Международная конкурентная сеть Рабочая группа по реализации конкурентной политики (стр. 2 )

Как отмечается в Разделе 3 ниже, предлагаемая модель деятельности обеспечивает преимущества непрерывной переоценки системы развития конкуренции. Опыт показывает, что примерно раз в пять лет конкурентному ведомству следует проанализировать, являются ли предоставленные ему полномочия адекватными сложившей ситуации. Такого рода периодический анализ поможет выявить направления расширения определенных законом полномочий ведомства и также определить те требования или положения, которые необходимо исключить.

2.2 Оценка уровня внутренней организации и управления

При определенных обстоятельствах конкурентное ведомство может и должно реформировать сложившиеся принципы внутренней организации. Как указывалось выше, ключевой отправной точкой анализа организационной структуры является продуманная оценка накопленного опыта. Конкурентное ведомство может осуществить подобный анализ, опираясь только на собственные ресурсы, или дополнительно провести экспертную оценку или публичные консультации, посредством которых выявляется точка зрения внешних наблюдателей, включая представителей неправительственных организаций. Например, Португалия приняла участие в проекте, разработанном Организацией Экономического Сотрудничества и Развития, в рамках которого проведена масштабная оценка внутренней деятельности конкурентного ведомства независимыми специалистами.

Опрос и интервью, проведенные Подгруппой, выявили несколько организационных областей, в которых должен непрерывно осуществляться процесс внедрения изменений. Одной из центральных является роль экономистов-сотрудников конкурентного ведомства. В этом плане особенно важными представляются действия, предпринятые Генеральным директоратом по конкуренции Европейского Союза по учреждению должности и офиса Главного экономиста, который непосредственно подчиняется руководству Директората. Основная цель принятых мер – усилить в целом роль экономистов-сотрудников Директората и расширить их функциональные возможности в качестве механизма контроля качества. По опыту других стран (например, США), очевидна существенная разница в уровне принятия институциональных решений и оперативных результатов деятельности ведомства, если создан специальной экономический отдел, сотрудники которого имеют непосредственный доступ к руководству ведомства, по сравнению с ситуацией, когда экономистов включают во взаимозаменяемые группы, рассматривающие конкретные дела, вместе с юристами и специалистами в других областях.

Второй пример касается исследования взаимоотношений, казалось бы, не связанных между собой различных направлений деятельности и полномочий ведомства. Многие конкурентные ведомства наделены полномочиями, выходящими за рамки разработки и реализации конкурентной политики. Примерно тридцать ведомств (например, в Австралии, Канаде, Венгрии, Великобритании, Федеральная Торговая Комиссия в США) занимаются вопросами защиты прав потребителей, как-то: регулирование рекламной деятельности или осуществление контроля за вводящей в заблуждение практикой продаж. Исследователей интересовал весьма перспективный вопрос - может ли конкурентное ведомство, которое несет ответственность за развитие конкуренции и защиту прав потребителей, реализовать преимущества совмещения деятельности по данным направлениям (эффект синергии). Управление добросовестной конкуренции Великобритании недавно провело фундаментальную внутреннюю реорганизацию в целях выработки унифицированного подхода к исполнению своих обязанностей в рамках проведения конкурентной политики и защиты прав потребителей. Опыт, накопленный Управлением добросовестной конкуренции Великобритании, может с информационной точки зрения быть полезен конкурентным ведомствам, объединяющим подобные функции, для проведения ими структурных изменений.

Многие ответы на вопросы анкеты и интервью касались структуры принятия решения конкурентным ведомством. Перспективные направления дополнительного исследования: изучить, каким образом специфические схемы правоприменения и качество полученных результатов зависят от подходов к принятию решений; выявить, помимо прочих факторов, как введение различных участников в процесс принятия решения влияет на качество разработки или проведения мер конкурентной политики.

2.3 Стратегическое планирование с целью определения приоритетов

Эффективно работающие конкурентные ведомства, давно существующие или недавно созданные, определяют цели и планируют соответствующие шаги для их достижения. В противном случае, деятельность ведомства окажется в зависимости от внешних требований, представленных либо в форме жалоб потребителей или бизнеса, либо требований о совершении определенного рода действий со стороны государственных органов, например, законодательных собраний или министерств. Даже наиболее «малобюджетные» ведомства должны разработать стратегический план, отражающий, какие задачи данное ведомство намерено реализовать в следующем году или в течение нескольких ближайших лет. Как минимум, процесс подготовки годового бюджета послужит для ведомства хорошим стимулом определить цели работы на последующий год.

Необходимой стартовой точкой является ежегодная оценка приоритетных задач, как часть процесса разработки бюджета. Опрос, разработанный Подгруппой, и соответствующие интервью, показали, что ряд членов МКС все большее внимание уделяют проблеме определения долгосрочных приоритетов на период свыше одного года. Комиссия по конкуренции Южной Африки, например, недавно начала разработку долгосрочного плана по установлению основных принципов распределения ресурсов. Органы некоторых стран, такие как Управление добросовестной конкуренции Великобритании, начали практику публикаций принятых ими основных стратегических принципов и выдвигают требование, чтобы проекты, предлагаемые внешними сторонами, соответствовали задаче достижения утвержденных Управлением приоритетов.

Как указано в опросе Подгруппы и соответствующих интервью, при разработке стратегии необходимо включить следующие компоненты.

2.3.2. Использовать портфель инструментов конкурентной политики

Термин «конкурентная политика» иногда приравнивается к исполнению запретов ограничивающей конкуренцию деловой практики. Как подчеркивалось МКС, конкурентная политика включает более широкий круг инструментов политики, посредством которых возможно развитие конкуренции хозяйствующих субъектов в стране. Совсем не обязательно, чтобы ведущее место в программе развития конкурентной политики занимало исполнение антимонопольного законодательства. Во многих юрисдикциях (например, в Хорватии), принявших участие в опросе и интервью, используются различные методы развития конкуренции. Среди всех возможных инструментов исполнение законодательства не должно занимать эксклюзивное положение. Страны могут адаптировать проводимую ими конкурентную политику соответственно своим уникальным потребностям и возможностям путем изначального выбора основных инструментов развития рыночной конкуренции (например, адвокатирование, образовательные программы, исследования и правоприменение), дальнейшей оценки роли данных инструментов в процессе накопления ведомством опыта и анализа полученных результатов, и постепенной оптимизации полномочий ведомства в плане использования тех или иных инструментов конкурентной политики. При этом каждое ведомство имеет достаточные возможности учета особых обстоятельств и своей изменяющейся «функциональности» посредством первоначального определения сферы ответственности и инструментов разработки и проведения конкурентной политики, очередности реализации видов деятельности и последующей корректировки своих полномочий.

Адвокатирование. Важнейшая роль конкурентной политики заключается в адвокатировании в государственных органах и для общества в целом роли рыночных процессов и конкуренции хозяйствующих субъектов как движущих факторов экономического развития. Государственное регулирование, которое ограничивает вход на рынок, ценообразование и торговлю, нередко ставит препоны на пути развития нового бизнеса и нарушает процессы конкуренции. Конкурентное ведомство может препятствовать применению мер, уменьшающих уровень конкуренции, путем раскрытия связанных с ними социальных издержек, а также требуя от государственных чиновников обоснования необходимости ограничения конкуренции между хозяйствующими субъектами. Конкурентное ведомство может способствовать развитию проконкурентной политики, участвуя в программах приватизации, давая свои комментарии по поводу вносимых законопроектов и подготавливая рекомендации для отраслевых регулирующих органов. По сложившейся традиции или согласно требованиям законодательства, конкурентные ведомства многих стран, которые приняли участие в опросе (например, Франция), разрабатывают основные принципы конкурентной политики и представляют их парламенту и другим высшим государственным органам, а также в региональные органы власти.

Образовательные программы. Конкурентные ведомства могут задействовать имеющиеся ресурсы для разъяснения руководителям хозяйствующих субъектов, потребителям и государственным чиновникам преимуществ рыночной экономики. Ведомства многих стран (например, Литвы) подчеркивают, что хорошо продуманная образовательная программа может оказаться полезной во многих аспектах. Повышение уровня осведомленности о деятельности ведомства может привести к тому, что ведомству будут сообщать информацию о потенциальных делах (например, Исландия). Конкурентное ведомство может стать своего рода катализатором дискуссии об адекватном уровне государственного вмешательства в экономику и верном выборе стратегий, способствующих росту экономики. Реализация образовательной функции может также помочь ведомству завоевать политическую поддержку рыночно-ориентированной политики. Для обеспечения долгосрочных положительных результатов, реформы неизбежно должны получить одобрение общественности. Расширенное участие и обеспечение поддержки широких слоев населения, особенно граждан, живущих в условиях крайней нищеты, требует осознанных усилий, направленных на повышение осознания обществом логического обоснования конкурентной политики и поощрения участия общественности в разработке и проведении конкретных мер.

Австралийская Комиссия по конкуренции и защите прав потребителей приняла полезную модель программы образования и укрепления связей с общественностью, которую конкурентные ведомства могут учесть при разработке собственных публичных образовательных программ. В ней выделяются несколько важных элементов: подготовка ежегодного отчета, в котором сформулированы кратко - и долгосрочные цели ведомства и анализируется работа за предшествующий год; выпуск информационно насыщенных брошюр в печатной и электронной формах, в которых объясняется оперативная деятельность ведомства и даются практические рекомендации для потребителей и представителей бизнеса; наличие информационного центра, сотрудники которого отвечают на запросы, поступившие по обычной или электронной почте, или по телефону; поддержка веб-сайта, на который заходит большое количество пользователей; и интенсивная программа развития работы со СМИ.