Природоохранные полномочия органов местного самоуправления в градостроительной деятельности и в сфере земельных отношений (стр. 2 )

В документах территориального планирования муниципального уровня определяются положения, связанные с развитием территории и вытекающие из полномочий органов местного самоуправления, установленных различными федеральными законами: развитие и размещение особо охраняемых природных территорий местного значения, зон рекреационного и иного связанного с охраной окружающей среды и обеспечением благоприятной среды жизнедеятельности назначения, установление зон негативного воздействия предполагаемых к размещению объектов капитального строительства местного значения.

Порядок подготовки, согласования и утверждения документов территориального планирования установлен Градостроительным кодексом Российской Федерации и Инструкцией о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации[4], действующей в части, не противоречащей Градостроительному кодексу РФ.

Вопросы обеспечения экологической безопасности, обязательные к исполнению в ходе подготовки документов территориального планирования, должны быть определены техническим регламентом, принимаемым на федеральном уровне в форме федерального закона, указа Президента Российской Федерации или постановления Правительства Российской Федерации. Осенью 2007 года начата работа над проектом Федерального закона с названием «Технический регламент «О требованиях безопасности при территориальном планировании, градостроительном зонировании и планировке территории». Однако прогнозировать сроки его подготовки и оценивать перспективы его принятия затруднительно в связи с практически полным отсутствием опыта принятия технических регламентов в Российской Федерации.

Проекты генеральных планов поселений, городских округов подлежат обязательному рассмотрению на публичных слушаниях. Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа местного самоуправления.

 

3.1.3. Природоохранные полномочия органов местного самоуправления при градостроительном зонировании

 

Градостроительное зонирование определяется Градостроительным кодексом Российской Федерации как зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов. В отличие от документов территориального планирования, которые разрабатываются муниципалитетами наряду с федеральным и региональным уровнями, градостроительное зонирование является исключительной компетенцией органов местного самоуправления – причём только поселений и городских округов. В муниципальных районах градостроительное зонирование осуществляется только применительно к межселенным территориям, но на практике это вряд ли может потребоваться, так как на межселенных территориях по логике законодательства о местном самоуправлении не должна осуществляться зависящая от муниципалитетов хозяйственная деятельность, могущая повлечь вредное воздействие на окружающую среду[5].

Документом градостроительного зонирования являются правила землепользования и застройки, где устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

Целью разработки и принятия правил землепользования и застройки является создание условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия.

В процессе градостроительного зонирования выделяются территориальные зоны, в том числе обеспечивающие экологическое благополучие территорий муниципальных образований. Среди различных типов территориальных зон предусмотрены:

- зоны особо охраняемых территорий, куда включаются земельные участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение. На такие земельные участки распространяются требования, установленные Земельным кодексом РФ для земель особо охраняемых территорий и объектов;

- зоны рекреационного назначения, куда включаются зоны в границах территорий, занятых городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озёрами, водохранилищами, пляжами, а также в границах иных территорий, используемых и предназначенных для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом.

При градостроительном зонировании применяются требования, обеспечивающие экологическую безопасность. Так, должны выделяться зоны специального назначения, куда включаются территории, занятые кладбищами, крематориями, скотомогильниками, объектами размещения отходов потребления и иными объектами, размещение которых, исходя из требований экологической безопасности, может быть обеспечено только путём выделения указанных зон и недопустимо в других территориальных зонах. Также обратим здесь особое внимание на то, что градостроительное зонирование осуществляется в расчете на всю территорию муниципального образования. Только таким образом возможно выделить зону для объектов размещения отходов потребления, поскольку существует ранее упомянутый запрет федерального закона о размещении таких объектов в границах населённых пунктов[6].

Важным природоохранным требованием к зонированию является запрет размещения в жилых зонах объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду.

Еще одно экологическое требование к зонированию: производственные зоны предписано подразделять, исходя из различия в установленных для отдельных производственных объектов нормативах воздействия на окружающую среду.

Многие из земельных участков общего пользования отвечают природоохранным и рекреационным задачам – это набережные, скверы, бульвары, пляжи и другие подобные объекты. Они могут включаться в состав различных территориальных зон, но при этом установлен запрет на приватизацию таких земельных участков. А могут определяться в структуре территории как территории общего пользования (ТОПы). Способ регулирования использования территорий общего пользования, находящихся в муниципальной или государственной собственности, федеральным законодательством не установлен. В этой ситуации правовой неопределённости нередко ТОПы оказываются в беззащитном положении, допускающем в отношении них негативные действия и нарушения. В связи с этим, заслуживает внимания подход, установленный в Правилах землепользования и застройки города Екатеринбурга[7]. В указанном нормативном правовом акте введена глава «Назначение основных территорий общего пользования и земель, применительно к которым не устанавливаются градостроительные регламенты», в которой прописано целевое назначение всех ТОПов. Это позволяет вести эффективный муниципальный контроль за их использованием.

Процесс градостроительного зонирования должен проходить согласованно с зонированием, произведённым в рамках территориального планирования. Статья 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации определяет, что подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учётом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, а также с учётом требований технических регламентов, результатов публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц. Техническим регламентом должны быть определены вопросы обеспечения экологической безопасности, обязательные для исполнения в ходе подготовки правил землепользования и застройки. По проекту правил землепользования и застройки проводятся обязательные публичные слушания.

Правила землепользования и застройки используют такой инструмент правового регулирования использования земель, как «несоответствующее использование». Земельный участок и прочно связанные с ним объекты недвижимости будут признаны не соответствующими установленному градостроительному регламенту территориальных зон в случае, если виды их использования не входят в перечень видов разрешенного использования; либо их размеры не соответствуют предельным значениям, установленным градостроительным регламентом. Общее правило, устанавливаемое земельным и градостроительным законодательством, таково, что не соответствующие установленному использованию земельные участки и прочно связанные с ними объекты недвижимости могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, но за исключением случаев, если их использование опасно для жизни и здоровья людей, окружающей среды, памятников истории и культуры. Если указанная опасность существует, то в соответствии с федеральными законами может быть наложен запрет на использование объектов «несоответствующего использования».

Так, например, статья 5 ФЗ «Об охране окружающей среды» предписывает федеральным органам государственной власти установить порядок ограничения, приостановления и запрещения хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды. На подзаконном уровне такого порядка на текущий момент времени нет. Согласно статье 80 этого же закона требования об ограничении, о приостановлении или о прекращении деятельности юридических и физических лиц, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, рассматриваются судом или арбитражным судом. Порядок административного приостановления деятельности в случае угрозы причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды, осуществляемого в судебном порядке, установлен статьёй 3.12 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Этим же законодательным актом установлен порядок досудебного (административного) действия – временного запрета деятельности на срок не более пяти суток – осуществляемого должностным лицом, уполномоченным составлять протокол о соответствующем административном правонарушении (см. статьи 27.16, 27.17). При этом необходимо отметить, что нормы ФЗ «Об охране окружающей среды» не в полном мере коррелируют соответствующим нормам Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Градостроительными регламентами определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. Кроме того, градостроительными регламентами устанавливаются виды разрешённого использования земельных участков, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешённого строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства. Содержание градостроительных регламентов указывает на то, что правила землепользования и застройки фактически обеспечивают выполнение такой стадии хозяйственной деятельности, как размещение зданий, строений, сооружений и иных объектов. Поэтому предусмотренные статьёй 35 ФЗ «Об охране окружающей среды» экологические требования к размещению зданий, строений, сооружений и иных объектов необходимо учитывать при подготовке правил землепользования и застройки. Это: