Международная конкурентная сеть Рабочая группа по реализации конкурентной политики (стр. 1 )

Международная конкурентная сеть

Рабочая группа по реализации конкурентной политики

Подгруппа 2 – Опыт недавно созданных ведомств

Оценка институциональной инфраструктуры:

Методы, используемые конкурентными ведомствами, и их эффективность

Ковачич[1]

Член Комиссии

Федеральная Торговая Комиссия США

и

ДеКурси Иверсли

Директор по добросовестной конкуренции

Комиссия по справедливой торговле Барбадоса

23 мая 2007г.

1. Введение

Обсуждение проблем реализации конкурентной политики, как правило, больше касаются того, что именно должны делать конкурентные ведомства, чем каким образом. Вопросы сути конкурентной политики и основной доктрины, которые столь часто привлекают наше внимание, формируются в рамках институциональной среды, определяющей, каким образом конкурентные ведомства осуществляют свои полномочия. Данные институты представляют собой инфрастуктуру для реализации мер конкурентной политики. Модель административной инфраструктуры конкретной юрисдикции может оказать решающее влияние на характер и качественные результаты системной конкурентной политики. Конкурентные органы разных стран, как опытные, так и не столь давно созданные, начинают понимать, что свод законов о конкуренции хорош ровно настолько, насколько хороши институты, посредством которых осуществляется их исполнение.

Процессы формирования новых систем развития конкуренции и совершенствования старых создали прекрасную возможность для анализа институциональных предпосылок эффективного исполнения законодательства о конкуренции. Складывание систем развития конкуренции, имеющих разнообразные механизмы реализации основных требований законодательства, привело к накоплению обширного и неуклонно расширяющегося опыта, на основании которого можно изучить институциональные основы эффективности систем развития конкуренции. В этой связи, увеличение числа и разнообразия законов по конкуренции не создает необходимости управления некоей кризисной ситуацией, но скорее представляет хорошие возможности для их сравнительного анализа, с помощью которого можно добиться значительного совершенствования данной ключевой области экономической политики.

Основная цель проекта Подгруппы 2 Рабочей группы по реализации конкурентной политики – проанализировать современные модели институтов конкурентной политики и сделать выводы о том, какие методы являются наиболее эффективными. В прошлом году Подгруппа попыталась разработать основные принципы регулярно проводимого анализа организационных моделей и схем работы, которые способствуют достижению хороших результатов конкурентной политики. Был подготовлен обзор литературы по административным моделям и методам работы, опрошена приблизительно четвертая часть организаций-членов МКС, а также проведены многочисленные беседы с представителями конкурентных ведомств и негосударственными советниками. В настоящей статье изложены предварительные выводы относительно базовых институциональных проблем, которые возникают в рамках систем развития конкуренции, и предложения по разрешению данных проблем.

В ходе работы Подгруппы на протяжении 2006 г. были выявлены две основные темы: Первая – существенный интерес, проявляемый сообществом разработчиков и агентов конкурентной политики – особенно представителей конкурентных ведомств – к организационным и оперативным вопросам. Очевидно, подтверждается предположение, что поскольку на многих форумах основное внимание уделяется существу доктрины конкурентной политики, это приводит к недостаточному рассмотрению оперативных вопросов, разрешение которых нередко является фундаментальным фактором реализации конкурентной политики. Стоит только представить, как часто разговоры сотрудников конкурентных ведомств вращаются вокруг таких базовых тем, как определение приоритетных задач, сбор и анализ доказательств или распределение конкретных заданий по отделам. Больший акцент на оперативных моментах может оказаться полезным дополнением к важным проектам МКС и будет способствовать разработке вопросов, касающихся стандартов конкурентной политики. В процессе проведения Подгруппой опроса, интервью и дискуссий также был выявлен чрезвычайно высокий уровень экспериментирования и реформирования в области организационных моделей; изучение накопленного в этой сфере опыта может помочь наиболее эффективному совершенствованию систем развития конкуренции в отдельных юрисдикциях. Таким образом, важно продолжать работу, проводимую МКС и другими международными структурами сетевого характера, по привлечению внимания к проблемам организационно-оперативного характера.

Вторая общая тема: для хорошего функционирования системы развития конкуренции необходимы постоянные, целенаправленные действия по оценке и совершенствованию институциональных структур. Ни одна система, хорошо ли развитая или только формирующаяся, не может считаться идеальной и раз и навсегда сложившейся. Вопрос не в том, как начиналась система развития конкуренции, но каким образом она развивается. Постоянное изменение бизнес-процессов, политических условий и уровня экономических и правовых знаний означает, что в каждой стране конкурентная среда находится в фундаментальном смысле в переходном состоянии. В этой связи постоянный анализ имеет большое значение для выявления возможностей совершенствования национальных институтов, что обеспечит адекватность системы развития конкуренции для решения стоящих перед ней задач.

2. Институциональная структура: институциональные задачи и возможные решения

В ходе проведенной Подгруппой работы был выявлен ряд институционально оперативных задач, которые представители конкурентных ведомств, аналитики и негосударственные советники считают жизненно важными для систем развития конкуренции. В данном разделе рассматриваются основные административные проблемы и анализируются подходы, используемые в различных странах для совершенствования институтов реализации конкурентной политики.

2.1 Регулярный критический анализ полномочий и действий, предпринимаемых конкурентным ведомством

Ответы на опрос, разработанный Подгруппой, и интервью подчеркивают важность проведения конкурентным ведомством периодической оценки существующей нормативно-правовой базы и методов исполнения. Среди прочих факторов, постоянное изменение деловой практики, технологий, систем отраслевого регулирования и политической среды заставляют конкурентные ведомства анализировать, насколько существующая законодательная база соответствует задачам развития конкуренции. Такой регулярно проводимый анализ должен, прежде всего, отражать следующие вопросы: разумность основных требований законодательства о конкуренции; адекватность полномочий ведомства по сбору информации; качественный уровень средств правовой защиты против нарушений законодательства; уместность механизма, выработанного для разрешения споров; режим исключений; и распределение полномочий по выработке конкурентной политики между конкурентными ведомствами и отраслевыми регуляторами одной и той же юрисдикции.

Для проведения подобного рода критического анализа конкурентное ведомство должно создать и поддерживать базу данных для отслеживания предпринятых в прошлом действий. В целях выработки рекомендаций по корректировке положений законодательства о конкуренции, ведомству необходимо уметь точно описать собственную деятельность, что включает данные об инициированных делах, информацию о предпринятых мерах адвокатирования, подготовленные отчеты и полученные результаты. Данные должны быть сгруппированы таким образом, чтобы обеспечить возможность сравнительного анализа ситуации за разные временные периоды. Например, по ответам многих ведомств на вопросы анкеты (в т. ч., Чили, Чехия, Франция, Греция) видно, что подробно отслеживается определенные категории дел судебного преследования и накопленный опыт использования различных средств правовой защиты. Таким образом, представляется полезным создание сравнительной базы данных по различным странам, выявляющей виды и результаты деятельности ведомств в динамике.

В литературе по проблемам конкурентной политики высказывалась, в частности, точка зрения, что изменить первоначальную концепцию системы развития конкуренции путем внесения законодательных инициатив весьма сложно, и поэтому это происходит нечасто. Современный опыт, однако, говорит о том, что для конкурентных ведомств стало обычной практикой выявлять недостатки существующей системы права и добиваться внесения изменений в законодательство. Успешная институциональная модель строится на принципе постоянного обновления. Это означает экспериментальное развитие изначальной структуры, оценка достигнутых результатов и внесение предложений по совершенствованию системы.

Проведенные Подгруппой опрос членов МКС и интервью показывают, что за последние пять лет в большинстве стран либо были проведены реформы законодательства, либо подготовлены соответствующие предложения, которые сейчас рассматриваются или ожидают рассмотрения законодательными органами власти. Трудно найти страну, в которой не были бы внесены изменения в изначальную концепцию системы развития конкуренции или бы не предпринимались усилия по разработке подобных поправок. В некоторых странах, например, в Мексике, приняты полномасштабные нововведения, затрагивающие многие аспекты развития конкуренции. В ряде стран (например, Эстонии) приняты новые законы, повышающие размер штрафов и ужесточающие прочие санкции. В другой группе стран, в частности в Австрии, одобрены новеллы, касающиеся организационно-процедурных моментов работы конкурентных ведомств. В некоторых странах удалось добиться важнейшего расширения полномочий конкурентных органов: так, например, в России недавно было принято решение о предоставлении Федеральной Антимонопольной Службе широких полномочий по защите конкуренции в сфере государственных закупок. В таких странах, как Япония, приняты законы, разрешающие использовать программу смягчения наказаний с целью более эффективного овыявления незаконного поведения. В ряде юрисдикций, где существует несколько органов, ответственных за разработку и проведение конкурентной политики, как, например, в Бразилии, рассматривается проблема перераспределения полномочий с целью оптимизации оперативной деятельности. В других странах, включая Аргентину, рассматриваются законопроекты, направленные на совершенствование процесса выбора руководителей конкурентного ведомства. В некоторых странах (примером является Армения) разработаны поправки к законодательству, которые меняют требования к обязательствам по отчетности хозяйствующих субъектов и более четко прописывают обязанности предприятий по представлению доказательств в комиссию конкурентного ведомства.