Канада: Политика государства в сфере образования (стр. 1 )

ã 2006

Л. А. НЕМОВА*

Статья опубликована в журнале «США*Канада: экономика, политика, культура», №9, 2006 г.

КАНАДА: ПОЛИТИКА ГОСУДАРСТВА В СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ

В условиях революционных изменений в информационных и иных технологиях и развития «экономики, основанной на знаниях», образование относится к числу ключевых факторов, обеспечивающих прогрессивные сдвиги в структуре хозяйства, укрепление основ гражданского общества и повышение конкурентоспособности стран на глобальных рынках. Многочисленные исследования подтверждают высокую экономическую и социальную отдачу инвестиций в образование, как с точки зрения народного хозяйства и общества в целом, так и с точки зрения отдельных граждан. В связи с этим в странах с развитой рыночной экономикой меняются концептуальные основы государственной политики в сфере образования. До недавних пор такая политика рассматривалась как преимущественно социальная функция государства. В современных же условиях признается решающее экономическое значение образования как главного фактора формирования человеческого капитала. Именно в сфере образования, прежде всего, стираются границы между политикой экономической и политикой социальной.

В связи с включением развития образования в России в число главных национальных проектов, в нашей стране развернулись активные дискуссии по вопросам о роли и приоритетных направлениях деятельности государства в этой сфере. Как правило, участники этих дискуссий, аргументируя свои позиции, ссылаются на зарубежный опыт – главным образом, опыт стран с развитой рыночной экономикой. И на удивление часто в таких ссылках встречаются неверные цифры и факты, говорящие о весьма приблизительном и поверхностном представлении об общих тенденциях и особенностях развития сферы образования за рубежом. Например, нередко встречается утверждение, что «даже в самых богатых странах не существует бесплатного высшего образования» – тогда как, если не в Северной Америке, то в целом ряде стран Западной и Северной Европы студенты университетов и колледжей не платят за обучение.

Представляется, что по ряду причин практический интерес для России может представлять опыт Канады. В результате активной политики государства по развитию системы среднего и послешкольного образования во второй половине ХХ века Канада выдвинулась в число мировых лидеров по таким показателям, как доля расходов на образование в ВВП, удельные расходы в расчете на одного учащегося, соотношение между преподавателями и учащимися в средних школах и вузах, использование компьютерной техники в учебном процессе и т. п. Главным же результатом долгосрочной политики государства в этой области стало постоянное повышение образовательного уровня населения и формирование устойчивых позитивных связей между инвестициями в человеческий капитал и развитием экономики и общества.

Вместе с тем, следует отметить, что происходившие на рубеже веков многоплановые преобразования в государственном социально-экономическом регулировании во многом осложнили развитие канадской системы образования (в особенности ее послешкольного звена). Несмотря на декларируемую приоритетность поддержки образования как одного из важнейших направлений деятельности государства, на самом деле финансовые и иные проблемы, которые стояли перед властями федерального и провинциального уровня на протяжении большей части 1990-х годов, не давали им возможности включать финансирование высшего и профессионально-технического образования в число приоритетных статей расходов. Более того, в гг. - в разгар борьбы с бюджетными дефицитами центрального правительства и регионов - общая сумма государственных расходов на высшее образование сокращалась (см. табл. 1). При этом снижался и показатель удельных расходов в расчете на одного студента[1].

Объемы финансирования средних школ во второй половине 1990-х годов также уменьшались, но происходило это главным образом по причине сокращения численности детей школьного возраста, тогда как удельные расходы в расчете на одного учащегося оставались стабильными или росли[2]. В то же время высшие учебные заведения в большинстве провинций испытали негативные последствия «политики жесткой бюджетной экономии».

Таблица 1

Динамика совокупных государственных расходов* на образование в Канаде с 1990 по 2004 г. (в млн. долл. 2001 г.)

Год	Дошкольное и школьное обучение	Обучение в колледжах и университетах	Прочие виды образования	Всего
	млн. долл. 2001 г.
1990	31,707	19,963	2.402	54.071
1991	33,471	20,893	2,496	56,860
1992	36,502	22,156	2,815	61,472
1993	37,998	22,888	3,360	64,246
1994	37,941	22,906	3,278	64,126
1995	38,158	22,642	3,773	64,573
1996	36,967	22,726	3,519	63,213
1997	36,217	21,564	2,829	60,610
1998	35,941	22,037	3,112	61,091
1999	35,551	23,395	3,808	62,754
2000	34,226	24,828	3,512	62,567
2001	34,532	24,622	3,634	62,788
2002	34,712	24,814	3,710	63,236
2003	34,830	25,317	3,748	63,895
2004	34,857	26,097	3,792	64,746

*расходы федерального правительства, провинций и местных органов власти

Источник: Statistics Canada, CANSIM tables ,

Нестабильность и временное сокращение государственного финансирования породили сложные проблемы в повседневной деятельности многих университетов и колледжей, отрицательно сказались на качестве учебных программ и их доступности для постоянно растущего числа граждан, стремящихся повысить свой квалификационный уровень. Возврат федерального правительства и властей некоторых провинций к более активной организационно-финансовой поддержке высшего образования наметился лишь в самом конце 1990-х годов.

ОРГАНИЗАЦИЯ И ФИНАНСИРОВАНИЕ ОБРАЗОВАНИЯ В КАНАДЕ

В Канаде образование относится к юрисдикции субъектов федерации – т. е. провинций и территорий, поэтому системы его организации могут несколько отличаться по регионам. Однако, в наиболее существенных чертах эти системы весьма схожи, а различия касаются относительно менее важных частностей. Например, во всех провинциях управлением начальным и средним школьным образованием занимаются органы как провинциального, так и местного уровня власти, деятельность высших учебных заведений регулируется в соответствии с законодательством провинций, а федеральные ведомства в этом не участвуют. В структуре федерального правительства даже нет министерства образования.

В трех из десяти провинций (Ньюфаундленд, Остров Принца Эдуарда и Нью-Брансуик) местные органы власти не вовлечены в финансирование средних школ. В остальных провинциях муниципальные налоги (на недвижимость и некоторые другие виды собственности), напротив, являются важным источником средств для школ. Такие налоги обеспечивают около 15% всех расходов на среднее образование в Британской Колумбии, примерно 20% в Онтарио и Альберте и 24% в Манитобе и Саскачеване [3].

В целом, распределение ролей между властями различных уровней в Канаде в обеспечении финансовых ресурсов для сферы образования, а также вложение ресурсов из частных источников, в современных условиях выглядит следующим образом (см. табл. 2).

По данным за 2004 финансовый год, на долю провинций и территорий - т. е. регионального уровня власти - приходилось около 58% всех затрат на образование. Местные органы власти (власти муниципального уровня) обеспечивали в среднем 16% средств. Вместе с тем следует учитывать, что в расходах регионов на послешкольное образование велика доля целевых трансфертов, передаваемых федеральным правительством провинциям и территориям. В статистике они учитываются как финансовые ресурсы регионального, а не центрального уровня власти. Прямые расходы федерального правительства на нужды образования составили лишь 8,2% от общей суммы затрат на эти цели. Из частных источников - т. е. самим населением, различными негосударственными организациями, фирмами-спонсорами и т. д. - в среднем покрывалось примерно17,5% всех затрат на образование.

Таблица 2

Структура совокупных расходов на образование по источникам финансирования, 2004 фин. г.

Источники финансирования	Расходы, млрд. долл.	Доля в общих расходах на образование, %
Местные органы власти	12,63	16,0
Провинции и территории*	43,38	58,3
Федеральное правительство**	6,96	8,2
Плата за обучение и прочие источники	12,72	17,5
Всего	75,69	100,0

* Расходы с учетом средств, полученных в виде целевых федеральных трансфертов.

** Расходы на федеральные программы.

Рассчитано по: Finances of the Nation 2004. Toronto, 2004, p. 10:5.

Между различными стадиями образовательного процесса финансовые ресурсы распределяются следующим образом (см. табл. 3). Больше всего средств - более 60% всех ассигнований - расходуется на начальные и средние школы. На стадию послешкольного образования, которая включает обучение в колледжах, университетах и профессионально-технических учебных заведениях, в совокупности приходится около 40% всех затрат на образование. Половину из этих ассигнований получают университеты на все их капитальные и текущие расходы, включая выплату стипендий и предоставление льготных студенческих займов. На обучение в колледжах приходится 8,6% всех затрат на образование. На обучение в государственных профессионально-технических школах, на государственных и частных курсах повышения квалификации, в школах искусств и т. п. - 10,2%. При этом, если в финансировании школьного образования федеральные власти почти не участвуют, то их организационный и финансовый вклад в развитие высшего и профессионально-технического образования весьма значителен.

Таблица 3