Согласно современному взгляду институционалистов, экономика – это эволюционирующая система, состоящая из отдельных социально-экономических подсистем, испытывающая постоянные воздействия внешней среды (культуры, политической обстановки, природы и т. д.) и реагирующая на них. Важную роль в управлении процессами институционализации играют государство и его институты: государство должно активно влиять на институциональную среду в экономике, потому что спонтанная селекция институтов не всегда приводит к оптимальным вариантам.
В широкой постановке под институтом понимается исторически сложившееся и эволюционирующее вместе с обществом и государством высокоорганизованное социально-экономическое системное образование, объединяющее деятельность людей для удовлетворения важной общественной потребности или достижения определенной общественно значимой цели.
В контексте данного исследования таможенный институт – это целостная совокупность идей, правил и механизмов, определяющих, формирующих или развивающих определенную организацию, или же сама организация (учреждение) как открытая эволюционирующая система.
Развитие как непрерывный процесс институциональных преобразований содержит два основных взаимосвязанных уровня. На первом уровне формируется определенная совокупность идей, правил и механизмов, определяющих, формирующих или развивающих организацию. Это уровень институционального развития, на котором формируются видение, базовые идеи, концепция, правовые нормы будущей организации, а также вырабатываются институциональные ограничения, механизм ее создания или трансформации. На втором уровне формируется или реформируется сама организация (учреждение) в рамках принятых институциональных ограничений. Это этап создания организации или ее развития.
Процесс институциональных изменений на обоих уровнях происходит практически непрерывно и развивается, как правило, на основе механизмов самоорганизации. При управлении такими процессами верхний уровень является управляющим по отношению к нижнему. Именно этот аспект особенно важен для решения проблем развития государственных институтов.
Институциональное развитие в таможенной сфере представляет собой процесс формирования идей, концепций, нормативно-правового обеспечения, программ и механизма качественного преобразования (развития) таможенных органов России. Под управлением институциональным развитием понимается процедура анализа и выбора одной из приемлемых альтернатив при создании нового таможенного института или качественном преобразовании существующих таможенных институтов.
В ходе исследования показано, что основным эффектом от создания, преобразования и развития социально-экономического института является снижение трансакционных издержек. Анализ динамики трансакционных издержек позволяет ответить на вопрос, в какой мере то или иное институциональное образование выполняет свою основную функцию в обществе. Исследование дает возможность установить объективную потребность в развитии, выявить направления финансирования и степень достижения приемлемых целей развития.
Управление институциональным развитием в системе государственного управления осуществляется посредством применения соответствующих технологий: трансакционной (технологии анализа и управления трансакционными издержками) и трансформационной (технологии импорта и преобразования институтов).
Содержание и способы внедрения институциональных технологий еще не достаточно изучены. В настоящее время не существует единого подхода, комплексной технологии и методических положений по их применению в секторе государственного управления, в том числе и в сфере таможенного дела. Представляется целесообразным заполнить этот пробел посредством уточнения теоретических положений и методических рекомендаций по применению институционального подхода в условиях таможенной специфики.
Таможенная служба России как социально-экономический институт занимает одно из центральных мест в системе государства, поскольку она регулирует экономические, политические, правовые, энергетические, информационные и другие коммуникации в сфере внешнеэкономической деятельности, обеспечивая тем самым устойчивость и предсказуемость взаимодействий между торговыми партнерами. В связи с этим Федеральная таможенная служба – это особый государственный институт, формирующийся в специфических условиях в рамках присущих только ей институциональных изменений.
Идентификация таможенной службы на основе институционального подхода позволила выделить ряд институциональных признаков, которые предлагается разделить на базовые (характерные для всех институтов – организаций) и специфические (отражающие особенности таможенной службы). В целом сделан вывод: таможенная служба России сформировалась как сложный и масштабный институт обеспечения экономической безопасности государства, наделенный статусом ведущего государственного института, выполняющего комплекс значимых функций, связанных с регулированием внешнеэкономической деятельности.
Определена институциональная среда эволюции таможенного дела. Она характеризуется изменениями и ограничениями мирового уровня (изменениями в таможенной политике, таможенных технологиях на уровне ВТО, ЕС, СНГ и т. п.), государственного уровня (изменениями внутри России – в политике, экономике, внешнеэкономической сфере) и собственно в таможенном деле (изменениями в международном таможенном сотрудничестве, правоохранительной деятельности, таможенной инфраструктуре, кадровом обеспечении, науке). Вся совокупность таких факторов формирует определенную конфигурацию стратегических изменений таможенного института, определяет новые институциональные условия и специфику его развития.
Основной задачей институционального развития таможенной службы является трансформация таможенных органов в состояние, соответствующее новым институциональным условиям и предъявляемым требованиям развития. В данном случае, речь идет о постоянных институциональных изменениях прогрессивного характера или об институционализации как непрерывном процессе развития таможенного дела и таможенной службы России.
Таким образом, институционально-эволюционная теория представляет собой новый концептуальный подход к проблеме развития государственных институтов. Его адаптация и дальнейшее развитие могут послужить основой качественного решения проблем развития таможенных органов России.
Вторая глава «Разработка методического обеспечения анализа условий и динамики развития таможенных органов России в новых институциональных условиях» посвящена исследованию эволюции институциональной среды таможенной службы и оценке ее влияния на функционирование и развитие таможенных органов. Разработано методическое обеспечение анализа функционирования таможенной службы, идентификации факторов развития, определения критерия и направлений институциональных преобразований в таможенных органах. Проведено комплексное исследование текущего состояния деятельности таможенных органов, институциональных условий и направлений их развития.
Установлено, что институционализация таможенных администраций в настоящее время происходит на трех уровнях – межнациональном, региональном, национальном. На межнациональном уровне пространство институциональных изменений задается международными нормами и правилами в рамках многосторонних договоров и соглашений, важное место среди которых занимают конвенции Всемирной таможенной организации, играющие ключевую роль в создании общих правил взаимодействия для национальных таможенных служб. Базовыми международными документами являются Киотская конвенция о гармонизации и упрощении таможенных процедур и Рамочные стандарты безопасности и облегчения мировой торговли. В них заложен фундамент для реформирования и модернизации таможенных служб мира.
Развитие таможенной службы на национальном и региональном уровнях ограничивается рамками действующей в настоящее время законодательной и нормативно-правовой базы, которая включает: договоры и соглашения в рамках СНГ, Конституцию РФ, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, Таможенный кодекс РФ, федеральные законы, а также другие нормативные акты министерств и ведомств, регламентирующие взаимоотношения в сфере ВЭД и деятельность таможенных органов. Базовыми документами на национальном уровне являются: Концепция административной реформы, Концепция бюджетной реформы, Концепция развития таможенных органов, федеральные целевые и ведомственные программы, в числе которых одной из важнейших стала программа «Институциональное развитие и формирование информационно-технического потенциала таможенных органов».
Обозначенные документы определяют институциональные условия формирования концепции развития таможенного дела, объединяя новую философию таможенного дела («контроль в виде сервиса»), идеологию поэтапного развития таможенных институтов и важнейшие направления развития таможенной службы России в стратегической перспективе.
Ретроспективный анализ динамики развития таможенной службы России, начиная с момента ее реформирования в 1991 г., позволил сделать следующие выводы. После распада СССР таможенная служба России прошла несколько этапов становления и развития (рис. 2).
Рис. 2. Ретроспективный анализ развития таможенной службы России
Предпосылки и основные направления институциональных изменений были заложены в 1986 – 1991 гг. Смена приоритетов в экономике 90-х гг. повлекла бурное развитие внешнеэкономических связей и, следовательно, увеличение объемов внешнеторгового оборота России (рис. 3), что привело к осознанию необходимости повышения роли таможенной службы как государственного института регулирования внешнеэкономической деятельности.
Рис. 3. Динамика показателей объема внешнеторгового оборота
В рассматриваемый период продолжает развиваться положительная тенденция стабилизации экономической ситуации в России, что подтверждает положительная динамика объема ВВП. Наряду с этим совершенствовалась фискальная функция таможенных органов, что влекло стабильное увеличение объема перечисляемых в бюджет таможенных платежей (рис. 4).
|
Из за большого объема этот материал размещен на нескольких страницах:
1 2 3 4 5 |
