Статус беженца в государствах Европейского Союза : Международный и внутригосударственный аспекты (стр. 4 )

16

венцию 1951 г., в результате которых лицо покидает страну своего гражданства или обычного местожительства. Автор предлагает следующее определение:

1. Статус de facto - 1 предоставляется лицу, которое покинуло страну своего гражданства или обычного местожительства в результате гражданской войны, вооруженного конфликта, других событий, серьезно нарушающих общественный порядок, экологической катастрофы, а также в случаях, когда данному лицу угрожает смертная казнь, пытки или бесчеловечное или унижающее достоинство обращение, а также во всех иных случаях, не предусмотренных Конвенцией 1951 г., касающейся статуса беженцев, но являющихся несовместимыми с основами демократического строя, при условии, что лицо не может быть возвращено в третью безопасную страну, где оно имело возможность получения подобного статуса, или в любую другую безопасную страну согласно договорам, заключенным Европейским Сообществом.

2. Принимающее государство имеет право отказать в статусе da facto -1 или прекратить его при возникновении обстоятельств, перечисленных в статье 1 С, D, Е и F Конвенции 1951 г., касающейся статуса беженцев.

Второй подход предполагает принятие за основу португальской или шведской моделей, которые наиболее полным образом распространяют действие Конвенции 1951 г. на беженцев de facto.

В соответствии с Конституцией Португалии, ссылка на которую сделана в Законе об убежище, право убежища предоставляется иностранцам или апатридам, в отношение которых осуществляются преследования или имеется серьезная угроза преследований по причине их деятельности в пользу демократии, национального или социального освобождения, мира между народами, свободы и прав человека, проводимой в стране своего гражданства пли постоянною места жительства.

Данное определение представляет своего рода дополнение к определению «беженец», закрепленному в Конвенции 1951 г., так как лицо, получившее убежище согласно португальской Конституции, пользуется всеми гарантиями, предусмотренными Конвенцией 1951 г.

17

В Швеции нет статуса de facto - 1, однако в Законе об иностранцах предусмотрено три категории лиц, которые нуждаются в защите: 1. Иностранцы, которые имеют вполне обоснованные опасения подвергнуться смертной казни, физическим наказаниям, пыткам или другим типам бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания. 2. Иностранцы, которые нуждаются в защите по причине внутреннего или международного вооруженного конфликта или не могут вернуться в страну своего происхождения по причине природной катастрофы. 3. Иностранцы, которые имеют вполне обоснованные опасения преследований по признаку их пола или сексуальной ориентации. Все перечисленные категории лиц пользуются гарантиями, предусмотренными Конвенцией 1951 г.

Таким образом, португальский и шведский подходы в наибольшей степени отражают реализацию Рекомендации «Е», поэтому также могут быть использованы в качестве основы для унификации положений о статусе de facto - 1 на уровне Сообщества. Тем не менее, по мнению автора, в реальных условиях перевес будет на стороне первого подхода, поэтому предложенное определение могло бы быть использовано при выработке окончательной формулировки понятия беженцев de facto.

На основе анализа правовой регламентации статуса временной защиты в странах ЕС диссертант делает следующие выводы:

1. Предоставление статуса временной защиты можно разделить на два этапа. На первом этапе, в 1992 - 1995 г. г., временная защита предоставлялась всем беженцам, прибывшим с территории бывшей Югославии. На втором этапе, в 1999 г., практически все государства ЕС, за исключением Италии и Греции, предоставили статус временной защиты только косовским албанцам, что можно рассматривать при определенных обстоятельствах как дискриминацию по национальному признаку.

2. Все государства ЕС отреагировали на проблему беженцев с территории бывшей Югославии и смогли найти срочное решение. Тем не менее, следует учитывать, что помощь оказывалась не всем пострадавшим в кризисе, а выбо-

18

рочно, т. е. преимущественно албанцам, что недопустимым образом нарушает важнейший принцип нейтральности, который должен жестко соблюдаться в подобных обстоятельствах.

В связи с отсутствием установленного в рамках ЕС определения лиц, пользующихся временной защитой, автор предлагает его проект. Во-первых, необходимо обратить внимание, что данное определение должно отличатся от определения статуса de facto - 1, так как у них разные адресаты. Статус de facto - 1 предоставляется на индивидуальной основе лицам, не удовлетворяющим условиям Конвенции 1951 г., но нуждающимся в защите. Временная защита предоставляется по принципу принадлежности к определенной группе, т. е. это групповой статус.

Во-вторых, предоставление статуса временной защиты, по мнению диссертанта, целесообразно только тогда, когда возможно с достаточной степенью вероятности установить, что необходимость в защите является временной.

В-третьих, представляется важным принять общие основополагающие положения о статусе временной защиты, практическое применение которых будет определяться дополнительными актами, так как невозможно предусмотреть все ситуации, которые смогут спровоцировать массовый приток беженцев на территорию Сообщества. Данный подход был использован в Директиве Совета о временной защите от 20 июля 2001 г., согласно которой наличие массового притока беженцев устанавливается решением Совета ЕС по предложению Комиссии ЕС.

Учитывая вышеизложенное, представляется возможным предложить следующие признаки определения временной защиты:

Временная защита должна предоставляться в момент усиления международных трений, вооруженных конфликтов, войны, беспорядочного насилия или других обстоятельств, которые ставят под угрозу безопасность целой группы населения и которые стали причиной массового притока беженцев на территорию Сообщества.

19

Соответствие конкретной ситуации и группы лиц положению части первой настоящей статьи должно быть установлено посредством принятия специального постановления органами Сообщества (Совета ЕС по предложению Комиссии).

Временной защита не должна предоставляться в ущерб правам, которыми обладают или могут обладать беженцы в силу статуса, предоставляемого согласно Конвенции 1951г. и Протокола к ней 1967 г., касающихся статуса беженцев, или статуса de facto - 1.

Временная защита может быть предоставлена группе лиц, ходатайствующих о предоставлении убежища, только в случае, когда четко установлено, что их необходимость в защите имеет временный, т. е. непродолжительный, характер. В противном случае, временная защита может быть предоставлена на период рассмотрения ходатайства о предоставлении других статусов.

Проанализировав законодательство государств ЕС, регулирующее содержание правового статуса временной защиты, автор вносит предложения по содержанию прав, предоставляемых лицам, пользующимся временной защитой, таких как права на труд, на обеспечение жильем, на материальную помощь, на медицинское страхование, на образование взрослых и детей. По мнению диссертанта, эти предложения могли бы быть приняты к рассмотрению в процессе создания унифицированного текста.

Исследуя вопросы, касающиеся репатриации лиц, пользовавшихся временной защитой в государствах ЕС, диссертант приходит к выводу, что общие подходы практически отсутствуют, особенно в размерах финансовой помощи, выплачиваемой репатриантам. Однако эта проблема в будущем будет снята, поскольку Совет ЕС принял решение о создании Европейского фонда по делам беженцев, оказывающего материальную помощь государствам ЕС в области репатриации, а также финансирующего улучшение условий приема и интеграции беженцев и лиц, пользующихся дополнительными формами защиты.

20

Создание Фонда свидетельствует о первых практических шагах по принятию мер, направленных на создание единого европейского статуса беженцев. Тем не менее, Фонд создан не как постоянно действующий орган, а сроком на пять лет. Вряд ли можно предполагать, что государства надеются разрешить все проблемы беженцев в течение пяти лет. В связи с этим, автор считает целесообразным в момент пересмотра решения о создании Фонда (крайний срок 31 декабря 2004 года) преобразовать его в постоянно действующий институт.

В результате исследования правового положения лиц, утративших статус - беженцев, некоторым из которых государства ЕС предоставляют т. н. гуманитарный статус, диссертант приходит к следующим выводам:

1. Основное отличие гуманитарного статуса от конвенционного и статуса de facto - 1 заключается в том, что большинство стран ЕС не имеют перечня причин и обстоятельств, при наличии которых статус должен быть предоставлен. В тех же странах где подобный перечень существует, он является лишь примерным.

2. Решение о предоставлении гуманитарного статуса всегда находится в компетенции соответствующих органов, которые не связаны в принятии своего решения ни национальными, ни международными специальными нормами. Предоставление данного статуса вытекает из общего принципа уважения и защиты прав человека.

3. Отличие гуманитарного статуса от конвенционного статуса, статуса de facto - 1 и статуса временной защиты сводится к тому, что, в основном, лица, которым предоставляется гуманитарный статус, по своей природе не являются беженцами как в смысле узкого, так и широкого толкования определения «беженец», закрепленного в Конвенции 1951 г.

4. Гуманитарный статус отличается от остальных проанализированных в диссертации статусов тем, что на сегодняшний день перед Европейским Сообществом не стоит задачи унификации норм о его содержании. Это представляется логичным, поскольку нельзя обязать государства оставлять на своей территории лиц, которым больше не угрожает опасность преследований. Однако,

21

по мнению автора, унификация норм о гуманитарном статусе вполне могла бы стать вторым этапом унификации гуманитарного права[7] на уровне Европейского Сообщества.

Четвертая глава посвящена судебному механизму защиты беженцев в рамках Европейского Союза.

Проанализировав круг вопросов, подлежащих судебному обжалованию, а именно прекращение и лишение статуса беженцев, автор приходит к следующим основным выводам:

1. Беженец может обжаловать прекращение действия статуса беженца или лишение его этого статуса. Однако в данном случае будет иметь значение не только факт наличия статуса к моменту обращения в судебную инстанцию, но и потенциальная возможность его предоставления в отсутствии исключающих условий. Следовательно, не только беженец, которому статус был предоставлен, может обжаловать решение о его прекращении или изъятии, но и лицо, ходатайствующее о предоставлении статуса беженца, которое удовлетворяет условиям статьи 1 Конвенции 1951 года, т. е. определению «беженец». Данная позиция может быть подтверждена тем, что исключающие обстоятельства могут стать известны, как до предоставления статуса, так и после его предоставления. В связи с этим представляется, что лицо, в отношении которого исключающие обстоятельства стали известны уже после предоставления ему статуса беженца, не должно находиться в более благоприятном положении.

2. Принцип невысылки не является абсолютным, что порождает злоупотребления со стороны принимающего государства, поскольку изъятия из принципа невысылки сформулированы как индивидуальные характеристики лица, а решение вопроса о том, можно ли считать его угрожающим национальной безопасности принимающего государства, во многом оставлено на усмотрение государственных органов.

22

3. Высылка в «третью безопасную страну» не будет считаться нарушением существующих международно-правовых норм только при условии, что прежде чем лицо, ходатайствующее о предоставлении убежища, будет выслано в третью страну, государства ЕС соблюдут условия, содержащиеся в Резолюции Комитета Министров Совета Европы о согласованном подходе к вопросам, касающимся третьих принимающих стран.

Проанализировав возможность обжалования в Европейский Суд по правам человека решения об отказе или о лишении статуса беженца, автор приходит к выводу о том, что, несмотря на отсутствие положения о праве на убежище в Европейской Конвенции о правах человека 1950 г. (ЕКПЧ), Суд может вынести решение о том, что подобный отказ является нарушением статьи 3 ЕКПЧ, если есть серьезные причины полагать, что данное лицо в результате высылки или выдачи, являющейся, как правило, следствием такого отказа, в принимающем государстве станет жертвой обращения, противоречащего данной статье.

В то же время возникает вопрос о последствиях принятого Судом решения, а именно, может ли Суд государство выполнить свои обязательства, взятые согласно ЕКПЧ, и если да, то всегда ли это ведет к восстановлению в правах конкретного лица.

По мнению автора, с одной стороны, выполнение формальной стороны решения не всегда ведет к достижению конечной цели. С другой стороны, чтобы изменить ситуацию, необходима воля государства, будут к тому политические, гуманитарные или иные соображения. Поэтому при принятии решений важно не только, чтобы государство выполняло формальную сторону своих международных обязательств, но также меняло ситуацию, которая является па-рушением этих обязательств, ровно настолько, насколько этого будет достаточно, чтобы достичь цели, ради которой государство брало на себя соответствующие обязательства.

В результате исследования возможности обжалования в Суд Европейских Сообществ, автор заключает, что со вступлением в силу Амстердамского Договора вопросы убежища были отнесены к компетенции Европейского Со-

23

общества, а, следовательно, компетенция Суда ЕС была расширена на данную область. Тем не менее, как отмечается в литературе, судебная процедура пересмотра дел, существовавшая до Амстердамского Договора, в полной мере гарантировала эффективную защиту прав в области предоставления убежища на национальном уровне. Это связано с тем, что Суд ЕС предоставлял судам внутренней юрисдикции право приостанавливать действие актов Сообществ в связи с подачей жалобы на несоответствие этих актов праву Сообществ для предварительного рассмотрения. Однако диссертант считает, что когда в Суд ЕС будет передано дело, касающееся права убежища, то он предоставит судам внутренней компетенции подобное право, поскольку в противном случае не будет эффективной защиты против неправомерных актов Сообщества, принятых согласно главе четвертой Договора, учреждающего Европейское Сообщество.

Основные положения диссертации опубликованы в следующих работах:

Статус беженцев, покидающих свою страну в связи с военными действиями. // Российский ежегодник международного права / Сиен. Издание. СПб: "Россия-Нева", 2001. С. 175 - 178.

Беженцы и международное гуманитарное право // Международное право. 2000. № 3(9) С. 22-40.

L'emergence de differents types de la politique d'asile dans les Etats membres de la Communaute des Etats Independents (CEI) et au sein de I'Union Europeenne (UE) // Echos du College: Dialogue franco-russe. № 2. 2001. С 30-38.

24

[1] Данные на май 2002 г. // http//www. unhcr. ch.

[2] Положение беженцев в мире. Пятьдесят лет гуманитарной деятельности, У13КБ ООН, 2000. С. 168.

[3] О временной защите см. главу 3 раздела «Содержание работы» автореферата.

[4] Руководство по процедурам и критериям определения статуса беженцев. УВКБ ООН. Женева, 1992. С. 15.

[5] Термин «статус de facto» принято использовать в двух значениях - в широком и в узком, поэтому с целью различия понятий в данном контексте (в узком смысле) употреблен термин «статус de facto - 1».

[6] Перечень гуманитарных причин достаточно широкий и устанавливается каждой страной отдельно. Так, например, к таким причинам относят наличие военных действий на территории государства исхода, серьезную болезнь и невозможность получения, необходимого лечения в стране постоянного местожительства; наличие родственников в принимающем государстве, полную или частичную интеграцию в обществе и т. п.

[7] В данном случае речь идет о гуманитарном праве в широком смысле. См.: Новикова и международное гуманитарное право // Международное право. № 3.09.2000. С. 30.