Международный опыт государственного регулирования вопросов технологического, программного и лингвистического обеспечения официальных сайтов органов государственной власти и местного самоуправления (стр. 1 )

Международный опыт государственного регулирования вопросов технологического, программного и лингвистического обеспечения официальных сайтов органов государственной власти и местного самоуправления

Введение

Качество государственного управления подразумевает соответствие действий управляющих требованиям Конституции РФ и легитимно выраженным интересам источника власти – народа (ч. 1 ст. 3 Конституции РФ). Поэтому осведомленность граждан о деятельности органов власти, т. е. прозрачность органов власти, является предпосылкой качественного государственного управления. Если гражданам не известно, что именно совершается от их имени, они не могут выразить мнение о правильности этих действий, не могут использовать существующие механизмы обеспечения ответственности государственных служащих за свои действия. Более того, в условиях непрозрачности даже если государство эффективно, гражданам не удастся воспользоваться удобными и качественными услугами – ведь для этого необходимо знать порядок обращения в орган власти, часы приема и т. д.

В силу этого обстоятельства прозрачность органов власти является общепризнанным показателем качества государственного управления и входит в число основных показателей качества государственного управления (good governance) по версии ООН [1], а также является составляющей индекса сбалансированного «электронного государства» (Balanced E-Government Index, BEGIX)[2], составленного Bertelsmann Stiftung.

При этом, Россия по уровню прозрачности не входит в число мировых лидеров. Так, по данным Kutzman Group, по индексу непрозрачности (Opacity Index)[3] Россия занимала в 2004 г. 40 место из 48 крупнейших стран. При данном уровне непрозрачности стоимость привлекаемного капитала в среднем увеличивается на 5,64% годовых. В то же время, по данным экспертов, сокращение уровня непрозрачности на один пункт в среднем коррелирует с увеличением среднегодового ВВП на душу населения на 986 долларов США, увеличением процента прямых иностранных инвестиций по отношению к ВВП на 1%, сокращением инфляции на 0,46%.

Проблема недостаточной прозрачности органов власти и местного самоуправления в России не связана исключительно с пробелами в соответствующей регламентации действий государственных служащих. Сами по себе пробелы в этой регламентации связаны одновременно с ограниченностью общественного запроса на получение большего объема информации и наличием неофициальных механизмов получения информации, которые есть у заинтересованной элиты – самих государственных служащих, экспертов, журналистов. Более того, повышение прозрачности отдельных органов власти или их подразделений может происходить и без регулирования – по инициативе их руководителей и сотрудников.

Тем не менее, нормативная регламентация обеспечения доступа к информации обладает перед неофициальными мерами несколькими преимуществами.

·  это позволит обеспечить ответственность государственных служащих за предоставление информации. То, что в системе неофициального распространения является вопросом доброй воли государственного служащего, станет одной из его обязанностей.

·  ответственность за раскрытие информации будет поддержана необходимыми ресурсами. Неофициальная инициатива не всегда позволяет организовать в государственном органе процесс создания необходимых для предоставления гражданам сведений. На неофициальный процесс не могут быть выделены специальные штатные единицы и финансирование.

·  ответственность будет конкретизирована. Сейчас даже ориентированный на прозрачность деятельности государственный служащий сейчас может сталкиваться с затруднением при раскрытии информации – существует много категорий информации, которые хотя и не являются секретными (информацией ограниченного доступа), не принадлежат и к числу сведений, раскрытие которых предписывается законодательством. Регламентация действий государственного служащего в этой «серой зоне» позволит устранить существующие двусмысленности.

·  Устранение двусмысленностей позволит гражданам оценивать полноту предоставленной информации. Во многих случаях важно знать, существуют ли в органе власти нераскрытые документы определенного рода или в открытых источниках (например, на сайте) представлены исчерпывающие сведения. В частности, полнота информации обычно необходима исследователям государственного сектора при статистическом анализе их деятельности, например, при анализе характеристик управленческих решений.

Это универсальные аргументы в пользу регламентации обеспечения доступа граждан к информации, не зависящие от конкретной технологической платформы обеспечения этого доступа. Особенность России здесь в том, что одновременно с вопросами совершенствования информационного регулирования приходится решать и вопросы смены технологий учета (сбора и хранения) и обеспечения доступа к информации – с преимущественно бумажных на преимущественно электронные.

Что касается именно электронного раскрытия информации, то в пользу регламентации существует несколько дополнительных аргументов.

Во-первых, нельзя решить без нормативного закрепления или, по крайней мере, расширительного толкования существующего законодательства ряд вопросов, связанных с носителями раскрываемой информации, т. е. интернет-сайтами и электронными документами. Административное право традиционно говорит о «документах», «собственноручных подписях», отсылке по «почте» и т. д. Придание электронным документам статуса официальных требует отсутствия привязки соответствующих законов к конкретным, а именно бумажным, технологиям.

Во-вторых, специфична форма доступа к информации - проактивное размещения информации на общедоступных сайтах вместо пассивного ее предоставления конкретным заявителям по мере получения запросов.

Все это требует уточнения административного права, признания за электронной информацией равного с бумажной юридического статуса и нахождения процедур такого признания, определения того, доступ к каким категориям информации должен быть проактивным, а также определения той информации, которая предоставляется через интернет, но только после идентификации запрашивающего.

Содержательное регулирование официальных сайтов: международный опыт

Уровень и специфика регулирования

Вопросы раскрытия государственной информации на интернет-сайтах, как и вопросы создания электронного государства в целом, в развитых странах Запада необходимо понимать в контексте более широкой системы нормативного правового регулирования, относящейся к вопросам сбора и хранения информации («государственного учета», объединяющего различные виды учета – учет населения, статистический учет и т. д.), а также к организации доступа к этой информации.

Действенность законодательства о государственном учете и доступе к информации в «электронном государстве» обеспечивается регламентацией вновь возникших вопросов.

Во-первых, обеспечением признания в административном праве равнозначности электронной и бумажных форм информации, включая авторизацию информацию («цифровая подпись») и передачу информации («электронная подпись»).

Во-вторых, расширением категорий информации, которые могут предоставлять проактивно, т. е. по инициативе самого государства без необходимости подачи гражданином обрабатываемого человеком запроса.

Рассмотрим более подробно каждый из этих трех вопросов:

государственный учет и доступ к информации (какие данные собираются и по каким правилам? кто может получить доступ к данным?);

специфика электронной формы (каков юридический статус электронных данных? какие процедуры используются для наделения электронных данных юридической значимостью?);

специфика проактивого раскрытия (какие общедоступные данные должны предоставляться без необходимости подачи обрабатываемого человеком запроса).

Законодательство о государственном учете

Законодательство о государственном учете (англ. archives and records management legislation) регламентирует деятельность по сбору, хранению и распоряжению информацией.

В мировой практике наряду с общими нормами законодательства о государственном учете, существует и законодательство о специфических видах учета – персонального (учитывает сведения об отдельных лицах), статистического (использует обезличенные данные), кадастрового (учитывает исключительно объекты, применяется в отношении недр, земли, недвижимого имущества).

В мировой практие в систему законодательства о государственном учете обычно входят следующие типы законов:

·  Законы о доступе к информации (далее их специфика будет рассмотрена подробно);

·  Законы о государственных документах (public records legislation) – касаются вопросов хранения официальных документов (прежде всего, в архивах) и их юридического статуса;

·  Законы о защите персональных данных (personal data protection legislation, privacy acts, data protection acts) – регламентируют особенности порядка сбора информации, её предоставления другим органам власти и заинтересованным лицам, защиты собранной информации;

·  Законы о статистике (statistics acts) – определяют функции статистических органов, их права в области сбора, хранения и предоставления информации;

·  Законы о кадастровом учете (land registration acts) – определяют порядок учета объектой недвижимости.

Так, первые три пункта из этого перечисления отражены как части первичного законодательство о «records management» на сайте Национального архива Шотландии[4]. (К первичному законодательству в Шотландии относятся принятые Парламентом акты, ко вторичному – подзаконные акты).

Рассмотрим теперь характерное содержание законодательства о государственном учете на примере Великобритании.

Законы о государственных документов формулируются в достаточно общей формы, практически не затрагивая содержательную специфику информации, определяя ответственных за архивную деятельность органов власти и определяя источники норм, регламентирующих раскрытие информации. Возьмем для примера британский закон 1958 г. «О государственных документах» (Public Records Act 1958)[5]. Из 13 статей данного закона одна касается краткого наименования закона, одна – определения понятий, одна – применения закона в Северной Ирландии, три – ответственных за реализацию закона органов, одна – обеспечения доступа в государственным документам, три – хранения и уничтожения документов, одна – особенностей судебных документов и еще одна – юридической значимости документов и их копий[6].