подкуп, невыплата заработной платы при выполнении контракта).

[15] См.: Институциональная экономика: новая институциональная экономическая теория: Учебник / Под ред. . М.: ИНФРА-М, 2005. С. 110–111, 348–349.

[16] Исследование Всемирного банка, в котором оценивалась связь между качеством экономической политики, качеством институтов и экономическим ростом. Страны, не имевшие адекватной экономической политики, но имевшие качественные институты, развивались вдвое быстрее, чем страны, имевшие продуманную экономическую политику, но не имевшие качественных институтов.

[17] См.: , Упорядочивание отношений собственности: структура проблемы, индикаторы, направления действий. Отчет. М.: РЕЦЭП, 2005 / http://www. *****/ru/documents. php

[18] См.: , Упорядочивание отношений собственности: структура проблемы, индикаторы, направления действий. Отчет. М.: РЕЦЭП, 2005 / http://www. *****/ru/documents. php

[19] См.: Институциональная экономика: новая институциональная экономическая теория: Учебник / Под ред. . М.: ИНФРА-М, 2005. С. 121–125.

[20] См.: Экономика. М.: Дело, 1993. Гл. 3. Спрос, предложение и рынок, Гл. 4. Государство в смешанной экономике; см. также: Местное самоуправление и коммунальные услуги // Местное финансирование в Европе. Местные и региональные власти в Европе. Вып. 61. Русская версия. Страсбург: Совет Европы, 1997; также: Муниципальные финансы: Учебник. Пер. с нем. М.: Дело и сервис, 2003. С. 73–84.

[21] В экономической теории дополнительные издержки на производство каждой новой единицы блага называются предельными.

[22] В экономической теории «безбилетник» - потребитель (контрагент), который получают выгоды от пользования благом, не участвуя в издержках по его производству.

[23] см., например: Якобсон общественного сектора. Основы теории государственных финансов. Учебник для вузов. – М.: Аспект Пресс, 1996. – с. 40‑43; Жильцов общественного сектора и некоммерческих организаций. Учебное пособие. – М.: Изд-во МГУ, 1995. – с. 24‑31.

[24] Неоклассическая и институциональная экономические теории рассматривают внешние эффекты по-разному. Ниже предлагается комплексный подход.

[25] См.: Экономика. М.: Дело, 1993. Гл. 4. Государство в смешанной экономике.

[26] См.: Институциональная экономика: новая институциональная экономическая теория: Учебник / Под ред. . М.: ИНФРА-М, 2005. С. 108–111.

[27] Парето-эффективное распределение ресурсов означает ситуацию рыночного равновесия, при котором невозможно улучшить положение одного экономического агента, не ухудшив положения другого.

[28] Здесь термин «поселение» используется в смысле ФЗ (как вид местного самоуправления).

[29] Таков и общий смысл позиции Конституционного Суда РФ, например, см.: постановления Конституционного Суда РФ -п, -П, -П, -П; определения Конституционного Суда РФ -О, -О.

[30] См.: Институциональная экономика: новая институциональная экономическая теория: Учебник / Под ред. . М.: ИНФРА-М, 2005. С. 126–150.

[31] О необходимости защиты (государственных гарантий) муниципальной собственности см. позицию Конституционного Суда РФ, например: Постановление Конституционного Суда РФ -П; Определение Конституционного Суда РФ -О; Постановление КС РФ -П; Определение Конституционного Суда РФ -О; Определение Конституционного Суда РФ -О; Определение Конституционного Суда РФ -О-П.

[32] См.: Экономика. М.: Дело, 1993. Гл. 3. Спрос, предложение и рынок, Гл. 4. Государство в смешанной экономике; см. также: Местное самоуправление и коммунальные услуги // Местное финансирование в Европе. Местные и региональные власти в Европе. Вып. 61. Русская версия. Страсбург: Совет Европы, 1997; также: Муниципальные финансы: Учебник: Пер. с нем. М.: Дело и сервис, 2003. С. 73–84.

[33] Более того, экономическая теория исходит из концепции рационального неведения избирателя. У него нет стимула вдумываться в предложенные программы, поскольку его голос ничего не решает в общем итоге голосования. Поэтому затраты избирателя на выявление позиции кандидата оказываются несопоставимо высокими с возможным результатом. И избиратель сознательно выбирает «незнание».

[34] См.: Муниципальные финансы. Введение в научный анализ финансовой деятельности местных органов власти: Учебник: Пер. с нем. М.: Дело и Сервис, 2003. С. 21–24.

[35] Контроль органов власти друг за другом, даже если они находятся на одном уровне, всегда носит характер политического контроля.

[36] См.: Муниципальные финансы. Учебник /Пер. с нем. М.: Дело и сервис, 2003. С. 81–85.

[37] см.: Муниципальные финансы. Введение в научный анализ финансовой деятельности местных органов власти. Учебник / Пер. с нем. – М.: Дело и Сервис, 2003. – с. 31‑32.

[38] В документах Конституционного Суда РФ этот принцип также нашел отражение, см., например: Постановление КС РФ -п; Определение Конституционного Суда РФ -О-П; Определение Конституционного Суда РФ -О-П.

[39] См.: Муниципальные финансы. Введение в научный анализ финансовой деятельности местных органов власти. Учебник : Пер. с нем. М.: Дело и Сервис, 2003. С. 74–79.

[40] см.: Муниципальные финансы. Введение в научный анализ финансовой деятельности местных органов власти. Учебник / Пер. с нем. – М.: Дело и Сервис, 2003. – с. 42‑43.

[41] Речь идет не о свободных экономических зонах, создаваемых на «окраинах» государства, а о территориях приоритетного экономического развития (производственных зонах, промышленных зонах, зонах приоритетного предпринимательства), созданных «в глубине» России, например: г. Воронеж (зоны поддержки промышленных предприятий), Ярославская область (зоны экономического развития), Хабаровский край (локальные зоны (округа) экономического и социального развития), г. Волжский Волгоградской области (зоны экономического развития), г. Рязань (концепция «ноограда»), г. Бор Ярославской области (технополис).