Использование статуса объекта всемирного наследия для сохранения озера Байкал (стр. 2 )

Аналогичная ситуация (в части неисполнения взятых при номинации обязательств) с объектом Девственные леса Коми, где проект добычи золота в центре территории объекта в настоящее время перешел уже в практическую стадию.

Российское государство не только не исполняет взятые на себя обязательства, но и создает новые угрозы ценностям всемирного наследия: например, проект нефтепровода Восточная Сибирь – Тихий океан, который должен был пройти по берегу Байкала; проект газопровода по ключевым территориям Золотых гор Алтая; реализующиеся проекты для Сочинской олимпиады на территории Западного Кавказа. И здесь было бы понятны (но, тем не менее, юридически недопустимы) мотивы государства, если бы его территория была очень мала, и невозможно было бы найти альтернативу экономическим проектам; но во всех без исключения случаях есть реальные возможности реализации проектов без ущерба всемирному наследию.

В случаях, когда ущерб объектам всемирного наследия возникает по независящим от государства причинам, мировое сообщество «всем миром» помогает такому государству. Но во всех случаях в России само государство создает новые угрозы всемирному наследию. И нарушения, и игнорирование российским государством решений сессий Комитета носят постоянный характер. Кроме того, Российское государство использует свое влияние на другие государства для недопущения принятия Комитетом всемирного наследия решений в связи с нарушениями Россией требований Конвенции, которые повлекут имиджевые и экономические последствия. Пример 36-й сессии известны: несмотря на то, что проект решения Комитета содержал перевод объекта Девственные леса Коми в Список под угрозой, только 3 из 21 государства-членов Комитета поддержали данный проект; остальные государства изменили формулировку на более мягкую, избавив Россию от такого решения на сессии, проходившей в Санкт-Петербурге.

1.3. Зачем России всемирное наследие: резюме

Исследование действий Российского государства в отношении обеспечения «выявления, охраны, сохранения, популяризации и передачи будущим поколениям культурного и природного наследия» (статья 4 Конвенции) позволяет сделать следующие выводы:

- государство интересуют ТОЛЬКО внешние атрибуты имиджа;

- государство уверено, что заявления и действия Комитета всемирного наследия ЮНЕСКО, общественности и науки, критикующих государство за нанесение ущерба ценностям объектов всемирного наследия, никак не повлияют на внутригосударственную устойчивость современного режима;

- государство уверено, что претензии Комитета всемирного наследия не повлекут принятия серьезных международных решений;

- высшие чиновники государства считают, что откровенное нарушение международных обязательств России не только допустимо, но и является подтверждением влиятельности России на международной арене;

- и самый главный вывод – сохранение универсальных всемирных ценностей НЕ ЯВЛЯЕТСЯ ни предметом государственных интересов, ни ограничением стремления к получению сиюминутных экономических выгод.

2.      Взаимоотношения государства и иных акторов по проблемам всемирного наследия

В теории права «государство» - это определенный способ организации общества, основной элемент политической системы, организация публичной политической власти, распространяющаяся на все общество, выступающая его официальным представителем и опирающаяся на средства и меры принуждения; как субъект международного права - основной участник международных отношений, включает политическую организацию власти и население с определенной территорией[5]. Понимание государства в контексте настоящего исследования – способ организации публичной власти, основанный на системе исполнения публичных и скрытых интересов должностного лица, принимающего окончательные решения власти. Обоснованность данного подхода подтверждается исследованием взаимоотношений современного Президента страны со всеми иными государственными структурами федерального и регионального уровня и местной власти, с общественностью, наукой, международными организациями.

Ниже рассмотрены институциональные вопросы и правоприменение в данном контексте по проблемам сохранения озера Байкал и в качестве поддержания статуса всемирного природного наследия, и объекта специального правового регулирования, и территории с особой системой управления.

Понимание технологии выработки и принятия решений по уникальной в природном и правовом отношении территории, позволит выявить реальные и потенциальные возможности сторон, и сформулировать предложения для действий по сохранению объектов всемирного наследия в рамках существующей в России системы власти.

2.1. Взаимодействие Президента России и органов федеральной власти по проблемам сохранения озера Байкал

В распоряжении Президента и Правительства РФ имеются все необходимые инструменты, чтобы деятельность ЦБК», загрязняющая озеро Байкал, была прекращена.

Можно инициировать введение конкурсного производства на БЦБК как на предприятии, находящемся в состоянии банкротства, что позволит гарантированно прекратить загрязнение озера Байкал этим предприятием. Можно прекратить деятельность БЦБК как предприятия, не исполняющего экологические нормы с момента возобновления производства в 2010 г. При этом все иные задачи, такие как реализация целевых программ, выплаты пособий по безработице и трудоустройство работников, энергообеспечение города и пр. также полностью находятся в сфере полномочий правительства РФ – и как акционера, и как исполнительной власти. Однако, правительство не использует своих полномочий для прекращения загрязнения озера Байкал. Напротив, именно постановление правительства РФ позволило возобновить деятельность БЦБК со сбросами сточных вод.

Получается так, что продолжение деятельности БЦБК для правительства РФ важнее не только сохранения озера Байкал, но и выполнения своих международных обязательств и репутации РФ как стороны Конвенции ЮНЕСКО.

Как это объяснить?

Действия Президента России широко освещаются в прессе. По проблеме БЦБК наиболее яркие: подписание постановления № 1 от 01.01.2001, исключающее? производство целлюлозы со сбросами сточных вод в озеро Байкал; высказывание о том, что он не видел влияния сбросов БЦБК на озеро во время погружения на «Мирах»; выступление на собрании Географического общества, где заявил, что отходы города Иркутска больше влияют на экосистему Байкала, чем сбросы БЦБК; поручение проработать вопрос о переводе в течение 2011 года Байкальского целлюлозно-бумажного комбината на замкнутый цикл водооборота; и наконец, 22 ноября 2011 г. Председателем Правительства РФ (нынешним Президентом России) дано поручение о представлении в Правительство РФ до конца первого квартала 2012 года предложений по модернизации и перепрофилированию Байкальского ЦБК. Текст поручения содержит требования о том, что после перепрофилирования на предприятии должны применяться технологии, безопасные для Байкала и прилегающих территорий; кроме того, должны быть сохранены рабочие места для сотрудников комбината и смежных производств.

До настоящего времени последнее поручение Президента РФ не выполнено. В число основных федеральных ведомств, включенных в решение проблемы БЦБК входят Минпромторг России, Минэкономразвития России, Минприроды России, Росприроднадзор, Росводресурсы.

В настоящий момент все федеральные ведомства объективно заинтересованы в прекращении современной хозяйственной деятельности БЦБК, причем, помимо Минпромторга России, - в ликвидации предприятия, санации промышленной площадки и совместимых с уникальными свойствами озера Байкал направлений развития региона. Тем не менее, система государственной власти устроена таким образом, что свои позиции руководители ведомств высказывают либо в кулуарах, либо на непубличных совещаниях; а при прямых указаниях высокого уровня должностных лиц Правительства РФ и тем более, оценках, высказываемых Президентом страны, в том числе и ранее в ранге председателя Правительства - прямо противоположные позиции своих ведомств.

Различие позиций ведомств и высших должностных лиц государства, а также методы преодоления этих разногласий, можно продемонстрировать на двух ярких примерах: один – из прошлого, другой – из настоящего.

Первый – принятие решения по нефтепроводу Восточная Сибирь – Тихий океан (ВСТО), одной из ключевых позиций которого было доказательство правовой легитимности (с точки зрения защитников проекта) трассы по берегу Байкала. Такая позиция строилась на неопределенности границ центральной экологической и водоохраной зоны озера Байкал в сочетании с установленным правительством РФ запретом прокладки нефтепроводов в границах центральной зоны. В течение 2005 г. Минприроды России осуществляло разработку и согласование проекта нормативного акта Правительства РФ по установлению границ экологических зон Байкальской природной территории; и с момента начала государственной экспертизы проекта ВСТО специалистам было понятно, что границы центральной зоны и правовая легитимность трассы ВСТО по берегу Байкала – вещи взаимоисключающие. Тем не менее, все без исключения федеральные ведомства, включая Минэкономразвития, Минпромэнерго и другие согласовали границы, предложенные Минприродой России и разработанные Сибирским отделением РАН. Таким образом федеральные ведомства и подписывающие официальные документы руководители фактически участвовали в создании правовых оснований для запрета реализации продвигаемого Транснефтью проекта трассы ВСТО. Ключевую роль в подготовке данного постановления Правительства РФ, а также в создании условий его срочного принятия играл бывший заместитель Министра природных ресурсов В. Степанков, который курировал данный вопрос, а также подписал проект текста изменений в Федеральный закон «Об охране озера Байкал», устанавливающий критерии отнесения территории к центральной экологической зоне. Данные изменения были включены в проект закона, сопровождающий принятие Водного кодекса Российской Федерации весной 2006 г.; причем руководитель профильного Комитета Государственной Думы и Правового управления Государственной Думы (и не только) также понимали суть и последствия данных решений и полностью их поддерживали. И Водный кодекс, и сопровождающий Федеральный закон, включающий дополнения в ФЗ «Об охране озера Байкал» были приняты, оформлены и направлены в Совет Федерации. Но через несколько дней в Транснефти узнали об этом: С. Вайншток пошел к Президенту РФ, было дано указание вернуть принятый закон, получить согласование Минприроды и исключить нормы по критериям установления центральной экологической зоны на Байкале. Почти все было выполнено: закон был возвращен, нормы по Байкалу сняли, оставив только норму в Водном кодексе о том, что водоохранная зона озера Байкал устанавливается Федеральным законом «Об охране озера Байкал», проект постановления Правительства РФ об установлении границ центральной экологической зоны положили под сукно, а заместителя Степанкова уволили.