Далее автор анализирует механизм, сформированный под эгидой МККК, особенность которого заключается в том, что его становление происходило параллельно формированию универсального механизма защиты беженцев в рамках ООН. В отличие от других региональных нормативно-правовых документов, сложившихся после Второй мировой войны на базе универсального нормативно-правового механизма, Женевские Конвенции от 12 августа 1949 года о защите жертв войны, составляющие основу системы МККК, не содержат ссылки на универсальное определение «беженец», содержащееся в Конвенции 1951 г.
Принимая во внимание, что целью Женевских Конвенций 1949 года было обеспечение защиты не столько беженцам, сколько всем жертвам войны (т. е. беженцы пользовались защитой как жертвы вооруженных конфликтов), автор заключает, что нормы международного гуманитарного права, применяемого во время вооруженных конфликтов, носят вспомогательный характер по отношению к праву беженцев, выражающийся в предоставлении дополнительной защиты беженцам как жертвам вооруженного конфликта.
Одновременно с заключением международных соглашений о защите беженцев создавались организации, в рамках которых заключенные соглашения могли быть реализованы. Исследование автором различных организационно-
11
правовых структур, призванных обеспечить защиту беженцам, от назначения Лигой Наций первого Верховного Комиссара по делам беженцев до создания Управления Верховного комиссара по делам беженцев (УВКБ) ООН, позволяет сделать вывод о том, что эти организационные структуры были сформированы на европейском пространстве и их опыт лег в структуру УВКБ ООН. Об этом свидетельствует, например, тот факт, что основной задачей УВКБ ООН в момент его создания (1950 г.) было «изыскание окончательного решения» проблемы беженцев, находящихся в Европе после окончания Второй мировой войны.
Вторая глава посвящена международно-правовой регламентации статуса беженцев в Европе: состоянию, проблемам и тенденциям.
Проанализировав содержание понятия «беженец», закрепленное в Конвенции 1951 г. (и Протоколе к ней 1967 г.), являющейся для государств ЕС основным международным документом, гарантирующим беженцам международно-правовую защиту, автор выделяет следующие обязательные признаки, необходимые для признания того или иного индивида беженцем:
1. Лицо должно находиться вне страны своей гражданской принадлежности или обычного местожительства;
2. Иметь обоснованные опасения стать жертвой преследования по одному из перечисленных в Конвенции признаков;
3. Не мочь или не желать пользоваться защитой этой страны или вернуться в нее вследствие таких опасений.
4. Не подпадать ни под одну из групп лиц, исключающих предоставление статуса беженца.
Автором также исследуются современные проблемы толкования определения «беженец», закрепленного в Конвенции 1951 г.
Стремясь защитить свои границы от нежелательной иммиграции и сомневаясь в истинных мотивах, движущих многими из тех, кто ходатайствует о предоставлении убежища, правительства государств ЕС приняли ряд мер по ограничению доступа на свою территорию. Во многих случаях для беженцев, спасающихся от преследования, эти меры резко ограничили доступ к процедуре
12
предоставления убежища. Именно по этой причине государства ЕС поставили перед собой задачу унифицировать толкование понятия «беженец» на уровне Сообщества.
УВКБ ООН констатирует, что «не существует общепризнанного определения понятия «преследования», и многочисленные попытки сформулировать такое определение не имели большого успеха»[4]. Отсутствие общепризнанного определения понятия «преследования» порождает две проблемы толкования. С одной стороны, из Конвенции 1951 г. можно сделать вывод, что угроза жизни и свободе по причине расы, религии, национальности, политических убеждений или принадлежности к какой-либо социальной группе всегда являются преследованием. Относятся ли другие наносящие ущерб действия или угрозы действия к преследованиям, будет зависеть от обстоятельств каждого дела, включая субъективный критерий. С другой стороны, проблема толкования понятия «преследования» возникает в отношении «агента преследования», т. е. лица или организации - правительства, мятежников или других группировок, - которые вынуждают людей покинуть места своего проживания.
По мнению диссертанта, обозначенные проблемы толкования будут сняты в связи с переходом вопросов убежища из национальной компетенции в компетенцию Сообщества, поскольку должно быть принято единое толкование термина «преследования». В пользу данного вывода свидетельствует внесенный проект Комиссии ЕС и Совета ЕС об определении четких критериев лиц, удовлетворяющих требованиям Конвенции 1951 года и лиц, удовлетворяющих требованиям альтернативного статуса защиты.
Автором также исследуется проблема расширительного толкования определения «беженец». Буквальное толкование Конвенции 1951 г. позволяет странам ЕС не предоставлять статус беженца лицам, спасающимся от военных действий. Однако, принимая во внимание, что факт бегства от гражданской войны не является несовместимым с вполне обоснованными опасениями преследова-
13
ний по смыслу Конвенции 1951 г., уполномоченные за разработку Конвенции 1951 г. признали, что наравне с лицами, отвечающими понятию «беженец», закрепленному в Конвенции, существуют беженцы другого характера. Так, в Рекомендации «Е», содержащейся в Заключительном акте Конференции полномочных представителей ООН по вопросу о статусе беженцев и апатридов (далее «Рекомендация «Е»»), была выражена надежда на то, что Конвенция 1951 г. послужит примером, выходящим за рамки самого договора, и что все государства будут руководствоваться ею и, насколько это возможно, создадут для лиц, находящихся на их территориях в качестве беженцев, но не отвечающих требованиям Конвенции, режим, предусмотренный в этой Конвенции.
К сожалению, подобные решения не были восприняты странами Европейского Союза в полной мере, как, например, это было сделано в рамках Конвенции Организации Африканского Единства (ОАЕ) 1969 г. по конкретным аспектам проблем беженцев в Африке или Картахенской декларации о беженцах 1984 г.
Тем не менее, большинство государств ЕС предоставляют защиту нуждающимся в международной защите беженцам, которые не отвечают условиям Конвенции 1951 г. Более того, государства ЕС поставили задачу разработать единый статус для беженцев de facto, что предопределило и научный интерес диссертанта к этому вопросу.
По мнению автора, можно выделить следующие обстоятельства, при которых лицо может быть признано беженцем de facto:
-Лицо отвечает условиям Конвенции 1951 г., но ему отказано в статусе по каким-либо техническим и/или административным причинам.
-Лицо, положение которого соответствует требованиям Конвенции 1951 г., не ходатайствовало о предоставлении ему статуса, опасаясь преследований в отношении членов его семьи, оставшихся на территории страны его постоянного местожительства.
-Лицо может быть признано беженцем лишь в случае широкого толкования Конвенции 1951 г.
14
Наибольший интерес представляет третье обстоятельство, т. к. первые два являются или должны являться исключениями из общего правила. К таким беженцам могут быть отнесены лица, которые покинули свое местожительство в связи с агрессией, оккупацией, иностранным доминированием, внутренним конфликтом (гражданская война) и иными событиями, серьезно нарушающими общественный порядок, а также в ряде других случаев.
Диссертант делает вывод, что беженцами de facto будут являться лица, которые не могут получить статус беженца согласно Конвенции 1951 г., но нуждаются в защите своей жизни и здоровья, при условии, что такая защита не может быть обеспечена в стране их происхождения или постоянного местожительства.
В работе исследуются и различные вопросы международно-правового признания беженцев de facto; признание в рамках ООН, в рамках международного гуманитарного права, в рамках Совета Европы и в рамках Европейского Союза. В результате проведенного анализа автор делает следующие выводы:
1. УВКБ ООН сыграло значительную роль во введении государствами нового института «временной защиты» и иных статусов, предоставляемых лицам, нуждающимся в защите, но не удовлетворяющим условиям Конвенции 1951 г.
2. Международное гуманитарное право, применяемое во время войны, не содержит специальных положений в отношении беженцев de facto, покидающих страну своей гражданской принадлежности или обычного местожительства в результате военных действий и оказываются на территории другого государства.
3. В рамках Совета Европы осуществлялись попытки принятия документов, призванных урегулировать положение беженцев de facto, однако ни к каким конкретным результатам они не привели.
4. Уже принят ряд актов Сообщества, направленных на реализацию задачи по созданию «общеевропейского режима предоставления убежища», поставленной Амстердамским Договором и затем обозначенной Европейским Советом в Тампере.
15
Третья глава посвящена правовому регулированию положения беженцев de facto в рамках Европейского Союза.
Условия предоставления статуса беженцам de facto сильно отличаются в разных государствах ЕС. Предоставление данного статуса иногда зависит от экономической ситуации в стране или от ситуации на рынке труда, что самым серьезным образом нарушает права лиц, нуждающихся в защите. Однако даже если статус предоставляется, в отдельных государствах ЕС беженцам de facto не предоставляются льготы на образование, право на работу и другие права, которыми пользуются беженцы согласно Конвенции 1951 г.
Диссертант предлагает все существующие статусы, предоставляемые беженцам de facto в государствах ЕС, объединить в три группы:
1. Статус, предоставляемый лицам, которые могли бы быть признаны беженцами при условии широкого толкования Конвенции 1951 г. (далее «статус de facto - l»[5]);
2. Статус временной защиты (далее «временная защита»);
3. Статус, предоставляемый по гуманитарным или исключительным причинам[6] (далее «гуманитарный статус»).
В результате проведенного анализа внутреннего законодательства государств ЕС, регулирующего условия предоставления статуса de facto - 1, автор предлагает два подхода к определению круга лиц, которым должен быть предоставлен статус de facto - 1_. Первый подход касается принятия мер по введению статуса de facto - 1 по примеру Франции и Финляндии, но в расширенной форме. Речь идет о разработке определения лиц, пользующихся статусом de facto - 1, в которое должны быть включены все причины, не вошедшие в Кон-
|
Из за большого объема этот материал размещен на нескольких страницах:
1 2 3 4 |
