Теоретические основы методики реализации вопросов местного значения (стр. 1 )

,

ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ
МЕТОДИКИ РЕАЛИЗАЦИИ ВОПРОСОВ МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ

(раздел 10 регламент-папки: Вопросы местного значения. Кодификатор функций органов местного самоуправления. Управление процессом предоставления услуг. – М.: , 2010. – С. 377-425)

1.1. Назначение, цель и структура раздела «Теоретические основы методики реализации ВМЗ». 3

1.2. Теория общественного благосостояния и экономического роста. 3

1.2.1. Понятие благосостояния. 3

1.2.2. Благосостояние и рост (развитие) 3

1.2.3. Два подхода к определению факторов роста благосостояния. 3

1.3. Трансформационные издержки и факторы роста общественного благосостояния. 4

1.3.1. Общие предпосылки. 4

1.3.2. Способ производства и факторы роста. 5

1.3.2.1. Закон максимизации прибыли. 5

1.3.2.2. Эффективность способа производства. 5

1.3.2.3. Кратко - и долгосрочный периоды времени. 5

1.3.2.4. Факторы роста в экономической теории. 6

1.3.3. Местное самоуправление и факторы экономического роста (следствие 1) 6

1.4. Трансакционные издержки и институциональные факторы роста общественного благосостояния. 8

1.4.1. Общие предпосылки. 8

1.4.2. Право собственности как фактор роста благосостояния. 10

1.4.3. Трансакции, трансакционные издержки и рост. 12

1.4.3.1. Понятие трансакций и трансакционных издержек. 12

1.4.3.2. Виды трансакционных издержек и способы их минимизации. 13

1.4.3.3. Влияние трансакционных издержек на экономический рост и общественное благосостояние. 15

Качество юридических норм (законов) как фактор роста общественного благосостояния. 15

Качество судебной системы как фактор роста общественного благосостояния. 16

Размер и распределение трансакционных издержек между сторонами как фактор роста общественного благосостояния 16

1.4.4. Роль местного самоуправления в снижении трансакционных издержек (следствие 2) 17

1.5. Государство, местное самоуправление и экономический рост в контексте неоклассического и институционального подходов 17

1.5.1. Обоснование подхода к рассмотрению проблемы.. 17

1.5.2. Общественные блага: свойства, характер, классификация. 18

1.5.2.1. Свойства общественных благ 18

1.5.2.2. Классификация общественных благ 20

1.5.2.3. Характер общественных благ 20

1.5.2.3.1. Физическая доступность и социальная полезность. 21

1.5.2.3.2. Внешние эффекты и несовершенство информации. 22

1.5.3. Местное самоуправление в контексте теории общественных благ (следствия) 24

1.5.3.1. Местное самоуправление и общественные блага (следствие 3) 24

1.5.3.2. Внешние эффекты, эффективность использования ресурсов и муниципальная собственность (следствие 4) 24

1.5.4. Дефекты рынка и регулирование рынка: роль государства и местного самоуправления. 26

1.5.4.1. Монополия. 27

1.5.4.1.1. Типы монополии. 27

1.5.4.1.2. Ограничения эффективности государственного регулирования монополии и роль местного самоуправления (следствие 5) 27

1.5.4.2. Издержки неудовлетворенных потребностей и местное самоуправление. 28

1.5.4.2.1. Дефекты социального регулирования. 28

1.5.4.2.2. Дефекты политического процесса. 29

1.5.4.2.3. Децентрализация власти как способ минимизации издержек неудовлетворенных потребностей («теорема децентрализации») 30

1.5.4.2.4. Совместное управление и общественное участие в управлении как способ повышения общественно-политического контроля за бюрократией. 30

1.5.4.2.5. Проблемы экономии на масштабе». 30

1.5.5. Итоговый вывод. 31

1.5.5.1. Свойства общественных благ как основа распределения предметов ведения (полномочий) между государством и местным самоуправлением.. 31

1.5.5.2. Принцип территориального соответствия как основа построения системы разделения властей, ориентированных на потребности жителей (свойства общественных благ и границы муниципалитета) 32

1.5.5.3. Вклад самоуправления в реализацию целей государства. 35

1.5.5.3.1. Социальная справедливость и самоуправление. 35

1.5.5.3.2. Стабилизация экономической конъюнктуры и самоуправление. 35

1.5.5.3.3. Экономический рост и самоуправление (муниципалитеты как источник инноваций) 36

1.1.  Назначение, цель и структура раздела «Теоретические основы методики реализации ВМЗ»

Данный раздел регламент-папки описывает теоретические основы построения публичной власти, ориентированной на потребности жителей. Изложенный материал позволяет:

1) понять теоретические основы классификации муниципальных услуг;

2) понять объективную роль местного самоуправления в процессе роста общественного благосостояния (самоуправление никто не «придумал» – в рыночных условиях оно объективно необходимо и играет самостоятельную, отличную от государства роль в обеспечении благосостояния людей);

3) понять теоретические подходы распределения полномочий между уровнями власти и определения границ этих властей.

Целью раздела является описание многообразия вклада местного самоуправления в обеспечение экономического роста и благосостояния жителей.

Материал раздела посвящен двум вопросам:

– теория общественных благ, государство и местное самоуправление;

– анализ вклада муниципального уровня власти в формирование кратко - и долгосрочных факторов экономического роста.

1.2.  Теория общественного благосостояния и экономического роста

1.2.1.  Понятие благосостояния

Естественной целью функционирования любой социально-экономической системы является обеспечение определенного уровня благосостояния и качества жизни людей. В экономической науке и практике нет единого мнения относительно значения термина «благосостояние». Как правило, говоря о благосостоянии, называют следующие показатели и характеристики:

– ВВП на душу населения (Всемирный экономический форум: «способность страны добиться высоких темпов роста ВВП и через это – роста благосостояния населения»);

– уровень жизни (Совет по конкурентоспособности США);

– уровень жизни и социальное благосостояние (Европейская Комиссия).

Часто добавляют еще один аспект – справедливое распределение материальных благ[1].

1.2.2.  Благосостояние и рост (развитие)

Современная экономическая теория исходит из понимания, что уровень благосостояния населения не связан напрямую с производственным или трудовым потенциалом страны, ее природными богатствами, унаследованными от предыдущих исторических периодов (что доказывает сравнение, например, России и Японии). Благосостояние не наследуется, а «выращивается», создается (производится)[2].

Процесс создания общественного благосостояния предполагает определенные издержки, которые распадаются на две группы:

1) издержки трансформационные[3], связанные с преобразованием в процессе производства естественных свойств природных объектов в товары и услуги, составляющие материально-вещественную основу общественного благосостояния;

2) издержки институциональные (трансакционные), связанные с созданием и воспроизводством общественных свойств товаров и услуг, присущих данной экономической системе, например: разработка, принятие и принуждение к соблюдению правил экономического поведения (скажем, антимонопольных законов), описание и защита прав собственности, создание и поддержание правил перераспределения доходов в обществе (скажем, через налогообложение).

1.2.3.  Два подхода к определению факторов роста благосостояния

Поскольку издержки представляют собой вычет из общей суммы дохода, который может получить общество в каждый данный момент, используя доступные для него ресурсы, то рост благосостояния достигается сокращением издержек. Возможны два подхода к рассмотрению способов минимизации издержек:

1) производственный аспект проблемы – действие конкурентного (ценового) механизма рыночного регулирования производства и связанные с ним факторы роста;

2) институциональный аспект проблемы – факторы, связанные с качеством «правил игры» в обществе, и способы снижения издержек, связанных с функционированием механизмов координации и согласования деятельности субъектов (трансакционных издержек).

Эти подходы не противоречат друг другу и являются взаимодополняющими. Производственные и институциональные факторы роста составляют территориальный капитал, используя который общество добивается роста благосостояния.

Здесь термин «использовать факторы» означает структурировать (связать, соединить) их определенным образом. Структурирование факторов роста под определенные цели составляет смысл экономической политики общества (государства). Вовлечение в производство общественного благосостояния новых факторов роста и изменение их структуры (переход к новой структуре) – содержание политики реформ. Таким образом, реформа – политика, направленная на изменение структуры факторов роста, чтобы получить новое качество жизни и благосостояния. Если это удается, говорят о развитии социально-экономической системы и повышении уровня благосостояния.

1.3.  Трансформационные издержки и факторы роста общественного благосостояния

1.3.1.  Общие предпосылки

Теория общественного благосостояния исходит из нескольких общих предпосылок:

1) основными ресурсами являются земля (природные ресурсы), труд и капитал – используя эти ресурсы в производстве, экономические агенты (индивидуумы, фирмы) достигают определенного уровня благосостояния;

2) ресурсы ограничены;

3) экономические агенты действуют на рынке, стремясь удовлетворить собственные потребности, при этом каждый из экономических агентов стремится получить максимально возможный в данных условиях результат:

– население строит свое потребление таким образом, чтобы максимизировать полезность при имеющихся бюджетных ограничениях;

– предприятия выбирают план выпуска так, чтобы максимизировать прибыль;

– работники на рынке труда максимизируют заработную плату;

4) чтобы удовлетворить свои потребности, экономические агенты совершают взаимовыгодные обмены (взаимовыгодный обмен – обмен, в результате которого обе стороны имеют возможность повысить свое благосостояние);

5) каждый экономический агент знает свои потребности, но не знает потребностей других (функция полезности одного индивидуума или фирмы неизвестна другим экономическим агентам), поэтому все экономические агенты вынуждены ориентироваться на информацию, содержащуюся в цене:

– колебание цен свидетельствует о том, нужен ли данный товар другим (при этом неявно предполагается, что все цены всем участникам известны);

– рост цены приводит к росту объемов предлагаемого товара и сокращению величины спроса на него;

– снижение цены приводит к сокращению величины предложения и увеличению объема спроса;

– в основе такой реакции лежат стимулы участников, определяемые величиной ожидаемой выгоды: чем выгода больше, тем сильнее стимулы экономических агентов к деятельности (производству и обмену по правилам или нарушению правил обмена);

6) под воздействием цен происходит перемещение ресурсов в те сферы производства, где цены выше, вместе с перемещением ресурсов происходит и перераспределение доходов в пользу этих сфер;

7) в результате обменов достигается рыночное равновесие:

– производство и потребление согласованы в том смысле, что совокупный выпуск равен совокупному спросу;

– все ресурсы распределены по видам деятельности в соответствии с их максимальной полезностью для удовлетворения потребностей;

– все стороны в результате взаимовыгодного обмена распределили всю созданную стоимость и этим повысили свое благосостояние.

Эта ситуация получила название «эффективность по Парето» (Парето-эффективность). Оптимальное распределение ресурсов и доходов по Парето означает ситуацию рыночного равновесия, при котором невозможно улучшить состояние одного экономического агента, не ухудшая положение другого. Но эффективность по Парето ничего не говорит о социальной справедливости: ресурсы могут распределиться, например, так, что 1% населения будет принадлежать 80% ресурсов и доходов, но если при этом невозможно улучшить положения бедных без того, чтобы не ухудшить положения богатых, – система будет считаться Парето-эффективной.

1.3.2.  Способ производства и факторы роста

Экономический рост (развитие) связан с увеличением производства товаров. В процессе производства потребляются ресурсы, которые приобретают характер факторов производства.

Побудительным мотивом для роста является стремление фирмы максимизировать прибыль.

1.3.2.1.  Закон максимизации прибыли

Каждый ресурс имеет цену и покупается на рынке. При этом фирма стремится, чтобы разница между доходом от продажи товара и издержками производства, именуемая прибылью, была максимальна. Доход (выручка) от продажи определяется как произведение цены товара на объем производства.

Закон максимизации прибыли: фирма выбирает объем выпуска, который максимизирует ее прибыль. Это происходит неосознанно, под влиянием конкуренции: фирмы вынуждены действовать так, как если бы они сознательно хотели максимизировать прибыль.

В условиях Парето-эффективности (см. выше) рост прибыли фирмы может быть достигнут увеличением объема производства. При неизменных ценах увеличить доход можно лишь путем снижения издержек производства. Поскольку один и тот же товар можно произвести с разными издержками, возникает проблема эффективности способа производства.

1.3.2.2.  Эффективность способа производства

Выделяют технологическую и экономическую эффективность.

Способ производства технологически эффективен, когда не существует никакого другого способа, при котором для производства заданного объема продукции затрачивается меньшее количество по крайней мере одного вида ресурсов, при том что ресурсов любого другого вида затрачивается не больше. Или, что то же самое, способ производства является технологически эффективным, если произведенный объем продукции максимально возможен при использовании точно определенных объемов ресурсов.

Для обобщения инженерной информации о технологически эффективных способах производства экономисты используют так называемую производственную функцию фирмы (функция Кобба–Дугласа): выпуск является функцией затрат капитала и труда, или

Y = AKαLβ

где

Y – выпуск (объем производства);

K – затраты капитала;

L – затраты труда;

A, α, β – положительные константы.

Производственная функция показывает результаты альтернативных, технологически эффективных способов производства.

Экономически эффективный способ производства заданного объема продукции – способ, который минимизирует альтернативную стоимость используемых в процессе производства видов затрат. Минимизация затрат требует определенного времени. Для разных периодов времени решения о минимизации затрат будут разными.

1.3.2.3.  Кратко - и долгосрочный периоды времени

С точки зрения принятия решений различают долго - и краткосрочный периоды производства.

Краткосрочный период – период времени, когда некоторые затрачиваемые фирмой ресурсы не могут быть изменены. Долгосрочный период – период времени, достаточно продолжительный, чтобы фирма смогла изменить все факторы производства. Соответственно можно выделить кратко - и долгосрочную производственные функции.

Различию между долго - и краткосрочным периодами времени соответствует различие между постоянными и переменными факторами производства (постоянными и переменными издержками – с точки зрения фирмы). Переменный фактор производства – тот, затраты которого фирма может изменить в краткосрочном периоде (труд, сырье, материалы). Постоянный фактор производства – тот, затраты на который в краткосрочном периоде остаются постоянными, но могут быть изменены в долгосрочном периоде (здания, машины, оборудование, технологии).

Соответственно кратко - и долгосрочная производственные функции показывают зависимость объема производства от использования соответствующих факторов.

1.3.2.4.  Факторы роста в экономической теории

1. Краткосрочная производственная функция показывает зависимость объема производства от объема использованных переменных факторов (при том что остальные факторы остаются постоянными).

Кривая совокупного продукта (Total Product – TP) показывает зависимость между затратами переменного фактора и объемом произведенной продукции (рис. 1). Прирост совокупного продукта в краткосрочном периоде можно получить только за счет увеличения использования переменных ресурсов производства (труд, сырье и материалы).

С точки зрения краткосрочного экономического роста, имеют значение цены переменных факторов производства (рабочей силы, сырья и материалов).

2. Долгосрочная производственная функция показывает зависимость между объемом производства и масштабом производства, когда меняются все факторы производства.

Кривая долгосрочных средних издержек (Long Average Costs – LAC) показывает минимальные средние издержки производства, когда все факторы производства являются свободно меняющимися. Каждой точке на кривой LAC соответствует конкретный масштаб (размер) предприятия (как совокупности видов затрат, являющихся постоянными в краткосрочном периоде).

Кривая долгосрочных средних издержек иллюстрирует эффект от масштаба фирмы (размера производственных мощностей фирмы), или отдачу от масштаба (рис. 2).

Экономия на масштабе (возрастающая отдача масштаба) имеет место, когда долгосрочные средние издержки фирмы падают по мере увеличения выпуска (см. рис. 2, а).

Постоянная отдача от масштаба имеет место, когда долгосрочные средние издержки не зависят от объема выпуска (см. рис. 2, б).

Отрицательная экономия от масштаба (убывающая отдача от масштаба) имеет место, когда долгосрочные средние издержки растут по мере увеличения выпуска (см. рис. 2, в).

С точки зрения долгосрочного экономического роста основными факторами, обусловливающими рост (экономию от масштаба), являются:

1) применение новых технологий: это позволяет увеличить масштаб производства за счет «технической экономии»;

2) качество рабочей силы: чтобы подчеркнуть разницу между количественным измерением (заработной платой) и качеством рабочей силы, используют термин «человеческий капитал».

1.3.3.  Местное самоуправление и факторы экономического роста (следствие 1)

Изложенное позволяет показать роль местного самоуправления в решении задач экономического роста (кратко - и долгосрочных). Эта роль определяется вкладом местных властей в стоимость и качество фактора «рабочая сила».

1. Цена рабочей силы складывается на рыке труда под влиянием спроса и предложения. Она не может быть ниже затрат на обеспечение базовых потребностей рабочего и его семьи, а также затрат на его физическое воспроизводство. В состав подобных затрат входит оплата коммунальных услуг, транспортные расходы (к месту работы и обратно), затраты на содержание детей (оплата детского сада или школы), стоимость продуктов питания, стоимость и качество медицинского обслуживания и пр. Эти затраты в свою очередь резко отличаются от одного муниципалитета к другому и во многом зависят от качества муниципальных услуг, предоставляемых населению местными властями.

2. Не менее существенно и влияние местных властей на качество человеческого капитала.

Рассмотрим составляющие человеческий капитал элементы и влияние этого фактора на экономический рост и благосостояние людей в кратко - и долгосрочном периодах.

Таблица 1. Фактор «человеческий капитал» и его влияние на экономический рост

Составляющие фактора «человеческий капитал»	Роль в процессе развития (роста)
Краткосрочный периоды	Долгосрочный период
1. Экономическая составляющая, в т. ч.:
1.1) качество профессиональной подготовки (уровень профессионализма)		+
1.2) знания как накопленный личный опыт (неформальные знания)		+
*1.3) стоимость рабочей силы (издержки на персонал)	+
1.4) «потенциал эффективности» рабочей силы (возраст, территориальная мобильность, профессиональная мобильность, доля занятых женщин)
2. Социальная составляющая, в т. ч.:		+
2.1) семейное положение
*2.2) связи между людьми и группами и характер связей (сотрудничество, безразличие, «война всех против всех»)
*3. Культурная составляющая, в т. ч:.		+
3.1) местные традиции, обычаи
3.2) толерантность, гибкость (способность воспринять и «переработать» чужую культуру, традиции, обычаи, не потеряв самобытности)
3.3) творческий потенциал населения
3.4) предпринимательский менталитет населения (культура рисков, способность брать риск на себя)
4. Эмоциональная составляющая, в т. ч.:
4.1) общенациональная идея		+
*4.2) личностное отношение к месту проживания, психологическое здоровье местного сообщества, мотивация к работе на сообщество	+
*4.3) чувство сопричастности к местному сообществу («городское гражданство»)	+	+
5. Отношения сотрудничества (партнерства) внутри местного сообщества
5.1. Партнерство между населением и властью	+
*5.1.1. Развитие системы общественного участия в управлении (привлечение населения к непосредственному участию в решении вопросов местного значения)		+
5.1.2. Качество и эффективность системы социальной защиты населения		+
*5.1.3. Социальная инфраструктура (инфраструктура «качества места»)
1) качество и доступность образования, имеющаяся система учебных заведений (от детских садов до вузов)
2) качество и доступность здравоохранения
3) места отдыха и развлечений
4) издержки пользования социальной инфраструктурой		+
5.1.4. Инфраструктура знаний	+
1) формальные знания (имеющиеся ресурсы знаний, в т. ч. научные, технические и маркетинговые знания, влияющие на количество и качество товаров и услуг)
*2) возможность непрерывного повышения квалификации (переобучения, переподготовки)
*3) развитие системы телекоммуникаций и доступность международного и отечественного опыта
*4) наличие региональных и местных центров накопления, переработки и распространения знаний (технологий)
5.2. Взаимоотношения по линии власть – бизнес
5.2.1. Стабильность условий для бизнеса, в т. ч.:
1) политическая стабильность	+
2) макроэкономическая стабилизация	+
*3) дерегулирование (устранение административных барьеров)	+
5.2.2. Развитие инфраструктуры поддержки бизнеса, в т. ч.:
*1) «физическая» инфраструктура поддержки развития бизнеса: бизнес-инкубаторы, промышленные парки (зоны), особые экономические зоны		+
*2) «мягкая» инфраструктура поддержки бизнеса, в т. ч.:		+
– стимулирование формирования сильной и диверсифицированной финансовой системы (институциональной инфраструктуры поддержки бизнеса: финансовые институты, страховые фирмы, ассоциации бизнеса)
– политика власти по стимулированию формирования территориальных инновационных систем (создание на базе вуза, НИИ, крупной компании, специально созданного фонда технологического центра для оказания услуг в области поиска и передачи новых технологий производства, управления)
5.2.3. Использование потенциала партнерства, в т. ч.:
*1) развитие системы общественного участия в управлении (привлечение бизнеса к подготовке проектов решений органов власти)	+
*2) многообразие форм частно-общественных (частно-государственных) партнерств (концессионный договор, договор о сотрудничестве, договор лизинга)		+
5.3. Взаимоотношения по линии бизнес – сообщество
5.3.1. Реализация специальных инновационных программ бизнеса, в т. ч.:		+
1) совершенствование сотрудничества между научно-исследовательским сектором и бизнесом (заказы на НИР)
*2) поддержка малых и средних предприятий, НКО, содействие НИР и инновациям (фонды НИР)
*5.3.2. Социальная ответственность бизнеса		+
*5.3.3. Благотворительная деятельность	+
5.3.4. Спрос (потребительский) на внутреннем рынке
1) структура спроса на внутреннем рынке	+
2) объем и темпы роста внутреннего спроса	+

Основа:: Конкурентоспособность регионов: некоторые аспекты // Доклады РЕЦЭП. М., 2004. № 2.– С. 49–91.