Международная конкурентная сеть Рабочая группа по реализации конкурентной политики (стр. 3 )

Правоприменение. Традиционно конкурентная политика была направлена, прежде всего, на инициирование дел по нарушению законодательства о конкуренции. Анализ комментариев, данных в ходе опроса и в интервью, предлагает рад подходов, которые молодые ведомства, работающие в условиях переходной среды, могут использовать при выработке стратегии правоприменения. В частности, необходимо добиться положительных результатов реализации программы приватизации государственных предприятий. Приватизация нередко поднимает существенные вопросы конкурентной политики, и без должного внимания к проблемам развития конкуренции, стратегия и методы отчуждения активов могут привести к трансформации государственных монополий в устойчивые частные монополии.

Правильная конкурентная политика в пост-приватизационный период способствует извлечению обществом максимальных преимуществ от реализации прав частной собственности. Например, если государство разделяет монолитное государственное предприятие на несколько частных фирм, вновь созданные хозяйственные субъекты могут стремиться осуществить сделки слияния, создавать холдинговые компании или реализовать какие-либо другие институциональные схемы с целью восстановления монопольной структуры, существовавшей в эпоху господства государственной собственности. Некоторые формы консолидации или сотрудничества способствуют повышению эффективности, поскольку участники могут, к примеру, реализовать преимущества экономики масштаба или получить доступ к дополнительным активам. Осуществляемый в рамках конкурентной политики контроль над сделками консолидации или сотрудничества является гарантией того, что подобные меры не являются всего лишь попытками воссоздания в частной форме предшествующей государственной монополии. В других случаях приватизированные субъекты могут попытаться использовать рудиментный статус гососбственности для укрепления доминирующего положения недобросовестным путем.

Серьезные опасения может вызывать также сговор между прямыми конкурентами. Рассмотрим четыре возможных сценария горизонтального сговора в контексте экономики переходного периода. Либерализация торговли может не оказать какого-либо воздействия на развитие конкуренции на различных локальных рынках товаров и услуг. Во многих странах сектор услуг характеризуется попытками сговора между действующими на рынке продавцами с целью повышения цен путем установления оплаты услуг, распределения продаж и ограничения входа. Вход на определенные рынки может представляться относительно простым и достаточным для разрушения картельной дисциплины; тем не менее, действующие на рынке поставщики совместными усилиями могут успешно ограничивать объем товаров и услуг на рынке. Такая ситуация особенно характерна, если действующие игроки рынка координируют свою деятельность посредством торгово-промышленных ассоциаций или других институтов, ранее признанных государством в качестве законных каналов для организации деятельности отрасли. Антикартельное законодательство должно включать четко прописанные положения о запрете ограничений объема товаров и услуг на рынке, накладываемых через решения торгово-промышленных ассоциаций или других организаций, и отказе в предоставлении освобождения от ответственности, даже если ранее государство признавало право частного «заказа», определяющего объем товаров и услуг.

Второе логическое обоснование антикартельного правоприменения – недопущение модели межфирменных отношений, существовавшей в условиях планового хозяйства. Принципы централизованного планирования, с системой производственных квот и контролем цен, прочно укоренились в сознании менеджеров отдельных фирм в виде соответствующей этики кооперации, которая превалирует даже при формальной либерализации в условиях складывающегося рынка. Когда правительство принимает законы, разрешающие предприятиям самим определять уровень производства и цены на производимую продукцию, кооперативная этика не исчезает мгновенно. Фирмы могут продолжать следовать нормам поведения, когда-то санкционированным государством. Включение в законодательство о конкуренции мер против сговоров, в частности, показывает, что государство не потерпит действий частных компаний, направленных на воссоздание методов коллективного планирования, от которых в данной стране уже отказались.

Третий сценарий касается государственных закупок. Во всем мире распространена практика, когда органы власти, ответственные за проведение государственных закупок, становятся «мишенью» для применения различных схем сговора рыночных агентов. Сговоры при участии в торгах представляют особую опасность в экономиках переходного периода, так как значительная доля экономической активности в стране и реализация многих публичных проектов, например, в сфере развития транспортной инфраструктуры, осуществляются посредством механизма государственных закупок. Антикартельные положения законодательства о конкуренции являются ценным инструментом наказания и сдерживания попыток подделки заявок при участии в тендерах.

Четвертый возможный вариант антикартельного правоприменения касается международных схем сговора. В последние годы были выявлен ряд международных картелей по фиксированию цен, продемонстрировавших способность транснациональных компаний реализовывать глобальные схемы раздела географических рынков и ограничения производства. Скорее всего, деятельность указанных картелей привела к повышению цен как для потребителей, так и для бизнеса в экономиках переходного периода. Внедрение антикартельных механизмов позволит стране с переходной экономикой добиваться возмещения ущерба, понесенного в результате деятельности международных картелей, и сотрудничать с зарубежными конкурентными ведомствами в преследовании участников международных сговоров.

Как видно из обрисованных выше сценариев, исполнение норм конкурентного права, запрещающих горизонтальные сговоры, имеет большое значение для развития экономики переходного периода. Однако методы реализации антимонопольных мер в условиях переходного периода не исчерпываются антикартельным правоприменением. Может потребоваться тщательное изучение монополизирующего поведения доминирующих на рынке фирм, если, например, ранее государство создавало или разрешало монополиям контролировать распределение товаров. Деятельность монополии по продаже товаров сдерживает развитие торговли на внутреннем рынке и ослабляет такой стимул к повышению производительности местных производителей, как импорт товаров.

Программа по исполнению законодательства о конкуренции также является антикоррупционной мерой. В ряде систем конкурентного права существуют прямые ограничения, направленные против действий представителей государственных органов, направленных на уменьшение уровня конкуренции. Некоторые меры запрещают государственным органам ограничивать вход на рынок, например, посредством введения лицензионных требований, если только такого рода полномочия не предоставляются решением парламента страны. Другие положения запрещают чиновникам предоставлять исключительные права франшизы или другим образом незаконно дискриминировать предпринимателей, пытающихся получить доступ рынку. Подобные меры препятствуют заключению и осуществлению коррумпированных соглашений между представителями органов власти и частного бизнеса. Фактически механизмы конкурентной политики мешают исполнения обещаний, данных чиновником (продавцом) взяткодателю (покупателю), о предоставлении незаконной экономической привилегии. Законодательство о конкуренции не содержит прямых санкций против взяткодателя или взяткополучателя в рамках гражданского или уголовного преследования. Скорее, уменьшаются преимущества, получаемые от неправомерных взаимовыгодных договоренностей, поскольку создаются препятствия для осуществления обещаний, являющихся основой любой разовой коррумпированной сделки и подрывается характерная для коррумпированной среды стабильность отношений «продавец-покупатель». Повышая издержки конструирования и исполнения коррумпированных договоренностей, конкурентная политика может помочь предотвратить их появление.

2.3.3. Обязательства должны соответствовать возможностям

Что касается антимонопольного исполнения, разумно, чтобы страна избрала следующую стратегию: сначала ввести в действие основополагающие запреты классических горизонтальных ограничений конкуренции, как-то: сговор при участии в тендере, а затем постепенно расширять спектр запретов. С другой стороны, можно сразу принять антимонопольные меры комплексного характера и по мере роста институциональных возможностей конкурентного ведомства расширять их оперативное применение в рамках более концептуально разработанных требований, реализация которых требует значительных ресурсов. Решение об исполнении определенных правовых положений не означает, что в стране нужно попытаться сделать все сразу. Альтернативой подходу «все или ничего» является оптимизация изначальной модели конкурентной политики в соответствии с расширяющимися возможностями страны и наличными ресурсами, а также с учетом обязательств зарубежных консультантов по предоставлению информационной поддержки.

Если изначально страна не обладает существенными ресурсами, можно начать с создания более простой системы развития конкуренции, с акцентом на адвокатировании и образовательных программах, и ввести в действие узкий круг поведенческих запретов, например, против картельных соглашений между поставщиками. По мере роста возможностей конкурентного ведомства и ресурсов, необходимых для реализации политики, можно вносить поправки в законодательство. Другой подход заключается во введении относительно развитой системы конкурентного права, однако при этом четко определить этапы внедрения определенных функциональностей с учетом роста возможностей конкурентного ведомства.

Как давно существующие, так и недавно созданные ведомства должны с осторожностью относиться к правовым требованиям, накладывающим значительное административное бремя. Примером могут служить контроль за сделками слияния, когда одним из элементов является определение пороговых значений, при которых фирмы обязаны информировать конкурентное ведомство о предполагаемых сделках. Здравый смысл подсказывает, что конкретное пороговое значение, устанавливаемое каждым ведомством, должно непосредственно зависеть от ресурсов, которыми данное ведомство располагает. Подтверждается, что анализ сделок слияния является весьма ресурсоемким направлением работы для молодых конкурентных ведомств. Следовательно, если порог будет установлен слишком низким, ведомство будет завалено информацией о сделках, обязательных к рассмотрению, многие из которых не оказывают сколько-нибудь существенного эффекта на уровень конкуренции. Таким образом, задание относительно высокого порогового значения может быть единственным способом, благодаря которому ведомства с недостаточным уровнем финансирования смогут должным образом задействовать ограниченные ресурсы для решения наиболее важных вопросов.