Международная конкурентная сеть Рабочая группа по реализации конкурентной политики (стр. 4 )

2.4 Накопление и поддержание базы знаний

Конкурентное ведомство может создать исследовательскую базу для изучения факторов, препятствующих развитию конкуренции. Инвестируя в «разработки и развитие в области конкурентной политики», ведомство формирует основу для деятельности в области адвокатирования конкуренции и грамотного отбора объектов правоприменения. Публикация результатов проведенных исследований расширяет возможности образования государственных органов и общества в целом относительно причин плохого функционирования экономики.

Одним из важных способов достижения данной цели являются отраслевые исследования, благодаря которым можно сделать ценные выводы о факторах, препятствующих развитию конкуренции. Отраслевые исследования как инструмент разработки конкурентной политики являются приоритетными в Канаде, Европейском Союзе, Великобритании (Комиссия по развитию конкуренции и Управление добросовестной конкуренции) и США (Федеральная Торговая Комиссия). Проведенные Подгруппой опрос и интервью показывают, что активизация международного сотрудничества в области обсуждения методологии и результатов такого рода исследований может быть полезна для многих стран, так как открывает широкие возможности использования подобного опыта странам, задумывающим проведение подобных исследований.

2.5 Развитие административной инфраструктуры

Приоритетным направлением как для развитых, так и для недавно созданных ведомств должно стать развитие полноценной административной инфраструктуры. Этой цели можно добиться несколькими способами.

2.5.1. Инструменты развития прозрачности

Важным элементом является приверженность развитию прозрачности: например, установление требования, что вносимые в конкурентную политику изменения должны быть оперативно преданы широкой гласности и подлежат обсуждению до их ввода в действие. В некоторых странах, принявших участие в опросе, разработанном Подгруппой, и интервью, например, в Армении, недавно были приняты меры, направленные на расширение возможностей внешних наблюдателей по мониторингу развития конкурентной политики. Процедуры обеспечения конфиденциальности информации, содержащейся в деловой документации или касающейся урегулирования споров, также имеют первостепенную важность для укрепления доверия к конкурентному ведомству. В анкетах многих стран (например, Исландии) и интервью указано, что конкурентные ведомства рассматривают жесткое исполнение административных процедур в качестве существенного элемента добросовестной практики и необходимой основы для завоевания репутации беспристрастного органа.

В процессе работы конкурентного ведомства в странах развивающейся рыночной экономики имеется возможность построить модель для совершенствования принципов публичной администрации в государственном секторе. В условиях экономики переходного периода создание нового конкурентного ведомства открывает перспективы качественной модернизации существующих административных структур. Средства достижения данной цели включают реализацию следующих принципов: независимость конкурентного ведомства от политического влияния; обязательность раскрытия содержательного наполнения и логического обоснования решений, принимаемых ведомством; возможность заинтересованных сторон выступать против отклонения от установленных законом процедурных норм или при осуществлении регулирования.

2.5.2. Инвестиции в информационные технологии

Инвестиции в информационные технологии и сетевые коммуникации играют важную роль в построении эффективной административной инфраструктуры. В Нидерландах залогом успеха конкурентного ведомства в борьбе против группы картелей общенационального масштаба в строительной отрасли явилось создание электронной базы данных для отслеживания и контроля сотен дел, рассматриваемых в рамках данной амбициозной программы правоприменения. Инвестиции в информационные технологии также облегчают работу по подготовке кадров и проведению исследований, поскольку все более широкий спектр материалов источников и исследовательского инструментария становится доступен в электронной форме в Интернете.

2.5.3. Организационная структура

Проведенные Подгруппой опрос и интервью показали, что конкурентные ведомства используют ряд подходов в организации своей деятельности. Были выявлены важные общие черты, характерные для разных юрисдикций. В большинстве конкурентных ведомств под разными названиями созданы структурные единицы по международным делам, правовым отношениям, вопросам управления и оперативной деятельности, кадрам, связям со СМИ, и образовательным программами для общественности. В большинстве ведомств также существует секретариат, в обязанности сотрудников которого входит официальная отчетность. Распространенной практикой (например, в Германии) является создание юридического отдела, или отдела судебных процессов, эксперты которого дают другим сотрудникам юридические консультации по вопросам административной практики и процедур и нередко представляют интересы конкурентного ведомства в судах данной юрисдикции. Ведомства, как правило, разделяют функции по отделам (например, развитие конкуренции и защита прав потребителей), хотя в некоторых странах, как указано выше, проведена реорганизация, направленная на объединение определенных функций для исполнения в одном подразделении. Если ведомства рассматривают определенные правонарушения как уголовные преступления, то, как правило, создаются специальные отделы, которые занимаются только такого рода уголовными делами.

Помимо указанных моделей конкурентные ведомства демонстрируют значительное разнообразие методов организации своей работы. В частности, базовый выбор заключается в том, следует ли организовать деятельность по функциональному признаку (например, сделки слияния, картели, доминирующее положение) или по отраслям промышленности. Очевидно, что многие ведомства, которые экспериментировали с обоими подходами, ведут постоянный поиск оптимальной структуры (например, Эстония). Выявлена также существенная разница в том, каким образом административные задачи определенного характера, допустим, мониторинг соответствия законодательным актам, распределяются между конкретными подразделениями или группами по рассмотрению дел, работа которых и привела к принятию соответствующих актов. Пока не накоплена достаточная системная база данных, позволяющая сделать выводы о том, какой подход приводит к наилучшим результатам, однако эта тема заслуживает дальнейшего исследования.

По результатам опроса и интервью выявлены также еще две тенденции. Во-первых, это очевидное стремление к учреждению специальной должности Главного экономиста ведомства. Во-вторых, осознанное внедрение методов контроля качества, с помощью которых можно получить второе мнение о рекомендациях, разработанных группами, рассматривающие дела. Обе меры вытекают из желания усовершенствовать методологию контроля качества как составного элемента принятия решения о судебном преследовании.

2.6. Поиск и удержание квалифицированных специалистов

Нет более важной оперативной задачи для конкурентного ведомства, чем поиск и удержание квалифицированных специалистов. Выполнение данной задачи наиболее сложно в странах, где доходы сотрудников частных компаний существенно превышают зарплаты работников государственного сектора (и таких странах достаточно много). Результаты опроса и интервью выявили ряд способов, с помощью которых ведомства пытаются преодолеть данную проблему. В некоторых странах конкурентные ведомства предоставляют своим сотрудникам определенные преимущества, касающиеся качества жизни – например, возможности работы из дома с использованием телефонной и электронной связи, гибкий график, наличие собственного детского сада для детей сотрудников – которые не всегда гарантируются в частном секторе. Другие конкурентные ведомства, учитывая существенную ротацию кадров, разработали специальные тренинговые программы, цель которых – обеспечить быстрое «вхождение в систему» новых специалистов, приступающих к работе в ведомстве. В то же время, в ряде стран ведомства поддерживают связь со своими бывшими «молодыми» сотрудниками, ожидая, что по истечении времени такие качества работы в конкурентном ведомстве, как ее интеллектуальный характер и защита публичных интересов, могут привлечь некоторых специалистов обратно в государственный сектор. В других странах – к примеру, в Турции – проводится эксперимент по рекрутированию не столько специалистов в области экономики или права, сколько прошедших подготовку интегрального характера по выполнению аналитических задач и расследованию дел.

Полученные в ходе опроса сведения показывают, что в некоторых странах определенные функции осуществляются по контракту внешними сторонами. Например, Австралийская Комиссия по конкуренции и защите прав потребителей, как правило, использует сторонних адвокатов, которые представляют ведомство при рассмотрении дел о нарушении законодательства о конкуренции в национальных судах. По-прежнему значительное число ведомств пользуются услугами университетских экономистов и экономических консалтинговых фирм, которые помогают ведомству провести оценку возможных дел и подготовить экспертные свидетельства для суда.

2.7. Улучшение доступа к деловой документации

Возможность получить документы компаний (в том числе, с помощью таких методов, как принудительный привод в суд, выдача ордера на обыск или неожиданные рейды («рейды на рассвете») и запросить свидетельские показания физических лиц является чрезвычайно важной для успешной работы конкурентного ведомства. В ответах на опрос и интервью, данных представителями более молодых конкурентных ведомств, особенно в странах с переходной экономикой, отсутствие такой возможности указано как одно из принципиальных препятствий эффективной работы ведомства. В некоторых странах попытки реализовать адекватные инструменты сбора информации встречают противодействие (укоренившееся в длительных традициях публичного администрирования) использованию принудительного привода в суд в целях исполнения нормативных экономических требований.

2.8. Механизмы разрешения споров

В ответах на опрос и интервью указывается, что конкурентные органы могут использовать различные подходы к разрешению споров. В некоторых странах (например, Чили) конкурентные ведомства наделены полномочиями принятия первичных решений, которые затем могут подлежать судебному пересмотру в апелляционных судах общей компетенции. В других странах решения по всем делам выносит суд первой инстанции общей компетенции. В третьей группе стран существуют специальные суды, которые могут пересматривать решения конкурентного ведомства или в которые ведомство передает дело на рассмотрение, если конкурентные органы не обладают полномочиями самостоятельно выносить решения.