Природоохранные полномочия органов местного самоуправления в градостроительной деятельности и в сфере земельных отношений (стр. 7 )

Глава 3 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не относит к вопросам местного значения наложение административной ответственности за административные правонарушения.

Согласно Конституции Российской Федерации (пункт «к» статьи 72) административное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Законодательство об административных правонарушениях состоит из КоАП РФ и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях (статья 1.1 КоАП РФ). КоАП РФ на основании положений Конституции Российской Федерации, устанавливающих совместное ведение административной ответственности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, определил, что дела об административных правонарушениях вправе рассматривать органы государственной власти – федеральной либо субъектов Российской Федерации. Таким образом, административное законодательство не предусматривает полномочия органов, осуществляющих муниципальный земельный контроль, по рассмотрению дел об административных правонарушениях, выявленных в результате проверок соблюдения законодательства в области охраны и использования земель.

Как следует из содержания статей 15.1, 16.1, 19, 20 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления могут решать вопросы, не отнесенные к вопросам местного значения в следующих случаях:

- такое участие предусмотрено федеральным законом (осуществление полномочий за счёт собственных средств органов местного самоуправления) (п. 2 ст. 15.1, п. 2 ст. 16.1);

- вопросы не исключены из компетенции муниципальных образований федеральными законами и законами субъектов РФ (за счёт собственных средств органов местного самоуправления) (п. 2 ст. 15.1, п. 2 ст. 16.1);

- наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями на основе федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации (за счёт средств либо федерального бюджета либо бюджета субъекта Российской Федерации) (ст.ст. 19, 20).

Практике известны случаи, когда отдельные субъекты Российской Федерации приняли свои законы, в которых наделили органы местного самоуправления полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях.

Положения одного из подобных законов – Кодекса об административных правонарушениях Омской области[27] явились поводом для рассмотрения в суде. Указанный закон предусматривал передачу Омской областью на неограниченный срок органам местного самоуправления полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях и взиманию штрафов по некоторым административным правонарушениям. Решением Омского областного суда от 01.01.2001 данные положения были признаны недействующими. Верховный суд Российской Федерации своим Определением от 01.01.2001 № 50-Г07-12[28] подтвердил правильность выводов Омского областного суда, указав, что «каких-либо норм, предоставляющих право законодателю субъекта Российской Федерации наделять должностных лиц органов местного самоуправления полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях, не имеется. Нет таких норм и в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации…».

В соответствии с частью 2 статьи 19 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации законами субъектов Российской Федерации допускается, если это не противоречит федеральным законам. Таким образом, наделение законом субъекта Российской Федерации органов местного самоуправления полномочиями по привлечению к административной ответственности не допускается, так как КоАП РФ установил, что такими полномочиями обладают только органы государственной власти.

Для того, чтобы была возможность наделять органы местного самоуправления полномочиями в области административной ответственности, необходимо внести соответствующие изменения в федеральное законодательство, в частности в КоАП РФ.

В целом, в условиях отсутствия федеральных нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы муниципального контроля (земельного, экологического, лесного) возникает потребность в принятии муниципальных правовых актов. При этом одним из принципиальных положений в таких актах является вопрос о взаимодействии с органами государственного контроля, поскольку по действующему законодательству привлечение к административной ответственности могут обеспечить только государственные органы.

В качестве примера можно привести Положение о взаимодействии между Управлением по технологическому надзору Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по Московской области и Администрацией муниципального образования «Город Черноголовка» Московской области в сфере экологического надзора, контроля и администрирования платежей за негативное воздействие на окружающую среду»[29]. Данное положение определяет цели, задачи, принципы и направления взаимодействия Управления с Администрацией в области охраны окружающей среды. Основными направлениями взаимодействия Администрации и Управления в осуществлении экологического контроля являются:

- координация деятельности по осуществлению государственного экологического контроля;

- совместное участие в проверках соблюдения законодательства в области охраны окружающей среды юридическими лицами и гражданами;

совместная разработка нормативно-технических, инструктивно-методических документов (методик, регламентов, форм отчетности и регистрации результатов проверок);

- осуществление согласованных мер, направленных на выполнение природоохранных требований юридическими лицами и гражданами, деятельность которых сопровождается негативным воздействием на состояние окружающей среды.

Необходимо отметить, что муниципальный экологический контроль, муниципальный земельный контроль и муниципальный лесной контроль зачастую пересекаются по объектам проверок. Причём экологический контроль может включать, в том числе и проведение лесного контроля. Так, например, в Положении об организации муниципального экологического контроля на территории муниципального образования «Сергиево-Посадский район»[30] к целям и задачам муниципального экологического контроля относится участие в выдаче лесорубочных билетов; участие в установленном порядке в предоставлении участков леса в аренду. С учётом этого, на муниципальном уровне возможно предусмотреть проведение комплексных проверок.

Некоторые муниципальные образования уже пошли по пути объединения муниципального земельного и экологического контроля. Так, например, согласно Положению о муниципальном земельном и экологическом контроле в территории муниципального образования «Егорьевский муниципальный район Московской области»[31] муниципальный земельный и экологический контроль составляют единую система контроля, осуществляемого органами местного самоуправления и должностными лицами органов местного самоуправления во взаимодействии с другими заинтересованными органами, за использованием земель и состоянием окружающей среды на территории муниципального района в соответствии с законодательством Российской Федерации. Другой пример. В соответствии с Положением о межведомственной комиссии по осуществлению муниципального земельного контроля и организации мероприятий по охране окружающей среды в городе Климовске[32] предусмотрена Комиссия как коллегиальный орган, которая одновременно решает вопросы в области земельного контроля, а также контроля в части организации мероприятий по охране окружающей среды.

 

[1] Под понятием «поселения» здесь имеются в виду населённые пункты.

[2] См.: постановление Кемеровского городского Совета народных депутатов от 01.01.2001 № 165 «О местных нормативах градостроительного проектирования на территории города Кемерово»

[3] См.: постановление Мэра Ростова-на-Дону от 01.01.2001 № 930 «Об утверждении Временных нормативов градостроительного проектирования города Ростова-на-Дону»

[4] Утверждена Постановлением Госстроя России от 29 октября 2002 года № 150 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2003. № 15.

[5] В принципе, на межселенной территории может осуществляться, например, строительство федеральной автомобильной дороги, но: 1) это не решение муниципалитета, 2) на линейные объекты всё равно не распространяются градостроительные регламенты, то есть не осуществляется зонирование.

[6] Этот запрет некоторыми муниципалитетами рассматривается как не отвечающий принципам организации местного самоуправления. Можно себе представить, как незавидна судьба крупных российских городов, у которых границы муниципального образования совпадают с границей населённого пункта (пример: Пермь). Полигон ТБО в таком случае должен быть расположен в другом муниципальном образовании, которое вправе отказать (и обычно отказывают) в размещении такого экологически небезопасного объекта.

[7] Правила землепользования и застройки городского округа – муниципального образования «город Екатеринбург» утверждены решением Екатеринбургской городской Думы от 01.01.2001 № 465.

[8] Согласно Федеральному закону от 31 декабря 2005 года № 206-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации по вопросам совершенствования градостроительной деятельности» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 1. Ст. 17.

[9] Согласно Федеральному закону от 4 декабря 2007 года № 324-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Российская газета. 8 декабря 2007 года. № 000. С. 9.

[10] Утверждены Постановлением Правительства Москвы от 25 января 2000 года № 49 // Издание ГУП «НИАЦ». 2000.

[11] Утверждены Постановлением Госстроя СССР от 01.01.01 года № 78 // Минстрой России, ГП ЦПП. М., 1996.

[12] Утверждено Решением Хабаровской городской Думы от 22 ноября 2005 года № 181 // Тихоокеанская звезда. 5 декабря 2005 года. С. 5.

[13] Утверждено Решением Магнитогорского городского Собрания депутатов от 30 ноября 2005 года № 136 // Магнитогорский рабочий. 7 декабря 2005 года. С. 3.

[14] По имеющейся информации, по состоянию на 1 января 2007 года 508 из 520 городских округов в Российской Федерации и 1351 из 1799 городских поселений в Российской Федерации имеют свои официальные сайты.

[15] До отвода земельного участка нельзя не только строить, но и проектировать.

[16] Утверждена решением Совета депутатов Каширского района Московской области от 01.01.2001 № 150.

[17] При этом не совсем ясно, кого может уполномочить орган местного самоуправления. Делегирование «наверх» в субъект Российской Федерации не предусмотрено законодательством, делегировать «вниз» некуда.

[18] См., например: Положение о порядке осуществления муниципального земельного контроля на территории муниципального образования «город Нижний Тагил», утверждённое решением Нижнетагильской городской Думы от 01.01.2001 №56.

[19] Утверждено Решением Совета Депутатов Одинцовского Района Московской области /24.

[20] См, например: Положение о порядке осуществления муниципального земельного контроля на территории городского округа Электросталь Московской области, утверждённое Решением Совета депутатов городского округа Электросталь Московской области от 01.01.2001 № 140/15.

[21] См, например: Положение о муниципальном земельном контроле в Наро-Фоминском муниципальном районе, утверждённом Решением Совета депутатов Наро-Фоминского муниципального района Московской области от 01.01.2001 N 6/44.

[22] О муниципальном экологическом контроле см. главу 2. - Прим. отв. ред.

[23] См., например: Положение о муниципальном экологическом и земельном контроле на территории города Пущино, утверждённое Решением Совета депутатов города Пущино Москвоской области от 01.01.2001 № 148/27.

[24] См., письмо Роснедвижимости от 01.01.2001 № ММ/0644 «О взаимодействии органов государственного контроля с органами муниципального земельного контроля» // СПС Консультант Плюс.

[25] На основании письма Роснедвижимости от 01.01.2001 № ММ/0644

[26] Утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 01.01.2001 № 689.

[27] Принят Постановлением Законодательного Собрания Омской области от 01.01.2001 № 229.

[28] Дано по: http://www.supcourt.ru/stor_text.php?id=19544544

[29] Утверждено постановлением главы городского округа Черноголовка Московской области от 01.01.2001 № 76.

[30] Утверждено решением Сергиево-Посадского районного Совета депутатов от 01.01.2001 № 23/5.

[31] Принято решением Совета депутатов Егорьевского муниципального района от 01.01.2001 № 319/38.

[32] Утверждено постановлением главы городского округа город Климовск .