Теоретические основы методики реализации вопросов местного значения (стр. 5 )

На каждой из ступеней политического процесса имеются свои изъяны, связанные в основном с несовершенством (недостатком) информации.

Возьмем выборных представителей населения.

Избиратели не в состоянии объективно оценить глубину, обоснованность, правильность программ кандидатов, искренность их намерений выполнить программу после прихода во власть[33]. Выбор избирателей происходит случайным образом.

В процессе голосования внутри представительного органа влияние на решения оказывают группы интересов (лоббисты). Сам процесс принятия решений путем голосования означает возможность политического торга: депутат может проголосовать за «ненужный» его избирателям законопроект в обмен на голосование другого депутата за «нужный» законопроект.

Невозможно полностью оценить и контролировать реакцию избирателей на действия депутата.

Еще сложнее дело обстоит в сфере исполнительной власти. Особенности положения бюрократии (чиновников) в том, что любой контроль за ее действиями связан с большими издержками, в то время как доступ самой бюрократии к общественным ресурсам практически не ограничен.

Следует учесть и особенности контрактных взаимоотношений между депутатом (нанимателем) и чиновником. Весьма сложно оценить влияние качества исполняемых чиновником обязанностей на полученный результат. Например, как оценить связь между низкой доступностью жилья для населения и качеством административной процедуры выделения участков земли под застройку; как связать низкое качество экологии в городах, рост детской смертности и деятельность управления здравоохранением области.

Такое положение усиливает стимулы к оппортунистическому поведению бюрократии, проявлением которого является коррупция.

1.5.4.2.3.  Децентрализация власти как способ минимизации издержек неудовлетворенных потребностей («теорема децентрализации»)

Выход в том, чтобы система власти в государстве была организована по территориальным уровням, чтобы ориентироваться на удовлетворение максимально возможного спектра потребностей граждан (т. е. чтобы потребности жителей, проживающих в различных административно-территориальных образованиях, совпадали и были максимально учтены в производстве и предложении общественных благ). Отсюда вытекает теорема децентрализации (Х. Циммерманн): «Чем больше дополнительных уровней власти и управления, чем выше их автономия, тем больше дополнительных возможностей для граждан в удовлетворении публичных потребностей и тем эффективнее происходит удовлетворение этих потребностей»[34].

Основное значение децентрализации и появления муниципального уровня власти заключается в том, что муниципалитеты становятся механизмами выявления предпочтений потребителей, дополняя рыночный механизм «невидимой руки» механизмом «невидимой ноги». Жители сравнивают условия в разных муниципалитетах и выбирают те, где условия жизни лучше. Их выбор может осуществляться в двух формах: переезд на новое место жительства либо как регулярные (ежедневные, вахтовые) поездки на работу в другое поселение. Чтобы удержать жителей (или, наоборот, привлечь, «переманить» их), муниципалитеты начинают конкурировать друг с другом, предлагая различные наборы благ и услуг на своей территории и политически контролируя деятельность соперников[35].

Децентрализация имеет еще два важных значения:

1) перенос производства локальных благ на местный уровень инициирует поиск более эффективных решений, реализуемых более мелкими (потому – более гибкими и менее дорогими) производственными структурами, что ведет к экономии издержек производства;

2) повышается эффективность контроля за распределением ресурсов, при этом контроль становится еще и оперативным.

1.5.4.2.4.  Совместное управление и общественное участие в управлении как способ повышения общественно-политического контроля за бюрократией

Система общественного участия (совместной деятельности) – непрерывный процесс взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, органов власти и заинтересованной общественности, в основе которого лежат переговоры и партнерство по поводу способов реализации общих интересов в решении ключевых проблем местного сообщества (государства). Обычно выделяют:

1) совместное управление – формы партнерского взаимодействия органов местного самоуправления и органов власти:

2) общественное участие в управлении (иногда говорят «местная демократия») – формы партнерского взаимодействия органов местного самоуправления и органов власти с населением.

Многообразие форм взаимодействий распадается на пять групп: информирование (обмен информацией), консультирование, привлечение к принятию решений, делегирование полномочий, поддержка инициатив. Но далее подробно они рассматриваться не будут, т. к. задача выходит за тематические рамки предмета исследования.

1.5.4.2.5.  Проблемы экономии на масштабе»

В экономической теории издержки производства падают с ростом размеров предприятия. Аналогичная закономерность действует и при производстве общественных благ. Возможность экономии на масштабе издержек производства и потребления общественного блага зависит от размеров территории локального сообщества: чем больше размеры поселения, тем больше возможности экономии на масштабе.

Но экономия на масштабе имеет пределы. Они связаны с появлением двух типов издержек: издержек неудовлетворенных потребностей и издержек агломерации.

Издержки неудовлетворенных потребностей, как уже говорилось, связаны с невозможностью учесть все потребности жителей. Так, в 2003 г. ряд субъектов РФ образовали городские округа на базе сельских районов. Сложились два вида ситуаций:

1) преобладание сельского населения, отсутствие крупных населенных пунктов городского типа: в представительном органе городского округа преобладают депутаты от села, типично городские проблемы учитываются в последнюю очередь, интересы жителей крупных поселков или малых городов учитываются не в полной мере;

2) существует крупный город (более 50% жителей района проживает в районном центре) и множество небольших поселений сельского типа: в представительном органе городского округа преобладают представители города, типично сельские проблемы учитываются в последнюю очередь, интересы жителей сел учитываются не в полной мере.

В обоих вариантах часть потребностей населения теряется при принятии решений.

Издержки агломерации связаны с проблемами загрязнения окружающей среды по мере роста размеров поселения, ростом затрат на содержание органов правопорядка, аппарата власти и т. п.

1.5.5.  Итоговый вывод

1.5.5.1.  Свойства общественных благ как основа распределения предметов ведения (полномочий) между государством и местным самоуправлением

Методика распределения предметов ведения предложена Х. Циммерманном[36] и основана на оценке трех критериев:

1) ареала физической доступности публичного блага;

2) ареала общественной полезности публичного блага;

3) возможности (целесообразности) экономии на масштабе.

С точки зрения методики распределения предметов ведения ареал физической доступности общественных благ позволяет оценить масштаб пространственных внешних эффектов от его потребления. Иными словами, определить количество внешних потребителей, которые способны физически воспользоваться данным общественным благом.

Ареал общественной полезности публичных благ позволяет оценить масштаб социальных внешних эффектов от потребления общественных благ, оказываемых по воле вышестоящих властей. Иными словами, определить количество внешних потребителей, на которых распространяется общественная польза от потребления данного общественного блага.

Здесь под внешними пользователями понимаются жители других муниципалитетов, рядом с тем, где предлагается данное общественное благо. Чем больше количество внешних пользователей, тем «дальше», «выше» (по отношению к пользователям) должен располагаться уровень власти, отвечающий за предоставление данного блага. И наоборот,: чем меньше количество внешних пользователей (т. е. чем локальнее благо и его внешний эффект), тем «ближе» к пользователям должен располагаться уровень власти, обеспечивающий его предоставление.

Для предоставления общественного блага важен также размер муниципалитета. С этим критерием связана возможность эффективного производства общественных благ за счет снижения издержек (экономия на масштабе).

Можно составить таблицу экспертной оценки веса каждого общественного блага по этим трем критериям. Например, такую:

Экспертная матрица 1. Экспертная оценка общественного блага по критериям

физической доступности, социальной полезности, экономии на масштабах (пример)

Уровень пользования благом…	Ареал физической доступности	Ареал социальной полезности	Экономия на масштабе
В пределах одного поселения	0	0	0
В пределах нескольких поселений в составе района	1	1	1
В пределах нескольких муниципальных районов	2	2	2
В пределах субъекта РФ	3	3	3
В пределах нескольких субъектов РФ	4	4	4
Федеральные	5	5	5

Предоставление данной услуги (производство блага) закрепляется за местным самоуправлением, если оно получает наименьшую сумму баллов. Значит, речь идет о локальных благах и услугах, наличие которых оказывает влияние только на жителей данного муниципалитета. Чем выше сумма баллов, тем значительнее ранг общественного блага (т. е. оно является «районным», «региональным» либо «федеральным»), тем выше уровень власти должен отвечать за исполнение данное задачи.

При оценке веса общественного блага допускаются дробные значения. Например, ареал социальной полезности может быть между 2 и 3 баллами (т. е. 2,5) или между 3 и 4 баллами (т. е. 3,5). В этой ситуации в зависимости от вида общественного блага необходимо одно из двух действий: рассмотреть вопрос о разделении расходных полномочий между уровнями власти либо о межмуниципальной кооперации.

Экспертная матрица 2. Определение ранга общественных благ

для целей разграничения предметов ведения властей

в соответствии со свойствами общественных благ и услуг (пример)

Уровни пользования	Предмет ведения	Свойства общественных благ:	Итоговая сумма
ареал физической доступности	ареал социальной полезности	возможность экономии на масштабе
МСУ РФ	Водоотведение (канализация)	0	0	0	0
	Освещение и озеленение улиц	0	0	0	0
	Дороги местного значения	1	1	0	2
	Вывоз и переработка мусора	0	1	0,5.	1,5
	Газо-, водо-, теплоснабжение	0	0	1	1
	Культура, искусство, досуг
	кинотеатры, концертные залы	2,5	3	0,5	6
	музеи	3	3	3	9
	библиотеки	1	3	0,5	4,5
	места массового отдыха (парки…)	1,5	1,5	0	3
	Дошкольное образование	1	3	1	5
	Начальное и среднее образование	1	3	1	5
	Высшее образование	4,5	5	3,5	13
	Пожарная охрана	1	1	0,5	2,5
	Муниципальная милиция	1,5	2,5	0	4
	Муниципальный транспорт	1,5	1,5	1	3,5
	Дороги регионального значения	3	4,5	3	10,5
	Дороги федерального значения	5	5	5	15
	Социальная помощь (защита)	5	5	3	13
	Обеспечение занятости	4,5	5	3	12,5
	Национальная оборона
	формирование армии	5	5	5	15
	мобилизационная подготовка и формирование мобилизационных резервов	5	5	5	15
	производство/утилизация вооружений	5	5	5	15

1.5.5.2.  Принцип территориального соответствия как основа построения системы разделения властей, ориентированных на потребности жителей (свойства общественных благ и границы муниципалитета)

Требование эффективного распределения ресурсов означает, что ареалы физической доступности и социальной полезности должны совпадать с границами локального сообщества. В теории муниципальных финансов эта ситуация получила название «принцип территориального соответствия»[37]. Градостроительное содержание принципа территориального соответствия можно описать так: граница муниципального образования должна совпадать с границей ареала физической доступности общественного блага с учетом возможности экономии на масштабе.