Пенсионное обеспечение в системе социальной политики государства (стр. 3 )

Проведенное диссертационное исследование свидетельствует о том, что в 1917-1922 годах была создана нормативно-законодательная база системы социального обеспечения и страхования населения России. В декретах были прописаны единые страховые законы, действительные для всех слоев населения. Кроме того, все принятые декреты носили комплексный характер, т. к. охватывали определенное количество обеспечения, а сводные кодификационные правовые акты могли регулировать приоритеты ряда проблем по тем или иным видам социального обеспечения и страхования. К середине 60-х годов в СССР была выстроена государственная система всеобщего пенсионного обеспечения по старости.

Анализ сущности пенсионной системы тех лет позволил утверждать, что при всей своей сложности и несовершенстве, данная система содержала одно важное преимущество - она обеспечивала всем социальным категориям населения минимально необходимый прожиточный уровень. Расходы на пенсионное обеспечение и на государственное социальное страхование были предусмотрены в бюджете страны. Следовательно, сбалансированность государственного бюджета полностью определяла состояние пенсионной системы. Рост поступлений в фонд государственного социального страхования из государственного бюджета дал возможность систематически повышать уровень пенсионного обеспечения трудящихся.

К середине 80-х годов в СССР в пенсионном обеспечении возобладали уравнительные тенденции, произошло снижение размеров пенсий по отношению к прошлой заработной плате, из-за отсутствия механизма индексации реальные размеры пенсий постоянно сокращались. В конце 80-х годов множество серьезных проблем пенсионной системы, как методических, так и практических, достигли наибольшей остроты.

В процессе предпринятого диссертационного исследования была выявлена необходимость в конце ХХ века совершенствования пенсионного законодательства одновременно в двух основных направлениях.

Первое направление - внесение поправок, изменений и дополнений в действующее законодательство, в основном направленные на улучшение пенсионного обеспечения отдельных категорий пенсионеров.

Второе направление - законодательное обеспечение пенсионной реформы, намеченной Концепцией реформы системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации, одобренной Правительством Российской Федерации в 1995 году и предусматривавшей существенное изменение параметров действующей пенсионной системы.

Анализ развития пенсионного законодательства 90-х годов прошлого века показал, что начавшийся финансовый кризис обусловил следующие проблемы пенсионного обеспечения: пенсии были гораздо меньше прожиточного уровня; задержки выплат даже минимальных пенсий составляли от 3 до 6 месяцев; численность пенсионеров росла более высокими темпами, чем численность людей трудоспособного возраста; увеличивалось количество пенсионеров, имеющих право на льготы.

К 2002 году сложились объективные предпосылки к существенному изменению российской социальной системы. Это было вызвано, прежде всего, происходившей в то время деформацией социальных и демографических процессов.

Диссертант пришел к выводу, что одной из наиболее важной составляющей социальной системы, где необходимость реформирования была видна особенно ярко, являлась пенсионная система, так как ее кризис, возникший в результате перехода страны на рыночную экономику, привел к тому, что система пенсионного обеспечения полностью перестала быть самостоятельной и стала всецело зависеть от налоговых поступлений. Сложившаяся ситуация в пенсионном обеспечении способствовала тому, что всем пенсионерам были обеспечены социальные гарантии в очень невысоких размерах.

В процессе исследования была выявлена устойчивая тенденция сокращения численности занятого населения и особенно той его части, которая была занята в общественном производстве и являлась плательщиком взносов в пенсионный фонд. Недостаточно стабильный процесс поступления пенсионных взносов в дополнении к низкой заработной плате в стране, в свою очередь, закономерно привел к потере дееспособности системы пенсионного обеспечения.

Все вышеперечисленные факторы свидетельствуют о том, что к 2002 г. возникла острая необходимость кардинальной пенсионной реформы. В 1995 г. была сделана первая попытка реформирования пенсионного обеспечения в Российской Федерации, но была не реализована из-за финансового кризиса 1998 г. Поэтому, начиная с 2000 г., правительство предприняло ряд шагов, направленных на улучшение пенсионного обеспечения.

В январе 2001 года был введен в действие в соответствии с гл.24 ч.2 Налогового кодекса РФ Единый социальный налог (ЕСН), идущий на финансирование Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ и фондов обязательного медицинского страхования РФ.

Принятый в том же году Федеральный Закон РФ «Об обязательном пенсионном страховании в РФ» закреплял положение о том, что средства, образовавшиеся в результате превышения сумм поступлений единого социального налога в части, зачисляемой в федеральный бюджет, над расходами, осуществляемыми на финансирование выплаты базовой части трудовой пенсии, направляются в бюджет Пенсионного фонда РФ в полном объеме. Эти средства предполагалось расходовать на возмещение недостатка средств бюджета Пенсионного фонда РФ, на выплату страховой части трудовой пенсии и на дополнительное повышение базовой части трудовой пенсии, исходя из инфляции на каждый последующий финансовый год.

Таким образом, к 2002 г. был создан новый механизм финансирования и выплаты пенсий и пособий. Средства фонда стали формироваться за счет поступления обязательных страховых взносов от работодателя и самого работающего человека.

В январе 2002 года был дан старт новому этапу пенсионной реформы. Новая реформа должна была решить следующие задачи:

Ø  будущая пенсия любого работника должна четко зависеть от размера официальной оплаты его труда;

Ø  долгосрочные пенсионные накопления должны быть защищены от инфляции;

Ø  необходимо повысить социальную ответственность населения за размер своих будущих пенсий;

Ø  каждый работающий должен иметь возможность влиять на размер своей будущей пенсии.

Диссертационное исследование показало, что в новой пенсионной системе единая государственная пенсия должна играть роль социальной гарантии в части обеспечения минимальных средств к существованию, а основу доходов пенсионеров должны составлять фактически накопленные ими в период активной трудовой деятельности средства, причем сумма заработка, учитываемого при определении размера трудовой пенсии, не должна была ограничиваться, а при исчислении данного заработка во внимание должен был приниматься весь период трудовой деятельности.

Анализ основных положений новой программы пенсионной реформы, рассмотренной и одобренной в апреле 2001 года Правительством Российской Федерации и Национальным Советом по пенсионной реформе при Президенте РФ позволил диссертанту утверждать, что принимаемые меры по реформированию пенсионной системы обеспечили лишь устойчивость системы на текущий период, но не устранили принципиальные ее недостатки, связанные с несоответствием размера пенсии результатам труда и объемам поступивших платежей. Осталось без изменения и положение о том, что базой для начисления единого социального налога служит размер заработной платы, а так как она была достаточно низкой у большинства работающих, то значительный объем финансовых ресурсов пенсионной системы приходилось использовать для перераспределения с целью поддержки минимального уровня доходов малообеспеченных групп пенсионеров. В итоге функции существующей распределительной системы пенсионного обеспечения, в которой размер пенсии слабо зависел от объема уплаченных страховых платежей и не отвечал страховым принципам, по сути, сводился к выравниванию доходов пенсионеров.

Программой были также закреплены и другие важные положения, требовавшие своей реализации в ходе проведения пенсионной реформы:

Ø  базовая часть трудовой пенсии устанавливалась в фиксированном размере, не зависящем от продолжительности страхового стажа и величины заработка, определяемом федеральным законом, с поэтапным приближением этого размера к величине прожиточного минимума пенсионера в Российской Федерации;

Ø  пенсии по инвалидности вследствие несчастного случая на производстве и профессионального заболевания должны были быть переведены из системы обязательного пенсионного страхования в систему обязательного страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний;

Ø  пенсия, состоящая из базовой и страховой частей, не должна была превышать 50% среднего заработка застрахованного лица, который определяется обратным счетом, исходя из расчетного пенсионного капитала и предельной продолжительности трудовой деятельности, учитываемой в настоящее время при исчислении государственных пенсий;

Ø  работающим пенсионерам должна была выплачиваться базовая часть пенсии в полном размере, а также страховая и накопительная части пенсии в уменьшенном размере в целях получения пенсии в большем размере после оставления работы.

Диссертационное исследование показало, что ни одно из вышеназванных положений, часть из которых носит весьма спорный характер, до настоящего времени не реализовано.

Анализ трех программ пенсионного реформирования (1995 г., 1998 г. и 2001 г.), проведенный в диссертации, выявил, что органы государственной власти проявляли по меньшей мере некоторую непоследовательность в определении приоритетов для осуществления такого реформирования. Направления проведения пенсионной реформы, содержащиеся в этих документах, значительно различаются. И ни одна из предлагаемых в этих программах моделей пенсионного обеспечения полностью реализована не была. Более того, важнейшие положения, имеющиеся во всех концепциях (ликвидация льготных пенсий и создание профессиональных пенсионных систем), нормативно не закреплены до настоящего времени.

Первые результаты пенсионной реформы 2002г., приведенные в диссертации, показали весьма незначительное улучшение ситуации в пенсионном обеспечении, а в некоторых случаях и ухудшение ситуации, связанное с переходом на накопительную систему, а также с переводом средств, идущих на пенсию, в негосударственные пенсионные фонды и страховые компании.

Таким образом, диссертант сделал следующий вывод: из наиболее важных целей пенсионной реформы по состоянию на конец 2006 года, то есть через 4,5 года после фактического начала ее осуществления, реализована только одна - снижение налогового бремени на работодателя. Однако данная цель, при всей ее несомненной важности, не имеет непосредственного отношения к глобальной цели реформы - улучшению благосостояния пенсионеров. Более того, поспешное снижение ставки единого социального налога привело к значительным проблемам, связанным с формированием доходной части бюджета Пенсионного Фонда России, и, как следствие, к возрастанию его зависимости от ассигнований из федерального бюджета и, соответственно, отказу от страховых принципов новой пенсионной системы.

Частично реализованными можно признать две цели - построение пенсионной системы на основе страховых принципов и введение в ее структуру накопительных механизмов. В то же время, несмотря на формальное выполнение данных целей путем их нормативного закрепления в законодательстве, в последние годы наблюдается сокращение возможностей населения участвовать в формировании накопительной составляющей своей пенсии.

В процессе диссертационного исследования выявлен следующий факт: пенсионная реформа 2002 года привела к обнищанию населения.

Проведенный анализ пенсионного реформирования показал сохранение высокой степени зависимости пенсионной сферы от экономических кризисов и политических приоритетов. Это связано, прежде всего, с тем, что на протяжении последних десятилетий пенсионная система выполняла несвойственную ей функцию: вместо материального обеспечения населения пенсионных возрастов, система использовалась как инструмент в борьбе с бедностью, масштаб и глубина которой резко возросли c 90-х годов XX века.

Таким образом, идея формирования независимых институтов пенсионной системы вновь была принесена в жертву текущей задаче компенсации материальных потерь пожилого населения, и, следовательно, российские пенсионные реформы представляли собой не более чем отдельный эксперимент по эволюционному совершенствованию распределительных систем, т. е. во многом устаревших подходов, которые по-прежнему уязвимы с точки зрения как демографических реалий, так и текущей экономической конъюнктуры.

22 августа 2004 г. Президентом РФ был подписан Федеральный закон Российской Федерации N 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», получивший, несмотря на несоответствие реальному содержанию, название - «закон о монетизации льгот», который обозначил новый этап пенсионной реформы в России.

Диссертационное исследование показало, что в связи с принятием этого закона началась масштабные фискальная и социальная реформы, последствия которых тем или иным образом коснулись большинства Россиян.

Суть предложенной реформы сводятся к двум основным положениям. Во-первых, финансирование отдельных льгот с 1 января 2005 года было передано с федерального уровня на уровень субъектов Российской Федерации. Во-вторых, лицам, имеющим право на льготы за счет средств федерального бюджета, был представлен выбор: получать льготы в денежном эквиваленте или – при желании – полностью или частично обменять его на натуральные льготы за счет уменьшения денежной компенсации

Для большинства Россиян (более 100 млн. человек) размер денежных компенсаций оказался нищенским. Так, инвалиды без степени ограничения трудовой деятельности получали 50 руб. компенсации, а ветераны войны – 1550 руб.

Проведенное диссертационное исследование выявило причины неэффективной реализации закона о замене льгот денежными выплатами, в частности, это связано с тем, что в силу неодинаковой бюджетной обеспеченности регионов, сложившееся положение льготников в них, существенно различалось.

По результатам исследования диссертант сделал вывод о том, что правительственная программа реформирования системы социальных льгот не была, как следует, продумана по своим социальным последствиям, а ее экономическое обоснование исходило из интересов властных структур и совершенно не учитывало интересы граждан. Замена льгот на денежные компенсации потребовало разработки критериев, нормативов, механизмов и процедур проверки нуждаемости граждан в такой форме социальной поддержки, однако их последующая реализация в условиях отсутствия эффективного общественного контроля неизбежно привела к усилению коррупции. Так называемый «закон о монетизации» явился не совсем удачной моделью реформирования российской пенсионной системы.