Реализация Федерального закона в Новгородской области (стр. 2 )

Вместе с тем ограничения существуют не только для поздних, но и для ранних сроков составления задания. Дело в том, что учредитель может утвердить только то задание, которое будет иметь необходимое финансовое обеспечение за счет средств соответствующего бюджета. Следовательно, условием формирования задания является принятие бюджета на очередной финансовый год. Ранее этого момента утвердить задание учредитель не может.

Представляется, что вопросы сроков формирования задания должны получить законодательное регулирование на федеральном уровне, поскольку они являются крайне важными, а их нерешенность способна создать между автономными, бюджетными учреждениями и его учредителем определенное напряжение.

Опыт формирования государственных (муниципальных) заданий для образовательных учреждений области показал, что сегодня необходим федеральный нормативный документ, позволяющий упорядочить наименование услуг и работ. В настоящее время наименование услуг и работ определяет каждый учредитель самостоятельно. В результате нередки такие случаи, когда в двух соседних муниципальных районах одинаковые средние школы оказывают разные по названиям, но одинаковые по сути образовательные услуги. Наличие такого документа позволит учредителям более четко и быстро формировать задание, а потребителям услуг – лучше ориентироваться при выборе образовательного учреждения. Видимо, именно поэтому, одной из задач бюджетной политики, обозначенной Президентом Российской Федерации в Бюджетном послании о бюджетной политике в 2014-2016 годах, является переход к формированию государственного задания на оказание государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам на основе единого перечня таких услуг и единых нормативов их финансового обеспечения.

Согласно п. 3 ст. 69.2 БК РФ период, на который может формироваться задание, составляет до одного года (в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год) до трех лет (в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и плановый период). Этого явно недостаточно для осуществления стратегического планирования деятельности образовательных учреждений, временной горизонт которого, как правило, составляет не менее пяти лет. Отказ же от стратегического планирования или разработка долгосрочных планов развития учреждения без учета параметров задания способны негативно отразиться на качестве управления автономными и бюджетными учреждениями. Стоит отметить, что финансирование данных учреждений зависит от утвержденного задания и не гарантируется самим фактом их существования.

Другая важная проблема имеет отношение к разработке показателей качества и объема государственных (муниципальных) услуг, предусмотренных заданием. Анализ заданий показывает, что нередко для оценки качества одной и той же государственной (муниципальной) услуги устанавливаются разные показатели. При этом не для всех показателей, представленных на сегодняшний день в заданиях, оказывается возможной их количественная оценка, что оставляет простор для весьма субъективных мнений о качестве оказываемых учреждением услуг.

На наш взгляд, существует потребность в унификации показателей качества оказания государственных (муниципальных) услуг путем установления для каждой из них единых показателей (по крайней мере, в рамках рекомендательных документов). При этом нет необходимости вводить какие-либо новые показатели дополнительно к тем, которые уже широко применяются в системе образования. Количество показателей сегодня является достаточным, а в некоторых случаях избыточным, поскольку ряд из них предусматривает мониторинг параметров деятельности, отражающих те или иные средства ее осуществления (например, использование учителями электронных дидактических материалов, наличие лаборантской в кабинете химии и т. п.). Между тем, с нашей точки зрения, показатели должны отражать результаты, эффекты деятельности, а также наиболее важные условия, характеризующие уровень комфортности предоставления образовательных услуг.

В этой связи назрела необходимость сформировать единый состав показателей деятельности в сфере образования. В разном сочетании они должны использоваться как для оценки выполнения заказа образовательными учреждениями, так и для осуществления других оценочных и мониторинговых процедур, в первую очередь следующих:

– государственной аккредитации ОУ;

– оценки реализации Федеральной целевой программы развития образования;

– мониторинга хода реализации национальной образовательной инициативы «Наша новая школа», других федеральных проектов;

– конкурсного отбора образовательных учреждений, территориальных систем образования для участия в программах грантовой поддержки.

Наличие единого состава показателей, в частности, обеспечивает «перекрестную» проверку результатов деятельности автономных и бюджетных учреждений. Допущенные ошибки или искажения в этом случае сравнительно легко обнаруживаются и исправляются. Возникает большее доверие к результатам самоанализа. Расширяются возможности для дистанционного контроля (электронного мониторинга) за выполнением задания. В целом же появляется возможность сделать оценку выполнения задания более объективной и одновременно менее затратной.

Следует учитывать, что при осуществлении контроля за выполнением задания автономным и бюджетным учреждением объективность процедуры контроля имеет особое значение. По его результатам учредитель судит об эффективности использования бюджетных средств, направленных на выполнение задания. Он может перераспределить финансовые средства, увеличив задание одному учреждению и уменьшив его другому, или даже не сформировать новое задание тому учреждению, которое полностью или частично не выполнило предыдущее задание (по количественным и/или качественным параметрам). Поэтому чем объективнее и точнее показатели, используемые учредителем для контроля за выполнением задания, тем более ограничено пространство для ошибочных или произвольных решений о распределении заданий между учреждениями.

Вместе с тем должны быть установлены и единые минимальные нормативы финансового обеспечения расходов, связанных с оказанием государственных (муниципальных) услуг. В настоящее время в системе образования сложилась противоречивая, а во многом и парадоксальная ситуация: единые федеральные требования к качеству услуг, предъявляемые в том числе к автономным и бюджетным учреждениям, должны выполняться в условиях разных (между субъектами РФ, а в ряде случаев и между муниципалитетами) нормативов финансового обеспечения.

Еще один серьезный вопрос - это отсутствие единой методологии формирования нормативных затрат на оказание услуги. Финансовое обеспечение государственных (муниципальных) заданий определяется на основе нормативных затрат, но не может превышать объема бюджетных ассигнований. Другими словами в нормативных правовых актах определено, что финансовое обеспечение выполнения задания бюджетными и автономными учреждениями не может превышать объем бюджетных ассигнований, предусмотренных сводной бюджетной росписью соответствующего бюджета и (или) бюджетными росписями главных распорядителей средств соответствующего бюджета. На областном уровне эта норма для автономных и бюджетных учреждений закреплена постановлением Администрации области «Об утверждении положения о формировании государственного задания областным государственным учреждениям и финансовом обеспечении этого задания». Аналогичная норма зафиксирована в нормативных правовых актах органов местного самоуправления. В этой связи сразу возникает ряд вопросов: что здесь первично, а что вторично, какая величина является постоянной, а какая переменной и какова последовательность определения общего объема бюджетных ассигнований и нормативных затрат.

На практике этот вопрос решается просто и, на наш взгляд, не совсем правильно: нормативные затраты рассчитываются исходя из объема бюджетных ассигнований. Мы же согласны с теми экономистами и экспертами, которые считают, что объем бюджетных ассигнований должен определяться на основе объемных показателей проектов заданий и нормативных затрат на единицу услуги. В том случае, если рассчитанные таким образом средства превышают бюджетные возможности, то необходимо корректировать не нормативные затраты, а объемные показатели заданий. Нормативные затраты в данной формуле должны оставаться величиной постоянной.

Одним из важных направлений деятельности автономных и бюджетных учреждений является осуществление приносящей доход деятельности. Впервые в законе было зафиксировано, что доходы автономного учреждения поступают в его самостоятельное распоряжение и используются им для достижения целей, ради которых оно создано. Закон №83-ФЗ усилил эту позицию в части автономных учреждений и зафиксировал в части бюджетных учреждений, указав, что имущество, приобретенное за счет доходов от приносящей доход деятельности, поступает в самостоятельное распоряжение этих учреждений. Другими словами у автономных и бюджетных учреждений появился стимул серьезно заниматься иной приносящей доход деятельностью, так как возникла реальная возможность увеличения заработной платы сотрудникам, улучшения условий их труда и вложения средств в развитие учреждения.

Приведём пример организации указанной деятельности в областном автономном образовательном учреждении дополнительного профессионального образования (повышения квалификации) специалистов «Новгородский институт развития образования» (далее ОАОУ «НИРО»).

В ОАОУ «НИРО в целях организации привлечения дополнительных средств разработано и утверждено Положение о порядке и условиях предоставления платных услуг. В данном документе выработаны основные правила организации указанной деятельности и распределения средств, полученных в результате ее осуществления. Положение на этапе подготовки документа было обсуждено со всеми членами коллектива и после его утверждения доведено до всех исполнителей. Скажем несколько слов о подходах к распределению средств, полученных от предоставления платных образовательных услуг. Общая сумма дохода делится на две составляющие: общий фонд заработной платы с начислениями и материальные затраты. Соотношение этих составляющих соответственно 75% и 25%. В свою очередь в общий фонд заработной платы входит фонд заработной платы работников, непосредственно участвующих в оказании услуг (преподавательский состав, организаторы оказания услуг) и фонд заработной платы административно-управленческого и вспомогательного персонала (ректор, проректор, работники бухгалтерии, социально экономическая служба, кадры, учебная часть). При этом каждой из перечисленных структур определен свой процент в соответствии с вкладом, внесенным в оказание услуг. Таким образом, все работники, участвующие в оказании услуг независимо от того каким видом деятельности они занимаются: читают лекции или убирают аудитории, получают соответствующее вознаграждение. Соотношение фонда заработной платы работников, непосредственно участвующих в оказании услуг и фонда заработной платы административно-управленческого и вспомогательного персонала составляет 70% и 30% соответственно. Общая сумма материальных затрат также делится на две части: первая-15% идет на создание условий труда работникам, непосредственно принимавшим участие в оказании услуги. На эти средства проводятся ремонты в кабинетах, приобретается компьютерная, множительная и другая техника, канцелярские принадлежности, мебель, хозяйственный инвентарь. Направления расходования данной части заработанных средств определяются самими участниками оказания услуг. Вторая часть -10% формирует фонд развития учреждения. Эти средства используются администрацией учреждения на его текущее содержание.