Использование статуса объекта всемирного наследия для сохранения озера Байкал (стр. 5 )

Максимальные риски развитию региона представляет бездействие федеральной власти. В условиях, которые созданы вокруг Байкальского ЦБК, когда принятие решений по будущему предприятия и, в качестве следствия, будущему города Байкальска, полностью замкнуто на высшее руководство государства, отсутствие такого решения вынуждает и федеральные ведомства, и областные и муниципальные власти, собственников и кредиторов предприятия, население города и фактически всей страны чувствовать себя в состоянии неопределенности.

Именно непринятие никаких решений позволяет заинтересованным лицам «пользоваться ситуацией» и выжимать последнее из уже находящегося в состоянии экологического и экономического банкротства комбината. Удельные сбросы сточных вод в сравнении с 2000-ми годами выросли более чем в 2 раза. Это с высокой вероятностью может закончиться реальной экологической и социальной катастрофой. Одной из наиболее важных проблем является ликвидация хранилищ отходов производства БЦБК, накопленных за более чем 40 лет хозяйственной деятельности в условиях высокой сейсмической и селевой опасности территории.

Разумного объяснения узловой причины принятого на высшем уровне и продолжающего реализовываться решения найти не удается. Тем не менее, должны быть интересы, которые для первых лиц государства являются настолько важными, что позволяют сознательно нарушать и международные конвенции, и российское право; игнорировать мнение всего мирового сообщества и населения России; и осознавая экономическую бесперспективность данного предприятия, вынуждать федеральные ведомства и чиновников не предпринимать положенные в соответствии с законодательством действия, а кредиторов и собственников Байкальского ЦБК принимать и осуществлять заведомо невыгодные для себя решения.

 Решение о будущем БЦБК, а фактически – о будущем озера Байкал принимается сейчас. Ключевой момент: закрытие или модернизация (а на самом деле просто продолжение производства или затягивание умирания - в зависимости от цен в Китае и вероятности техногенной аварии в связи с изношенностью оборудования или природными селями, землетрясением и пр.). Наши общие усилия (науки, общественных организаций, людей, ЮНЕСКО, и даже Минприроды в части противодействия изменению Приказа по специальным нормативам допустимых воздействий на экосистему озера Байкал) стали важнейшим фактором для современных действий федеральных органов власти в отношении перспектив БЦБК.

Некоторые новые и позитивные изменения связаны и с ролью Минэкономразвития России в качестве головного федерального ведомства по определению перспектив разрешения проблемы БЦБК. В частности, в марте т.г. состоялось обращение Минэкономразвития к Сибирскому отделению РАН с просьбой прокомментировать отдельные вопросы, связанные с проектом. Вслед за Минэкономразвития в адрес СО РАН обратилось и Росимущество (владелец 49% государственных акций БЦБК), затем на некоторые совещания по данному вопросу стали приглашать Минэкономразвития, Минпромторг и Минприроды России. Таким образом, мы оказались в позиции, когда мнение науки рассматривается одновременно с позицией менеджмента и собственников предприятия.

Рассмотрения вопроса по озеру Байкал и другим объектам всемирного природного наследия в Комитете всемирного наследия ЮНЕСКО все представители федеральных ведомств, Иркутской области и Республики Бурятия, Государственной Думы ждали. На сессию Комитета в Санкт-Петербург прибыли представители и федеральных, и региональных ведомств на уровне заместителей министров. Статус председателя Комитета, который в 2012 г. занимает Российское государство, а также некоторые субъективные обстоятельства (см. п.1.2) позволили получить некоторые уступки в решении 36-й сессии Комитета. Тем не менее, решения Комитета были весьма жесткие по всем рассматриваемым российским объектам. До настоящего момента реакции федеральной власти на эти решения не последовало.

4. Использование статуса объектов всемирного наследия для вынуждения государства предпринимать действия по сохранению универсальных всемирных ценностей таких территорий

4.1. Правовые вопросы Конвенции

Сторонами Конвенции о всемирном наследии является подавляющее большинство стран мира, что предопределяет ее реализацию посредством различных форм "мягкого права", в немалой степени свойственных международным организациям. Практически большая часть норм международного права реализуется государствами самостоятельно. Использование «мягкого права» в отношении международных норм по Всемирному наследию должно сопровождаться участием и инициативами в формировании и корректировке международного законодательства и привлечение международных экспертов к формированию российского законодательства.

На 36 сессии Комитета всемирного наследия было принято решение о внесении корректировок в Конвенцию об охране всемирного культурного и природного наследия в целях совмещения ее норм с обязательствами по устойчивому развитию, что явилось следствием Конференции ООН по устойчивому развитию «Рио+20» (например, Рио-де-Жанейрской декларации по окружающей среде и развитию, Повестке дня на ХХI век, Декларации тысячелетия Организации Объединенных Наций, Йоханнесбургском плане выполнения решений и итоговых документах Комиссии по устойчивому развитию).

Опыт принятия решений по озеру Байкал как объекту всемирного наследия также свидетельствует о целесообразности совершенствования Конвенции, внесении новых и корректировке действующих норм в части более четких формулировок гарантий и требований, реальных санкций за нарушения, в том числе – экономических и др. Действующая Конвенция о всемирном наследии весьма лаконична и лояльна по отношению к государствам – участникам Конвенции. И это понятно: ведь объект включается в Список всемирного наследия по ходатайству самого государства, на территории которого расположено мировое наследие, поэтому предполагается, что такое государство более всех иных будет охранять всемирное наследие. К сожалению, зачастую возникают проблемы сопоставления экономических выгод от реализации хозяйственных проектов и выполнения требований охраны уникальных природных комплексов. И решения принимаются не в пользу экологии.

Поэтому необходимо в Конвенцию вместо размытых норм и косвенных намеков внести прямые запреты, а также установить однозначный механизм экспертизы и согласования серьезных национальных проектов на международном уровне в случае, когда могут быть затронуты ценности объектов всемирного наследия. Такая норма повысит и статус самой Конвенции. Безусловно, необходимо разработать легитимный механизм проведения международной экологической экспертизы. Кроме того, целесообразно ввести обязательность страхования экологического риска для хозяйственных проектов, осуществляемых на территории всемирного наследия, и указанные затраты включать в экономические показатели проектов.

Принципиальной проблемой реализации Конвенции по всемирному наследию является отсутствие доступа к информации. Поэтому одна из резолюций Санкт-Петербургского форума неправительственных организаций (22-24.06.2012) была посвящена данному вопросу. В контексте Конвенции предлагается, чтобы «Центр всемирного наследия публиковал все существующие документы по номинациям, планы управления и отчеты о целях мониторинга в открытом доступе сразу после их получения, включая все существующие документы по номинациям, планы управления и отчеты мониторинговых миссий, которые еще не были опубликованы»[9].

Специфические требования к объектам всемирного наследия невозможно отделить от регламентации природопользования и других территориальных вопросов. Поэтому проблема согласования международных Конвенций актуальна. В частности, для озера Байкал, как и других водных объектов, принципиальным является согласование норм с Конвенцией по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер. Например, одной из вновь возникших современных проблем стали планы Монголии об использовании вод реки Селенги для орошения, что несет серьезную угрозу экосистеме Байкала. В этой связи вопросы устойчивого управления водными ресурсами и связанными с водой экосистемами, экологизация экономики на основе достижения наилучших доступных технологий непосредственно связаны и оказывают взаимное влияние на проблемы сохранения объектов всемирного природного наследия.

4.2. Правовые вопросы в национальном праве

Статьей 5 Конвенции о всемирном наследии определяются требования к государствам-сторонам Конвенции в целях обеспечения эффективной охраны и сохранения, а также популяризации культурного и природного наследия, расположенного на их территории, включающие:

«(a) проведение общей политики, направленной на придание культурному и природному наследию определенных функций в общественной жизни и на включение охраны этого наследия в программы общего планирования;

(b) учреждение, если они еще не созданы, на своей территории одной или нескольких служб по охране, сохранению и популяризации культурного и природного наследия, располагающих соответствующим персоналом и средствами, позволяющими выполнять возложенные на них задачи;

(c) развитие научных и технических разработок и исследований и совершенствование методов работы, позволяющих государству устранять опасности, угрожающие его культурному и природному наследию;

(d) принятие соответствующих юридических, научных, технических, административных и финансовых мер для выявления, охраны, сохранения, популяризации и восстановления этого наследия; и

(e) содействие созданию или развитию национальных или региональных центров подготовки в области охраны, сохранения и популяризации культурного и природного наследия, а также поощрять научные исследования в этой области».

Ни одно из вышеприведенных требований Конвенции в России не исполняется. Комплексно проблемы управления в данной области были еще раз проанализированы на Санкт-Петербургском Форуме, одна из резолюций которого посвящена угрозам природному наследию, усугубляемым следующими факторами:

«– отсутствием единой государственной политики в отношении сохранения объектов всемирного наследия;

– отсутствием национального законодательства, обеспечивающего защиту объектов всемирного наследия на уровне страны-участницы;